《环境影响评价》| 排污许可制改革的重大现实意义及展望

本文摘自《环境影响评价》2021年第4期，亲可点击下图跳转购买~

作者：邹世英，吴鹏，杜蕴慧，柴西龙，关睿

单位：生态环境部环境工程评估中心

摘要：文章分析了固定污染源排污许可制改革的重大现实意义，包括明确落实企业环境主体责任的有效路径、打造各项环境管理制度高效衔接的核心基础、保障全民共治格局的构建、提供改善环境质量的有力抓手以及搭建创新环保监管模式的信息化平台。同时，在分析现阶段改革不足的基础上，对未来进行了展望。提出以许可证持续改进为抓手，强化排污许可制内核基础；以按证排污、依证监管为抓手，完善排污许可制应用根本；以强化制度衔接为抓手，打造排污许可制核心地位;以信息平台互联互通为抓手，构建固定污染源全生命周期信息化监管体系。

引言

全面实施控制污染物排放许可制，是党中央、国务院从推进生态文明建设的全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署。党的十八届三中、五中全会和《生态文明体制改革总体方案》，都对建立统一公平、覆盖所有固定污染源的排污许可制度提出了明确要求。2016年11月10日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》)，全面启动排污许可制度改革。在《实施方案》的总体部署下，排污许可制改革有序推进，截至2020年年底，全国已有273.44万家企业被纳入排污许可管理范围，制定并发布75项排污许可技术规范，108个行业完成发证登记工作。党的十九届四中全会提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，十九届五中全会提出“全面实行排污许可制”，2021年1月24日，国务院颁布《排污许可管理条例》，这些都凸显了排污许可制度对生态环境保护工作的重大意义和重大作用。

01

固定污染源排污许可制改革的重大现实意义

1.1  为落实企业环境主体责任明确有效路径自20世纪80年代以来，排污许可制试点工作有效推进，但企业环境主体责任不明确、环保意识淡薄的问题一直未能得到有效解决。部分企业偷排、漏排以及超标排放等违法违规问题时有发生，守法成本高、违法成本低的现象普遍存在。企业既是排污主体又是环境治理的责任主体，排污许可制度在建设和改革中不断强化企业环境主体责任，并为落实责任明确了有效路径。
明责知责是落实企业主体责任的基本前提。排污许可制改革创新性地将“全过程”管理理念融入其中，排污许可证的主要内容由污染物排放浓度限值和排放总量限值扩展至污染物排放方式、去向及环境管理要求，并且涵盖所有产排污相关的环节、设施、治理技术、污染控制措施及参数，成为一本理顺“产污设施—治理设施—排放口”关系的“责任清单”，促使企业在填报之初及时排查每个污染物排放环节，梳理应当遵守的各项环保法律法规要求，从而有效推动企业全面落实持证排污责任。
履责尽责是落实企业主体责任的关键。一方面，排污许可证不仅是简单的“排污凭据”，更是企事业单位在生产运营期接受生态环境部门实施监管应当遵守的主要法律文书，企业要落实按证排污的责任，保证污染防治设施正常运行，确保污染物实际排放浓度、实际排放量等符合排污许可证要求。另一方面，排污许可制改革创新性地建立自行监测和定期报告制度，要求企业按照排污许可证中的要求开展自行监测，记录完整的环境管理台账，定期上报排污许可证执行报告。这些环境管理要求促使企业建立“自证清白”的“证据链”，企业的实际排放量不再是“文字或数字游戏”。再有，强化依证执法和排污信息公开也对企业产生了一定的约束和监督作用，促使企业环保主体责任落实更加到位。

1.2  为推动各项环境管理制度高效衔接打造核心基础长期以来，排污许可、环境统计、总量控制、环境影响评价、“三同时”、环境保护税(排污费)等各项环境管理制度间相互衔接不够，突出体现在污染物排放数据方面。污染物排放数据多次重复申报以及计算方法不一致导致各项制度运行不畅，管理效果不佳，甚至相互掣肘。此外，生态环境部门对污染物排放数据缺乏统一管理，“数出多门”，导致违法企业有机可乘。
自全面启动排污许可制改革以来，截至2020年年底，已基本实现了固定污染源排污许可全覆盖，管控大气污染物排放口172.9万个、水污染物排放口128.3万个，为排污许可制的深入实施奠定了良好的基础。同时，明确了排污许可制的核心地位，助力打通多项制度，力求实现精简高效、有机衔接、发挥合力。排污许可制是“归一”不是“加一”，从横向来看，排污许可制度的设计体现了“归一”的要求，将对一个企业污染物排放控制的所有要求都衔接融合到排污许可证中，将监测数据、执法数据等信息共享到一个平台，以推动实际排放数据与环境保护税、环境统计等多项制度的归一、归真，实现相关制度与核心制度的全联动。从纵向来看，改革后的排污许可证将是企业生产运行期唯一的行政许可，既是环境影响评价、总量控制中措施和标准落实的主要抓手，也是环境监测、环境执法等的重要依据。在排污许可制度这个“基石”上推动形成闭环管理，以期构建环境影响评价、总量控制管准入，排污许可、污染物排放标准管排污，环境监测、环境执法管落实，环境统计、环境考核管效果的固定污染源生态环境管理体系。

1.3  为构建全民共治格局提供坚实保障公众是生态环境保护中的直接参与者和监督者，对企业的行为起到监督作用。排污许可制改革过程中高度重视社会监督和公众参与，《排污许可管理条例》明确要求公开政策制定与审批过程、排污信息及处罚结果，接受公众监督。

全国排污许可证管理信息平台(以下简称“许可平台”)既是排污许可大数据信息的集成平台，也是公众监督的主要途径。许可平台承担企业申请排污许可证和提交执行报告的功能，平台内容涵盖排污许可信息、执行报告信息以及处罚结果信息，实现了“同一平台申请核发、同一平台监管执法、同一平台执行公开”。企业要向社会公开污染物排放数据并对数据真实性负责，企业的责任清楚明了;生态环境部门要在平台上记录和公开监管信息，企业诚信记录一目了然。企业、政府、社会公众“三管齐下”，共同监督企业落实环保主体责任。许可平台是社会组织和公众参与的有效载体，明晰了政府、企业的主体责任，促进建立公众环保主体权利，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。

1.4  为改善环境质量提供有力抓手目前我国已基本形成固定污染源全覆盖的排污许可制度，在推动打好污染防治攻坚战，实现精准治污、科学治污、依法治污中的作用和效能不断释放，通过“量”和“浓度”两方面的管控，为保障生态环境质量改善奠定了良好的基础。

守好“量”的上线，推动区域、流域环境质量改善。排污许可证载明的许可排放量是企业污染物排放的“天花板”，是对污染物排放的定量化管理。针对不同地区有不同的环境质量要求。在综合考虑行业可行技术、加严环境管理要求的基础上，合理确定了不同行业、不同排污单位的许可排放量，持续推动环境质量改善。
守好“浓度”底线，倒逼企业不断提高环境治理能力。排污许可证中明确了许可排放浓度要求，这是企业的污染物排放浓度上限。一方面，企业的自动或手工监测数据都可以作为判断污染物排放浓度是否超过许可排放浓度的证据。对于企业来说，可通过自行监测数据随时了解企业实际排放情况，不断强化环境管理，提升环保管理能力。另一方面，依托标准的不断加严，企业可通过自行监测及时了解污染防治可行技术是否满足稳定达到许可排放浓度的要求，促进企业通过生产工艺革新、技术改造来提高污染治理能力，从而不断提升行业规范化治理水平。

1.5  为创新环保监管模式搭建信息化平台严格“依证执法”是排污许可制度实施到位的关键举措。在排污许可制度中，将对企业排污行为的监管执法统一到排污许可证的执行上，将排污许可证作为监管部门的“职责清单”。这在企业落实“持证排污、按证排污”主体责任、生态环境部门监管执法方面起到了引导和规范作用。原有的环境监管执法方式靠的是“现场执法”，即“抓现行”，仅靠执法人员的一线执法，效率并不高。现在，依托许可平台提供的信息化管理手段，推动了环境保护监管模式的创新。一是企业上报污染源排放数据并在许可平台公开。执法监管部门通过聚焦污染物排放数据和执行报告上报情况，运用大数据远程执法手段，为现场执法提供线索，从而实现精准执法，提高效率，构建“现场”和“远程”相结合的执法新模式。二是以信息化手段推动落实排污口的精细化管理。通过排污口“扫一扫”等手段，实现排污口信息全明了，污染物排放信息全知晓，在极大提高执法精准性的同时，也提升了环保执法效能。

02

现阶段排污许可制改革存在的不足

目前，排污许可管理的法律法规和技术规范初具体系，固定污染源监管各项制度衔接融合不断深入，全国统一的管理信息平台基本建成，依证监管正在发力，排污许可制度的先进性和生命力已经在实践中得以呈现。但改革不可能一蹴而就，排污许可管理仍有不少问题。一是环境管理要素尚未全覆盖，制度本身仍需不断完善。土壤、工业固体废物管理要求不够充分;环境噪声、海洋工程尚未纳入管理;将温室气体管理纳入排污许可协同管理的法律依据不足、路径不清;部分行业污染物排放量的许可值偏松、偏大，未与环境质量挂钩;排污许可证填报质量参差不齐。二是以排污许可制为核心的固定污染源管理制度体系尚未建成。排污许可与环境影响评价、总量控制、环境统计、环境执法等制度有机融合不够，与环境保护税、固体废物、温室气体等领域的管理制度衔接有待探索突破;统计数据、监管数据、执法数据和监测数据等多套数据并行共存，相互间尚未完全打通和整合，影响到固定污染源的监管效率;涉及固定污染源类的信息平台间未实现有效整合和数据交互，大数据在执法、监管、废气及废水污染防治等方面的作用尚未显现。三是“企业自证守法、政府依证监管、社会共同监督”的新型治理体系尚未形成。企业主体责任落实不到位，执行报告上报不及时。政府部门依证监管的能力尚显不足，排污许可系统与执法“双随机”系统在数据清单移交、监管执法信息公开等方面还没能实现有效衔接，监管、监测、监督相关信息未有效联动，监管、监测、执法间未能形成闭环管理。对排污单位和技术服务机构的信用约束机制尚不健全，社会组织和公众参与排污许可监督的积极性不高，政府监管与社会监督尚未形成有效合力。

03

排污许可制改革未来展望

3.1  以许可证持续改进为抓手，强化排污许可制内核基础一是落实数量和质量。对新增污染源做好发证登记、对已到期的排污许可证做好监督换证、对整改期已到的排污单位落实分类施策，实现动态全覆盖;以《排污许可管理条例》实施为契机，全面推动排污许可证质量检查工作;发挥许可平台大数据作用，加强对执行报告和台账记录的检查，促进各环节排污信息数据归真。

二是落实精准许可。结合区域流域生态环境质量改善需求，探索达标区域流域和非达标区域流域的分类施策，将特殊时段应急减排要求等纳入排污许可管理;探索以污染物排放种类及排放量大小为依据的排污单位及排放口分类管理新路径;改革重点地区、重点行业污染物许可排放量的计算方法，实现其与环境质量挂钩。
三是落实环境要素全覆盖。在将工业固体废物纳入排污许可管理方面，开展试点工作，制订排污许可证申请与核发技术规范，推动将工业固体废物依法纳入排污许可管理;在落实土壤污染防治法要求方面，明确将土壤污染重点监管单位的土壤污染防治义务纳入排污许可管理的内容和实施路径;此外，探索将海洋工程、环境噪声纳入排污许可管理中。

3.2  以按证排污、依证监管为抓手，完善排污许可制应用根本一是构建监管执法新思路。建立以排污许可证为主要依据的固定污染源监管执法体系，把是否持证排污，是否依证排污，是否落实环境管理台账记录制度和执行报告要求作为监管执法的重点。通过与移动执法、移动监测系统的对接整合，推动监管执法精准化、高效化;通过数据互联互通，探索监管、监测、执法联动的工作机制，规范依证执法的监管方式及内容要求;通过探索执行报告审计式检查，解决无法有效开展排放量监管执法的难题。

二是强化监管执法效能。将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，实现排污许可证常态化执法检查。以排污许可证作为固定污染源监管执法的主要依据，严格按证监管、依法处罚、信息公开等。强化行政执法与刑事司法衔接，严厉打击违法犯罪行为，对典型违法案件及时曝光、形成震慑。同时，持续强化公众参与和社会监督，建立企业环境守法和诚信信息共享机制，强化排污许可证的信用约束。

3.3  以强化制度衔接为抓手，打造排污许可制核心地位‍一是推动环境影响评价制度与排污许可制度的深度衔接。对于污染物产生量、排放量和对环境影响程度都很小的建设项目，通过环境影响登记表备案与排污登记两项制度融合，实现“一次登记”，切实减轻小微企业负担。建议修订《建设项目环境影响评价分类管理名录(2021年版)》和《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》，进一步实现环境影响报告表和排污许可简化管理类别的衔接。制定统一的申报资料，通过“一次申请，一次审批，一次取证”，实现“两证合一”。建议远期通过修订《中华人民共和国环境影响评价法》、环境影响评价及排污许可分类管理名录，探索对工业园区内已采用成熟生产工艺、污染治理设施已采用可行技术的项目不再开展项目环评，直接申请排污许可证，以优化营商环境，提高环境效能。
二是加强排污许可与总量控制制度的衔接。近期目标是:全面落实企事业单位污染物排放总量控制法定义务，改革完善固定污染源主要污染物排放总量指标管理方式，将排污许可证执行报告中的主要污染物实际排放量数据作为总量减排核算的依据，将污染物排放量削减要求纳入排污许可证。远期目标是实现许可排放量与总量控制制度的深入融合，将与环境质量挂钩的排污单位的许可排放量作为唯一的总量控制要求，将排污许可证执行报告中的实际排放量数据作为企业实际排放量的唯一数据来源。
三是探索排污许可与环境统计、环境保护税及其他环境管理制度的衔接。将排污许可执行报告中的主要排放口及全厂实际排放量数据作为企业实际排放量的唯一数据来源，并作为环境统计、环境保护税中数据的唯一来源。在部分地区部分行业开展排污许可与环境统计衔接试点，并开展危险废物环境许可证与排污许可证衔接的试点研究工作。同时，开展温室气体管理与排污许可制度衔接的研究，推动建立健全温室气体排放控制的相关管理制度。

3.4  以信息平台互联互通为抓手，构建固定污染源全生命周期信息化监管体系将优化完善许可平台与自行监测、环境统计、信息公开等平台系统的衔接作为近期目标，减少重复填报情况，实现重复信息“一次报送，多方共享”。同时，不断提升许可平台的统计功能，加强对数据的时间性、空间性、趋势性分析，强化排污许可在水、大气、土壤污染治理以及监测、执法和应急管理等方面的应用，为实现固定污染源精细化管理和科学决策提供数据支撑。远期目标是打破“信息孤岛”，以排污许可制为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、环境统计、总量控制、排污权交易、环境保护税、环境执法等业务系统数据，建立统一的固定污染源环境管理平台，打造“一个门户、一套数据，信息统一、编码统一”的全生命周期信息化监管新模式。

编辑：君君.环评互联网

来源： 生态环境部环境工程评估中心

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