吉林田园综合体违法占用两千亩耕地被通报，乡村文旅建设需敬畏土地红线
近日，自然资源部通报了29宗农村乱占耕地建房典型案例，其中国家自然资源督察沈阳局转送了一宗典型案例：“吉林省四平市伊通满族自治县满江风情·七彩伊通田园综合体项目违法占地建旅游设施案”。
自然资源部通报 （图源：自然资源部）
据通报，2020年3月，该项目投资方宝捷集团·吉林省铠绎农牧业发展有限公司（下文简称“铠绎农牧”）违法占用耕地2475.85亩（其中永久基本农田1067.22亩）建设田园综合体项目；2020年7月3日以后继续建设；2021年9月，国家自然资源督察沈阳局在实地核查时发现，随后向吉林省人民政府办公厅印发《关于伊通县违法违规占地问题进行确认的函》。
新旅界（LvJieMedia）查阅资料发现，铠绎农牧成立于2012年12月，注册资本3000万，实缴资本1000万人民币。该公司正面临5起被起诉的开庭公告，其中3起是3位农民起诉的农村土地承包合同纠纷；两次受到伊通满族自治县自然资源局的行政处罚，分别是非法开采矿产资源和非法占用基本农田；该公司法定代表人黄继伟有股权出质信息，出质金额3000万元，质权人为吉林银行股份有限公司四平伊通支行。
铠绎农牧被起诉的开庭公告 （图源：天眼查）
而铠绎农牧重要关联方宝捷集团，全称为吉林省宝捷建筑工程集团有限公司，注册资本2600万人民币，天眼查显示自身风险78条，周边风险15条，预警提醒42条。公开信息显示，宝捷集团曾与蓝城集团携手打造“长春南·同城颐养鹿韵生活小镇”。
“铠绎农牧面临这么多官司和行政处罚，说明在当地大家法律意识淡薄，‘官本位’第一，项目审批‘先上车后买票’是常事。”旅游法律法规研究与应用专家李志轩对新旅界分析，在防止耕地“非粮化”上，相关部门可能会拿“满江风情·七彩伊通”田园综合体项目“开刀”。
田园东方创始人兼CEO张诚亦指出，“这一两年来中国土地管理越来越严格，投资者不能再有侥幸、打擦边球的心理，过去人们对‘土地大法’敬畏心不足，如今应吸取教训，站在新认识上开展业务。”
乡村旅游 （图源：摄图网）
隐居乡里创始人陈长春相信，接下来一切披着文旅、农旅、农业“外衣”的房地产项目迟早会被“击碎”，唯有真正以产业思路做实业的企业才可能在农村活下来，“当下，对各行各业都是重要的转折点，乡村文旅亦是，一切将向实业进军，向产生真正的价值进军，回归行业本质。”
究竟该追谁的责？
“你们快去看看吧，这个温泉酒店项目未批先建，没有建设手续，且就建在山上，破坏山体！”今年5月10日，《中国房地产报》记者根据举报人反映情况，来到伊通满族自治县伊通镇东新村的“满江风情·七彩伊通”田园综合体项目。尚未进入东新村，记者就看到远处一座山的山顶上立着四个大字——“云顶温泉”，旁边是5栋六七层高建筑连在一起，建筑主体已完工。
彼时，铠绎农牧相关负责人李经理向记者提供了项目的《国有建设用地使用权出让合同》以及《建设用地规划许可证》。《建设用地规划许可证》显示，项目名称为“满乡风情·七彩伊通”田园综合体温泉酒店建设项目，用地面积10053平方米，建设规模23492.71平方米，土地用途为商务金融用地。彼时李经理坦诚，该项目尚未办理《建设规划许可证》和《建设施工许可证》，建设手续确实不完善，但这个项目已纳入吉林省“三早”项目，可先开工，后补手续。
满江风情·七彩伊通项目图 （图源：伊通官微）
根据吉林省内媒体此前介绍，该综合体项目共流转了300公顷耕地，700公顷林地，联合了7家企业、4家合作社以及东新村村集体共同实施。项目从2018年开始实施动工，规划建设云顶温泉康养酒店、满族大剧院、满族婚宴广场、满族商业街、旅游服务中心、生态停车场、满乡风情民居、绿色军旅教育培训基地、房车营地、生态牧场、水上乐园、滑雪场、湿地公园、水产养殖、垂钓园及产业园等多个大型项目。预计2021年10月正式投入运营。
事实则是9月，国家自然资源督察沈阳局在实地核查时发现，虽然在2020年3月该项目就已被通报违法占用耕地2475.85亩（其中永久基本农田1067.22亩）建设田园综合体项目，但在7月3日以后继续建设，随后向吉林省人民政府办公厅印发《关于伊通县违法违规占地问题进行确认的函》。目前，案件仍在调查处置中。天眼查数据显示，8月19日，伊通满族自治县自然资源局责令铠绎农牧：1、限期15日内拆除在不符合土地利用总体规划新建的建筑物；2.对非法占用的基本农田每平方米处以30元的罚款，计77833.20元（2594.44*30元/平方米）；对非法占用的837.36平方米一般耕地每平方米处以10元的罚款，计8973.60元（837.36平方米*10元/平方米）；合计86206.80元。
铠绎农牧受到的行政处罚 （图源：天眼查）
8月26日，伊通满族自治县自然资源局责令该公司：1.立即停止非法开采矿产资源行为；2.没收该公司销售的2073.28立方米山皮石违法所得47685.00元，对其无证开采矿产资源得行为处以违法所得50%的罚款，计23842.50元。两项共计71527.50元。 对于李福来、孙忠柱、马铁良与铠绎农牧的农村土地承包合同纠纷，一位自然资源系统从业者李成（化名）表示，这其中很可能存在大量的经济纠纷，很可能是该公司未兑现对农民的承诺，农民没有享受到应有的红利，愤而起诉。
“毕竟田园综合体在吉林省还是新概念，土地审批‘先上车后买票’的现象不仅在东北，全国也颇为普遍。”一位匿名的景区操盘手感叹，地方政府为了提振经济，都会让投资人先干，干完之后他们来想办法调剂，或者把审批的官员直接拿下变违法为合法，只是到最后都让企业来承担。的确，普遍现象是，乡村文旅投资方都会先后多次找到市里相关单位和部门汇报情况申请落实土地政策，但地方政府一般不给予任何文字回复，只是口头回复“先搞起来再说”。对于企业要签白纸黑字的审批合同，他们一般不愿意担责，自然不会去大费周章地跑各项审批流程；而一旦上级部门要求强拆时，一定不遗余力。
乡村土地 （图源：摄图网）
“很多时候大家是知法犯法，占用两千多亩土地，地方政府不配合，企业做不到。因为对经济发展的渴望，企业和地方政府操作都不规范，在双方合作中违反了自然资源部的相关土地政策，包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等等。”李成还指出，县政府作为土地管理的最基本单元，将是被追责对象，而乡镇政府和农村集体合作社只是承办机构，没有审批权限。对该起违规用地案，开元森泊旅游发展有限公司总经理申帅江感叹，都是难题，调查清楚了自然资源部肯定会公布，也许情有可原、法无可谅。
落实粮食安全省长责任制
“追责程度要看违法占用耕地，与2020年11月发布《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件前后有关。如果是在有关文件后，属于增量用地的，追责会更重。用地多寡是一方面，最重要的是手续是否符合法定程序。”李志轩对新旅界强调，“旅游开发和‘非粮化’政策相比，很明显‘非粮化’是核心。在防止耕地‘非粮化’上，相关部门可能会拿‘满江风情·七彩伊通’田园综合体项目‘开刀’。”
目前我国正在加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，一旦美国等西方国家封堵中国，粮食问题就是国家安全问题。自然资源部通报指出，粮食安全是国家安全的重要基础，保障国家粮食安全的根本在于严格保护耕地。
眼下，党中央、国务院高度重视耕地保护和粮食安全问题。2020年9月10日国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）核心主题是“耕地‘非农化’”；紧接着2020年11月4日国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）核心主题变为“耕地‘非粮化’”。国务院在不到两个月时间，下发两个防止滥用耕地的文件，尤其是将前者的“非农化”强化为“非粮化”，足见国家对稳定粮食生产的重视。
国办发〔2020〕44号文件显示，坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务；坚持科学合理利用耕地资源：不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产；明确耕地利用优先序：对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。
而在落实粮食生产责任上，强化激励约束，一方面严格落实粮食安全省长责任制：国家发展改革委、农业农村部、国家粮食和储备局等部门要将防止耕地“非粮化”作为粮食安全省长责任制考核重要内容；另一方面，加强耕地种粮情况监测：农业农村部、自然资源部要综合运用卫星遥感等现代信息技术，每半年开展一次全国耕地种粮情况监测评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制。
尤为值得注意的是，国办发〔2020〕44号文件显示，相关部门正在修订农村土地经营权流转管理办法，督促各地区抓紧建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，强化租赁农地监测监管，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。
试图在乡村玩房地产必将头破血流
“吉林省政府肯定会对项目的存量和增量土地进行甄别；如果是存量征地仅需要完善手续；如果是增量用地就会拆除原有项目，恢复耕地原貌，审批部门也会被追责。”李志轩如上判断并指出，自国办发〔2020〕44号文件发布以后，无论是哪个行业，只要是涉及耕地“非粮化”，一定得严格按照要求办理相关手续。
田园风光 （图源：摄图网）
李成则表示，田园综合体在用地审批时较为复杂，不可能两千亩耕地都征转为国有建设用地，这类业态无法承受这种高成本，其中肯定包含了大量农用设施用地，但该类用地审批也要符合《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》等相关文件。虽然国家有扶持政策支持田园综合体的发展，但前期得有项目可研、策划、规划等等，符合土地用途管制政策法规，一旦旅游经济和别墅地产倒挂，相关政策就不会支持。
在此次通报中，自然资源部强调：各地和各有关部门要持续保持高压态势，按照党中央、国务院决策部署，采取“长牙齿”的硬措施，织密耕地保护防护网，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”。对新增乱占耕地建房行为要发现一起、处置一起、曝光一起，坚决做到“零容忍”。对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。
乡村建设 （图源：摄图网）
“如果资本现在还想着在农村建别墅卖地产以图快进快出，实现高收益，那注定会碰得头破血流，因为这是与国家安全博弈，与耕地“非粮化”博弈，与各种刚性规则博弈，从一开始的发心就注定失败。”陈长春相信接下来会有更多乡村文旅项目被通报和整改，一切披着文旅、农旅、农业“外衣”的房地产项目迟早会被“击碎”，唯有真正以产业思路做实业的企业才可能在农村存活。
在陈长春看来，“资本掌握一切话语权，资本利益最大化”的城市模式已经穷途末路，“每个人都在给对方下套，都在提供不真实的消费；大家都很辛苦，但本质却是你坑我，我坑你，到头来竹篮打水一场空。”如今国家痛下决心，宁愿浪费各种社会资源，也要将资本归零，不能继续让这种噩梦在乡村重演。
虚假繁荣的乡村别墅市场为什么会被打压？陈长春表示，买房者不满意，花了一辈子积蓄，只买到虚假的海景房概念，每次去海景房打扫完卫生，假期也就结束了；而那些被侵占了资源的当地老百姓并没有实现就地就业。“乡村别墅本身是金融产品，不是消费型产品；它披着消费的外衣，占用的是消费市场资源，而真正的消费市场的空间又被大大挤压，经济发展陷入死循环。”
乡村风光 （图源：摄图网）
“就不要去做那个梦！”陈长春劝告那些对乡村空间跃跃欲试的资本，不要以城市之高资本回报率来要求乡村这个“新生儿”，房地产道路不可能走得通。“不能再以资本获利为目标来做文旅，而是以社会优化为目标，以社会性企业心态来面对资本、土地和资源的关系，每一步都踩结实，用社会性企业思维来构建一个公平合理，发展兼治理的经济结构，既有发展既又治理。回到事情的本质上来，宁愿走慢一点，但每一步都走稳走准，走的都是货真价实的服务，而不是突飞猛进，产出虚空，没价值的泡沫……”
“如果能一次就分配好，何必三次分配？如果企业获益时可以直接兼顾分配优化与有效治理，何必用政治对经济拆东墙补西墙？”陈长春追问，在这一轮乡村产业发展中，社会性企业能否重新管理资本在城市发展中穷途末路的欲望？
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