PNAS：应对系统性复合风险，科学需要新方案

导语

面对层出不穷的新冠疫情连锁效应，非线性相互作用使得风险防控变得更为棘手。最近发表在PNAS的一篇评论文章中说明了何为复合风险，并指出应对复合风险（compound risk），需要强调组织间的差异性，更需要具有前瞻性，而这都需要复杂性科学的思维方法。

A. Kruczkiewicz, J. Klopp, J. Fisher, S. Mason等 | 作者

郭瑞东 | 译者

赵雨亭、晏丽 | 审校

邓一雪 | 编辑

当前，人类面临的环境、社会经济和政治危机日益复杂且相互关联。然而，解决这些问题的方法往往是孤立的、支离破碎的以及不充分的。例如，新冠疫情持续对人类生命和生计造成威胁。其它问题还包括暴力冲突、难民、虫灾、干旱、热浪，以及以种族主义和性别歧视为代表的结构性不平等等。研究人员正处在一个关键的时刻，他们面临着重新设计社会管理机构的需求和责任，使其在面对越来越可能出现的复合风险时变得更积极主动、敏捷灵活，并能有效维护社会公正。

由于新冠造成的紧急情况是一场旷日持久的危机，需要在数月的时间内，面对一波又一波的感染，因此这种流行病将不可避免地继续与其他社会和环境冲击以及破坏发生冲突，导致复合灾难风险的增加。在全球范围内，所有人都已经看到了由新冠疫情以及其他自然或社会危害引起的社会及政府系统的、长期且剧烈的压力。

当新冠危机与经济冲击、政治脆弱性和地缘冲突相结合时，这些多重压力成为复杂紧急情况的共同驱动因素，这对于国内和国际的应急反应能力来说是一个十分严峻的挑战。为了应对这些危机，我们需要更好地理解复合风险，并优先考虑合作行动ーー执政人员需要解决被忽视的风险评估问题，该问题涉及沟通、资金、治理和社会公正[2]。

因此，在世界继续努力应对新冠疫情的同时，研究人员必须利用现有的知识和框架，使得全社会应对灾难的风险管理策略也能够应对复合风险。政府必须从当前的危机中吸取教训，以准备更好的资源部署战略、治理指令和政策应对措施。反过来，这些应对措施必须将短期和长期风险管理战略联系起来，特别是对于常常没有得到充分处理的、正在发生的以及未来的复合风险场景。

1. 减少风险的框架和资金

越来越多的类似新冠疫情的紧急情况——如暴力冲突——迫使风险管理方需要同时考虑跨多个尺度的危险，例如从几个小时到多年甚至更长时间，并将这些危险视为冲击和压力（即，对资源的长期压力）。这些复合事件的强度越来越大。同时，新冠疫情带来的脆弱性也加剧了应对现有灾害时遇到的压力，而这些都要求迅速采取行动。在评估、通信、资金筹措和治理方面，这些问题的解决都既需要合作，也需要采取创造性的综合办法。

在现有的指导灾害风险评估优先事项的框架中，每个框架往往与不同的行为者和危机发生的时间有关。联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）作为2015-2030仙台灾难风险预警框架（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction）的执行方，提出了减少灾害风险的框架。该框架为多种灾害的风险提供了可行办法。虽然该框架本身并不致力于评估风险，但在各种全球私营或公共组织共同努力下，这个框架为如何实现其提出的目标，制定了多种实施指南。这些行动指南包括国家政府对包括一系列生物危害和级联事件（cascading events）进行的风险评估。

       图1. 仙台减灾框架  

除了 UNDRR，整个联合国还有其他一些风险评估框架和工具，每一个框架和工具都旨在加强多个政府间组织、非政府组织、国家和地方政府之间的协调与合作。其中一项评估是多部门初步快速评估（Multi-sector Initial Rapid Assessment，MIRA [4]）。MIRA 作为一个联合需求评估工具，在整个人道主义系统内开展工作，对需求、战略应急规划和资源调动进行评估和分析，以应对脆弱性、风险和生命和生计所受到的干扰。

如同许多人道主义评估一样，UNDRR提出的行动准则和 MIRA 等风险评估的主要局限在于其面临主权、一体化和时间安排冲突等问题。与风险评估有关的其他准则和程序也存在于其他组织中。例如红十字与红新月联会（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies ）、世界粮食计划署（WFP）、世界气象组织气象组织（WMO）和人道主义事务协调厅（OCHA），都有基于对固有不确定性预测指定的风险减少策略[6,7]。

虽然这些指导方针和协议在全球减少灾害风险方面取得了一些成果，但我们仍不清楚它们将如何应对复合灾害。例如，在更大地理范围内出现多种灾害的情景下，如何确定地方不同尺度（例如社区、城市、地区）同时发生的各种灾害后，会如何影响救灾所需的资源的优先次序[8]。与此同时，由于在正确的时间、正确的地点缺乏可用资源、治理方案，以及有限问责制，当存在预测不确定性时，会低估了对气候和社会影响，还有对社会、经济、政治和基础设施造成的影响，从而使预测和应对的能力受到限制。新冠疫情进一步降低了抗灾能力，从而增加了基线风险（baseline risk）和对系统、生命和生计的潜在影响规模，反过来又增加了应对未来灾害时的脆弱性。

为了更好地利用风险信息，全世界需要来自国家及全球层面开发可持续、灵活的融资机制。一些组织已经开始考虑并在某些情况下尝试这样做。例如，自2015年以来，红十字与红新月联会在红十字会红新月会气候中心和德国红十字会的支持下，实施了基于预测的筹款，并于2018年建立了一个基于预期风险的多边筹款机制，扩大了红十字与红新月联会救灾紧急基金的范围。

图2. 灾难

类似的，直到最近，联合国的中央应急基金（UN’s Central Emergency Response Fund）几乎完全用于应对灾害和紧急情况[7]。然而，我们需要建立的是一个不仅仅是基于项目或发展基金的财务机制，而是根据对紧急需求的预测支付资金，并根据对未来影响的风险评估补充资金的财务机制。目前已有了一些结构良好、治理有方的机制设计。这方面的例子包括孟加拉国[9]和蒙古[10]在洪水影响之前采取的措施（极端干旱和寒冷期）。研究人员需要进一步完善这种机制，以应对复合风险和复杂的紧急情况。

2. 从新冠疫情中学习

不论是从全局还是局部来看，从新冠疫情引起的复合风险中吸取教训至关重要。例如，在2020年4月，热带气旋对太平洋小岛屿中的发展中国家造成了严重破坏。新冠疫情使得这些国家在应急准备和反应上面临困难ーー专家无法在风暴到来之时及时赶到。此外，新冠造成的全球和区域航运和运输停滞，导致在风暴后立即部署的资源（如个人防护装备、食品、防护面具）数量低于平时，应急人员不得不在应急处理时，以及恢复过程中努力维持隔离限制[12,13]。

同样，去年3月，在克罗地亚发生了5.3级地震，由于发生在新冠疫情期间，地震产生的复杂影响导致许多克罗地亚人面临一系列更加复杂的困境。尽管受灾者试图通过避开建筑物和人群来尽量减少感染新冠的风险，但当他们从家里逃到了拥挤的城市街道上，他们同时需要避免危险建筑的坍塌。这种单一的减少灾害风险的行动（逃离家园）会如何增加另一场危机的风险（新冠疫情），研究人员尚不明确。

克罗地亚卫生部长维利 · 贝罗斯（Vili Beros）指出，虽然地震很危险，但“新冠病毒更危险”。他的声明提出了更多的问题，即面对多重灾难时，如何最好地确定行动的优先次序。这种困境表明，应对灾难的机构，需要开始汇总对未来复合风险情景的认识。例如，印度和孟加拉国本可以更好地利用从”哈罗德”气旋和克罗地亚地震事件中汲取的经验教训，为”安潘”气旋做好准备，事先制定针对应对灾害的人员的防疫规程[15]。

研究人员还必须确定社会所依赖的关键基础设施和社会经济网络中的“弱点”。了解这些网络的承受压力能力和脆弱性极为关键[17]。一些灾害——如新冠疫情——可能降低这些网络的复原力，使它们需要承受巨大的风险，导致其在应对危机中发挥杠杆作用的社会和民间资本减弱。经济环境困难会减少受影响地区可用的财政资源，还会使医院等关键基础设施受到影响。这将加剧针对复合灾害的应急反应的挑战。如果对这些网络压力和阈值产生误解，那么在这些相互关联的系统中，如食品系统（包括生产和分销）、卫生保健、文化规范、运输网络，或者像新冠疫情对供应链和整个经济活动的后续影响，就会出现意想不到的连锁反应，从而增加风险。

图3. 现代社会高度依赖工业化运输

新冠疫情带来的另一个经验是强调了社会差异如何导致不同的影响，这提醒研究人员，前文提到的仙台框架和当前的风险评估模式并没有充分解决结构性不平等或社会不公正。例如，在美国和其他国家，本可以做更多的工作来确定新冠疫情对弱势群体的潜在直接和间接影响，并优先对缺少资源和民意代表的社区遭受的不利影响进行评估。总而言之，社会公正必须成为研究人员的对风险评估的框架、评估和预期行动的一个更为核心的部分。

3. 采取行动

研究人员还必须找到办法，更好地向更广泛的公众和决策者宣传改进对复合风险评估的必要性。要让大众支持和参与应急措施，他们需要了解什么是利害攸关的，以及前瞻性行动应该是怎样的，为什么会是有效的。为了减轻未来灾害的影响，必须查明阻碍改进风险评估进程和围绕复杂灾害的治理的结构性因素，无论其是政治、文化还是经济因素[20]。此外，风险评估必须起到更好地反映政府各级决策动态的作用，同时理解这些动态将如何影响危机管理战略。

研究人员和政策制定者可以采取多种措施来改善灾难应急时做出的反应。专家、决策者、媒体和社区之间的合作对话对于有效的风险沟通至关重要。在这个可能故意传递错误信息的时代，找到可信任的社区进行合作非常重要，需要采取多种沟通方式，并清楚地传达什么是已知的，什么是未知的，以及为什么要这么做才能规避风险。认知科学可以帮助发现如何以一种符合心智模型，考虑到认知偏差的方式来对风险进行叙述，以及如何建立信任以推动行动[21]。研究人员不应仅仅向决策者和公民提供可能有用的数据，例如对各种灾害类型的概述；风险研究人员应根据公众和决策者提出的问题调整自己的解释ーー这些问题在很多情况下并不是非此即彼的，涉及针对谁、在何处和何时为灾害风险做好准备，如何确定优先次序的复杂分析。

研究人员需要建立和重新设计应急组织和研究机构的体制规则和行政结构。他们应该能够灵活地将多种类型的数据和信息集成到资源部署和决策中。要成功地做到这一点，就需要精简跨组织协作的官僚流程，并促进鼓励跨学科和多利益攸关方共同参与规划的组织文化。研究人员可以通过制定跨学科的分析框架和规划战略来实现这一目标，并对复合灾害及其连带影响采用系统思维进行分析。这可能包括引入社区团体和大学，以及召开打破固有偏见的讨论会。预防性的风险管控，应该是该领域的最紧急的事项，其需要公共卫生、气候科学、社会工作者，以及法律界的共同努力。这种跨学科的协作网络，已越来越多地应用于维和和自然资源管理，例如在受采矿、环境污染、气候变化和社会冲突影响的地区[22]。

图4. 多方合作

多样化的合作网络需要在诸如宗教团体和以社区为中心的基层组织中被引入。政府需要为面临极端高温和新冠疫情的弱势公民提供建议、资源和倡导。由于缺乏专门针对复合风险情景和复杂紧急情况的风险评估治理结构，研究人员有机会和责任以公平和包容的方式建立这些结构。

为了使这一切发挥作用，研究人员需要新的有前瞻性的、灵活的筹资机制和战略。这些战略应当激励和加强目前致力于具体从事风险评估工作的机构（公共、私营、民间和学术机构）的能力，以便在风险评估和应对复合风险的灾害准备方面开展合作。目前的资金往往集中于单一危害类型的灾害，如洪水、热浪和火山灰的影响。但是，事情正在发生改变，例如全球风险融资机制 （Global Risk Financing Facility）等组织采取措施，提供3至5笔最多1500万美元的赠款，用于发展针对减轻复合冲击影响的金融贷款业务[24]。

其他需要资金的领域包括：1)关于复合灾害动态的自然和社会科学核心研究，特别是在复杂的紧急情况下；2)为政府和其他一线工作者提供紧急和/或短期技术援助；3)为研究人员提供从事长期研究复合风险的机会，以及让决策制定者参与到研究计划的制定中，从而让研究的成果能够改善决策者正要解决的实际问题。这将支持研究和行动之间的双向迭代过程，从而相互促进。

最后，但非常重要的是，对社会正义和不平等的关切应纳入上述每一项建议。新冠疫情及种族主义危机再次凸显了种族主义倾向的增强，使应对其他风险的能力变得更加脆弱。这些不平等现象加剧了复合灾害的严重程度，严重影响了最没有能力应对这些灾害的社区。正如新冠疫情已经非常清楚地表明的那样，这种复合效应使整个社会变得更加脆弱。各国政府和机构明智的做法是投入更多资源，首先解决导致这种脆弱性的社会不公正和结构性不平这一问题。

原文：

https://www.pnas.org/content/118/19/e2106795118

参考文献

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10. C. Gros et al., The effectiveness of forecast-based humanitarian assistance in anticipation of extreme winters: Evidence from an intervention for vulnerable herders in Mongolia. Disasters, doi:10.1111/disa.12467 (2020).

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23. We Act for Environmental Justice, Heat, health, equity. https://www.weact.org/campaigns/heat-health-equity/. Accessed 17 February 2020.

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