国土空间总体规划环评的重点问题研究
作者：龙颖贤，张玉环
单位：生态环境部华南环境科学研究所
引言
当前，我国国土空间规划体系建设及其技术要求逐步明确，规划编制也已进入全面推进阶段。2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)正式对外公布。《意见》明确国土空间规划应依法开展环境影响评价，但很多地方和部门对规划环评工作重视不足，环评启动普遍滞后于规划编制，规划环评工作进展缓慢。本文在梳理国土空间总体规划环评开展现状和存在问题的基础上，基于国土空间规划体系的内涵，开展规划环评重点问题研究，并提出解决路径及相关管理建议。
01
国土空间规划体系的基本内涵
《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“严守资源环境生态红线”“优化国土空间开发格局”“健全空间规划体系”，明确构建“五级三类四体系”的国土空间规划体系。
国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融为一体，实现“多规合一”，其出发点是实现国土空间的合理开发利用与保护。国土空间规划体系包括总体规划、详细规划和专项规划三类，自上而下分为国家、省、市、县、乡镇五级，编制深度和要求各不相同。其中，全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，强调的是国土空间总体格局和政策。省级国土空间规划侧重协调性，旨在落实国家级规划要求，强调省域的协调发展，明确本辖区的总体空间格局。市、县和乡镇级国土空间规划都侧重实施性。其中，市、县级国土空间规划既要明确对空间发展和保护的结构性引导，又要将底线管控的相关要求落到实处。乡镇级国土空间规划具有灵活性，可与市、县级国土空间规划合并编制，也可将几个乡镇作为一个单元合并编制。
2020年，自然资源部办公厅印发了《省级国土空间规划编制指南》(试行)和《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，浙江等20个省(区、市)相继发布了市、县、乡镇级国土空间总体规划编制技术规范。不同层级的国土空间规划编制要求各有侧重，考虑国家级规划的战略性和乡镇级规划的灵活性，本文重点论述省、市、县三级规划内容的差异，见表1。以空间划分为例，省级国土空间规划以确定国土空间开发保护格局为主，侧重划分生态空间、农业空间和城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线(以下简称“三区三线”)总体格局和主体功能分区。市级国土空间总体规划主要工作是划定“三区三线”，并按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划定规划分区。县级国土空间总体规划则是在市级国土空间总体规划三条控制线划定的基础上，进一步确定空间范围，并细化县域规划分区。
02
国土空间总体规划环评现状及主要问题
国土空间总体规划环评工作是贯彻落实相关法律要求的具体任务。《意见》中明确要求，国土空间规划编制中应“依法开展环境影响评价”。《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》规定国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门组织编制的“一地三域十专项”规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，且综合性规划应编写环境影响评价篇章或说明。因此，省级、设区的市级(包括副省级和地级城市)国土空间总体规划应依法依规编写环境影响篇章或说明。
虽然国土空间总体规划考虑了资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)的结论，但“双评价”主要围绕土地资源、海洋资源、水资源、环境、生态、灾害等要素对区域开发的支撑能力展开评价，其落脚点是“三区三线”;而规划环评除考虑自然要素外，还考虑了主要污染物的允许排放量、累积环境影响、生态环境风险等，其重点是预测规划实施可能对生态环境产生的不良影响和论证规划方案的生态环境合理性，提出规划方案的优化调整建议和对策措施。因此，开展国土空间总体规划环评具有重要意义。
截至2022年3月底，28个省(区、市)、18个省会城市和部分地级市已形成国土空间总体规划初步成果并向社会公开征求意见，如新疆、广东、江苏等部分省(区)和广州、海口、三亚、南京、宁波等部分城市已在规划编制中开展了环评工作。一些产业园区、县(市、区)也在结合国土空间总体规划开展环评工作。
2.1 对规划环评认识不足
国土空间总体规划环评处于起步阶段，普遍存在对规划环评认识不足的问题。部分规划编制单位不够重视，或未与规划编制同步启动规划环评，或简单将其纳入环境保护专项规划考虑范畴。现有案例表明，各省、市级国土空间总体规划环评介入较晚，规划环评与规划编制难以全程互动，导致规划环评有效性不足。
2.2 成果呈现形式不一
现有省、市级国土空间总体规划环评成果的呈现形式不一，有单独形成篇章或说明的，也有作为规划专题成果的，但环评成果在规划文本内容中体现普遍较少。即使以篇章或说明形式呈现，据现有案例，规划环评优化调整建议也难以在规划阶段被采纳。
2.3 缺乏统一界定
国土空间总体规划评价的深度、重点、内容、技术方法等缺乏统一界定。国家和地方层面均未出台国土空间总体规划环评相关技术规范，国土空间总体规划环评与已有研究成果的衔接关系尚未厘清。具体来说，“双评价”是国土空间总体规划编制的前提性和基础性工作，而区域空间生态环境分区管控方案是生态环境空间管控、分区施策的重要依据。上述工作虽出自不同部门，但内容上既有交叉也有区别，如何实现已有研究成果与规划环评的有效衔接，避免在落地实施过程中产生冲突是国土空间总体规划环评亟须解决的问题之一。
2.4 缺乏法律依据
县、乡镇级国土空间总体规划环评的开展缺乏法律依据。县、乡镇级国土空间总体规划侧重实施性，其规划用地结构、重大基础设施布局、国土综合整治与生态修复任务等较其他层级规划更为清晰，规划实施带来的环境影响更需纳入环境监管。然而，现行法律法规未对县、乡镇级总体规划环境影响评价作出规定，导致规划环评工作的开展缺乏法律依据。
03
国土空间总体规划环评重点
国土空间总体规划环评要以保障生态安全和改善环境质量为核心，强化对区域资源、生态、环境问题的诊断;分析规划与相关政策、法律法规的协调性，评估规划实施的影响及潜在的生态环境风险;论证规划方案的环境合理性，提出优化调整建议;提出环境影响减缓措施和明确生态环境保护要求，促进国土空间集约高效利用和经济社会高质量发展。
基于上述国土空间总体规划环评的基本要求，国土空间总体规划环评的评价重点应包括现状问题和制约因素分析、规划协调性分析、环境目标与评价指标、环境影响评价、规划方案综合论证和优化调整建议、生态环境保护要求和环境影响减缓措施等。评价时应充分衔接区域空间生态环境分区管控方案和“双评价”等已有成果，避免重复工作。3.1 现状问题和制约因素分析现状问题和制约因素分析是规划环评的重要环节。国土空间总体规划环评应对区域生态系统结构与功能状况、资源利用水平和环境质量变化趋势进行整体分析，同时对区域国土空间开发保护现状、存在的生态环境问题及原因进行系统分析。基于上述分析，识别出规划实施在资源利用、环境质量和风险防控等方面存在的制约因素。考虑到国土空间总体规划环评的评价范围较大，在分析现状问题和制约因素时应充分利用区域资源、生态、环境现状资料和区域生态环境分区管控方案、“双评价”、自然保护地调查等已有研究成果。3.2 规划协调性分析规划协调性分析是指分析规划与上位法律法规、规范性文件以及区域生态环境管控方案等在目标指标、空间布局、资源保护与利用和生态环境保护等方面的相符性。其中，省级国土空间规划环评应重点关注规划与上位法律法规、全国国土空间规划纲要等的相符性;市、县级国土空间总体规划环评除了应重点关注规划与上位法律法规的相符性外，还应分析其与上位国土空间总体规划、区域生态环境管控方案及生态环境保护规划等的相符性，重点在于明确规划城镇开发边界、规划分区与各类环境敏感区的冲突。3.3 环境目标与评价指标环境目标是国土空间开发、利用和保护的重要依据，评价指标则是规划方案实施过程中落实环境目标的系统反映。规划环评要分析国家和区域可持续发展战略、区域生态文明建设、美丽中国建设等目标及要求，并衔接污染防治攻坚战、生态环境保护规划、“双评价”成果、区域生态环境分区管控方案等，确定不同规划时段的环境目标，建立评价指标体系。评价指标体系可从生态安全格局、环境质量改善、环境风险防控、绿色低碳发展等维度构建。3.4 环境影响评价国土空间总体规划的环境影响特征突出表现在空间冲突、时间累积等方面，因此环境影响评价应关注规划实施对区域生态安全、环境质量的影响及潜在的环境风险。结合不同层级国土空间总体规划的内容和深度，环境影响评价内容亦应有所侧重，见表2。
04
相关建议
(1) 国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。开展国土空间规划环评，对梳理和解决国土空间开发保护存在的现有环境问题，规避或降低环境风险，推动国土空间集约高效利用具有重要意义。生态环境主管部门与自然资源主管部门应加强部门合作，强化工作对接和顶层设计，将规划环评作为国土空间规划编制过程的必要环节，明确各级各类国土空间规划环评的编制形式和内容，使其真正发挥源头预防、决策辅助的作用。
(2) 国土空间总体规划是宏观层面的全域规划，其核心是划定分区和空间布局。规划的战略性、宏观性特点决定无法完全按照现行技术规范开展环境影响评价，需要结合规划特点和内容，找到合适的技术评价方法。生态环境主管部门应尽快出台国土空间总体规划环评技术规范，结合各层级规划成果开展案例试点研究，尤其是县级、涉产业园区国土空间总体规划环评试点。
(3) 国土空间总体规划和区域生态环境分区管控方案的多数内容具有相关性，应通过规划环评工作加强制度协同，为国土空间总体规划的科学编制提供保障。一方面，发挥生态环境主管部门在环境管理方面的数据和技术优势，强化规划与环境目标要求的衔接;另一方面，加强区域生态环境分区管控方案与国土空间总体规划的协调，并适时纳入动态更新工作中，推动区域生态环境管控数据平台和国土空间基础信息平台的衔接，共同发挥国土空间环境管控的作用。
来源：生态环境部环境工程评价中心
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