关注改革‖用途管制扩大到所有自然生态空间/《自然生态空间用途管制办法（试行）》原文

国土资源部

关于印发《自然生态空间用途管制

办法（试行）》的通知

国土资发〔2017〕33号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部委、直属机构：

为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，健全国土空间用途管制制度，促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，国土资源部会同发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等9个部门，研究制定了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，已经国务院同意，现予以印发,请结合实际，认真贯彻执行。

                             2017年3月24日

自然生态空间用途管制办法（试行）

第一章   总 则

　　第一条 为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，制定本办法。

　　第二条 本办法所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

　　本办法所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

　　第三条 凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都必须遵守本办法。鉴于海洋国土空间的特殊性，海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。

　　第四条 生态空间用途管制，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。

　　第五条 国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。

　　第六条 国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划主管部门会同水利、农业、林业、海洋等部门，依据有关法律法规，在各自职责范围内对生态空间进行管理，落实用途管制的要求。

　　第七条 市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制的依据。

第二章   生态空间布局与用途确定

　　第八条 各级空间规划要综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，明确本辖区内生态空间保护目标与布局。

　　国家级、省级空间规划，应明确全国和省域内生态空间保护目标、总体格局和重点区域。市县级空间规划进一步明确生态空间用途分区和管制要求。

　　第九条 国家在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，制定调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和标准，确定生态空间用途、权属和分布。

　　第十条 按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地块，明确用途，并通过自然资源统一确权登记予以明确，设定统一规范的标识标牌。

　　第十一条 市县级人民政府应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划等其他涉及空间开发、利用、保护、整治的规划，落实空间规划要求，对生态空间用途与管制措施进行细化。

第三章   用途管控

　　第十二条 生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。

　　生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理。按照生态空间用途分区，依法制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，根据空间规划确定的开发强度，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求，由同级人民政府予以公示。

　　第十三条 从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间转为生态空间的监督管理，未经国务院批准，禁止将永久基本农田转为城镇空间。鼓励城镇空间和符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态空间。

　　生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用，应按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况，依法由有批准权的人民政府进行修改调整。

　　第十四条 禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报经国务院批准。生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。

　　严格控制新增建设占用生态保护红线外的生态空间。符合区域准入条件的建设项目，涉及占用生态空间中的林地、草原等，按有关法律法规规定办理；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。

　　鼓励各地根据生态保护需要和规划，结合土地综合整治、工矿废弃地复垦利用、矿山环境恢复治理等各类工程实施，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出。

　　第十五条 禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。

　　严格限制农业开发占用生态保护红线外的生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由市县级及以上地方人民政府统筹安排。生态保护红线外的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

　　第十六条 有序引导生态空间用途之间的相互转变，鼓励向有利于生态功能提升的方向转变，严格禁止不符合生态保护要求或有损生态功能的相互转换。

　　科学规划、统筹安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。

　　第十七条 在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

第四章  维护修复

　　第十八条 按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我恢复和生态空间休养生息。

　　第十九条 实施生态修复重大工程，分区分类开展受损生态空间的修复。

　　集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

　　第二十条 树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，组织制定和实施生态空间改造提升计划，提升生态斑块的生态功能和服务价值，建立和完善生态廊道，提高生态空间的完整性和连通性。制定激励政策，鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途，改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。

第五章 实施保障

　　第二十一条 国家建立自然资源统一确权登记制度，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，促进生态空间有效保护。

　　第二十二条 市县级及以上地方人民政府有关行政主管部门按照各自职责，对生态空间进行管理，同时加强部门协同，实现生态空间的统筹管理和保护。

　　第二十三条 国家鼓励地方采取协议管护等方式，对生态保护红线进行有效保护。确有需要的，可采取土地征收方式予以保护。

　　采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监管和检查。

　　第二十四条 市县级及以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。

　　国家鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。

　　第二十五条 市县级及以上地方人民政府应当采取措施，确保本行政区域依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。生态空间保护目标完成情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，对自然生态损害责任实行终身追究。

　　市县级人民政府、乡（镇）人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会之间，应逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况纳入生态文明建设目标评价考核体系。

　　第二十六条 结合各地现有工作基础、区域差异和发展阶段，并与国家生态文明试验区、生态保护红线划定、空间规划改革试点、自然资源统一确权登记试点等工作相衔接，在试点地区省、市、县不同层级开展生态空间用途管制试点，总结经验，完善制度。

第六章 监测评估

　　第二十七条 国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部会同有关部门，在现有工作基础上，整合建设国家生态空间动态监管信息平台，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握生态空间变化情况，建立信息共享机制，并定期向社会公布。建立常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区，实行预警和限制性措施。

　　第二十八条 地方人民政府应定期开展专项督查和绩效评估，监督生态空间保护目标、措施落实和相关法律法规、政策的贯彻执行。

　　市县级人民政府应当建立生态空间保护监督检查制度，定期组织有关行政主管部门对生态空间保护情况进行联合检查，对本行政区域内发生的破坏生态空间的行为，及时责令相关责任主体纠正、整改。

　　第二十九条 地方各级人民政府应健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普，提高公众生态意识，形成崇尚生态文明的社会氛围。

第七章 附则

　　第三十条 本办法先行在试点地区（见附件）实施；自印发之日起施行。

答记者问

　　推进自然生态空间用途管制，是健全国土空间用途管制制度的重要内容，是构建国土空间开发保护制度的重要手段，对于严守生态保护红线，落实生态文明体制改革理念，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。按照中央生态文明体制改革总体部署，日前，经国务院批准，国土资源部印发实施《自然生态空间用途管制办法（试行）》（以下简称《管制办法》）。下面，我向大家简要介绍《管制办法》制定的背景情况和主要内容。

一、《管制办法》起草背景

　　党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，“健全用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）对自然生态空间用途管制制度建设作出明确部署。国务院将“制定自然生态空间用途管制办法”列为经济体制改革重点工作。按照党中央国务院决策部署，我部会同发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等9个部门，进行深入研究，广泛征求31个省（区、市）和有关方面意见建议，制定了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，并制定了《自然生态空间用途管制试点方案》，经报中央深改办审核并经国务院审定，3月24日由国土资源部印发实施。

二、《管制办法》主要内容

　　《管制办法》共7章30条，分为4大部分：

　　第一部分总则，共1章7条。对《管理办法》编制的目的、原则、适用范围、生态空间的概念定义，以及用途管制的基本制度、主管部门和管控依据等作出规定。

　　第二部分管控措施，共3章13条，提出在生态空间调查评价、生态保护红线划定、生态空间布局、用途落实等基础上，明确生态空间区域准入，生态、农业和城镇空间之间，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部各类型之间用途转用许可，并提出休养生息、生态修复和改造提升等措施。

　　第三部分保障措施，共2章9条，提出确权登记、协同管理、协议管护、生态保护补偿等政策保障，并明确市县级以上人民政府和有关行政主管部门职责，制定了试点实践、基础信息平台建设、资源环境承载能力监测预警、监督检查和社会监督等制度。

　　第四部分附则，共1章1条。明确了《管制办法》施行的区域和时间。

三、《管制办法》的主要考虑

　　（一）在定位上，贯彻落实改革要求，体现自然生态空间管制的综合性、基础性作用。《管制办法》按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，协调现有各类生态空间用途管控的相关制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，是推进自然生态空间用途管制的依据和规范。《管制办法》重点明确生态、农业与城镇空间的转用管理和生态空间内部用途转化规则与要求，严格控制生态空间转为农业、城镇空间，确保依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、服务保障能力逐渐提高。

　　（二）在用途管制模式上，体现了分级分类管理的管制思路。分级管理是指，将生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域，划入生态保护红线，原则上按禁止开发区的要求进行管理，实行特殊保护。其他生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理，执行区域准入制度，限制开发利用活动，在不妨害现有生态功能的前提下，允许适度的国土开发、资源和景观利用。分类管理是指《管制办法》暂不改变目前各部门已有管理事权，国土、农业、水利、林业等相关行政主管部门，按照部门职能，对各类生态空间的开发利用进行管控。

　　（三）在管制依据上，以空间规划为依据，协调衔接各类专项规划。《管制办法》提出通过编制空间规划，确定城镇、农业和生态功能空间，明确生态空间保护目标、总体格局、重点区域和管制要求，落实生态保护红线和其他生态空间的数量与布局，作为自然生态空间用途管制的统一依据。同时，应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等，落实空间规划要求，对生态空间用途管制进行细化。

　　（四）在管制方式上，除指标控制外，进一步强化空间控制。《管制办法》弱化了指标层层分解控制，强调通过空间布局落实生态空间保护目标，体现自上而下和自下而上相结合的思路。自上而下主要体现在，国家通过制定调查标准、生态保护红线划定标准、监管平台和用途管制规则，确保需要重点保护的生态空间在下级规划中得到落实。自下而上主要体现在，通过编制市县级空间规划，强化生态空间和生态保护红线的落地管理，作为生态空间用途管制的依据。

四、关于《管制办法》实施

《管制办法》是一项新的制度设计，其有效实施需要与国家空间规划改革和生态保护红线划定、自然资源统一登记等相关生态文明体制改革任务做好衔接，同步推进。因此，《管制办法》将通过开展地方试点的方式实施，积累经验，为在全国建立自然生态空间用途管制制度提供实践基础。我部起草了《试点方案》，拟结合国家生态文明试验区、省级空间规划和市县“多规合一”试点、自然资源统一确权登记试点等工作，在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省选择省、市、县级试点，分3年开展工作及时形成可复制、可推广的经验。近期，我部将召开自然生态空间用途管制试点工作会议，部署试点具体工作。

记者：《管制办法》对推进生态文明建设有何重大作用？

　　回答:一是贯彻落实生态文明建设新理念新要求的重要举措。《管制办法》牢固树立“山水林田湖”是一个生命共同体的理念，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，以空间规划为依据，对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可，重点明确农业、城镇、生态主导功能空间的用途转用管理，构建了覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。

　　二是强化自然生态空间保护的重要手段。《管制办法》着眼提高用途管制的针对性和可操作性，从区域和地块两个不同层面入手，强化对自然生态空间的用途管制。在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度、布局，以及允许、限制、禁止的产业类型；对每一地块的不同用途之间的转换实施用途转用许可，不仅严格管制建设空间占用生态空间，也严格控制生态与农业空间之间，以及生态空间内不同类型之间的用途转化。对于没有发生土地用途转变的生态空间，实行承载力管控，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等，对生态空间的功能造成损害。

三是推动形成国土空间治理合力的制度保障。《管制办法》立足现有管理体制，并与未来改革相衔接，各有关部门按照《管制办法》规定，在各自职责范围内对生态空间进行管理，共同落实用途管制的要求，形成管制合力，为推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化建设提供制度保障。

记者：《管制办法》是如何界定自然生态空间？与生态保护红线又是什么关系？ 

　　回答：《管制办法》首次明确了自然生态空间的内涵，是指具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等，基于“三生”空间划分的考虑，生态空间涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间。

　　自然生态空间范围很广，在生态价值、利用方式上也存在较大差异，有些自然生态空间是完全禁入不能动，有些自然生态空间可以在保障生态功能的同时适度利用。因此，需要把自然生态空间中最重要的、需要禁止开发和进一步严格保护的区域单独划出来，提高管制等级，实行特殊保护。

　　生态保护红线就是在生态空间范围内划定的，具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变生态保护红线的用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经国务院有关部门批准后予以安排。

生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理，严格限制建设占用等不可逆性变化，在不妨害现有生态功能的前提下，允许适度的国土开发、资源和景观利用。

记者：强化自然生态空间用途管制是否会对耕地保护造成影响？

　　回答:耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。坚持最严格的耕地保护制度是我国的基本国策。习近平总书记指出：“我国人多地少，人均耕地少，耕地质量总体不高，耕地后备资源不足，这是最基本的国情，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设都不能脱离这个基本国情”。当前，我国新型工业化、城镇化建设深入推进，建设用地需求依然强劲，坚守18亿亩耕地红线任务十分艰巨。在加强自然生态空间管制的同时，也必须保护好耕地，特别是永久基本农田，防止无序退耕，危及十八亿亩耕地红线，影响国家粮食安全。

同时，耕地具有生产和生态双重属性和功能，在调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面具有重要生态服务价值，应予以严格保护。因此，《管制办法》统筹国家粮食安全和生态安全，将耕地保护与生态保护置于同等重要的地位，既严格控制生态空间向其它空间转化，同样也严格控制农业空间向包括生态空间在内的其它空间转化，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

记者：自然生态空间用途管制办法如何实施？

　　回答：由于《管制办法》是一项新的制度设计，当前空间规划改革和生态保护红线划定、自然资源统一登记等相关生态文明体制改革任务也正在同步推进。因此，为与其他生态文明体制改革工作相衔接，共同形成国土空间治理合力，《管制办法》通过开展地方试点的方式实施，积极稳妥推进覆盖全部国土空间的用途管制制度，以点带面探索自然生态空间用途管制方法，形成可复制、可推广的自然生态空间用途管控经验，为在全国建立自然生态空间用途管制制度提供实践基础。

　　为了规范有序推进试点工作，我部同步起草了《试点方案》，结合国家生态文明试验区、市县“多规合一”试点、自然资源统一确权登记试点等工作，在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省选择省、市、县级试点。要求各试点开展调查评价、划定保护范围、制定准入条件、落实空间用途、制定转用规则、创新管护模式、做好效果评估等工作，通过试验探索，推动自然生态空间用途管制制度取得重要进展，形成可复制、可推广的制度成果。近期，我部将召开自然生态空间用途管制试点工作会议，部署试点具体工作。

记者：自然生态空间用途管制为何将空间规划作为管制依据？

　　回答：自然生态空间用途管制是生态文明体制改革的重要内容之一，必须与空间规划体制改革、健全国土开发保护制度等改革任务协调衔接。《生态文明体制改革总体方案》明确要求，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。《管制办法》作为健全国土空间用途管制制度的重要组成部分，按照改革要求，明确规定以空间规划为依据，统筹确定生态空间管制目标任务，落实生态保护红线数量与布局。同时，通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等，落实空间规划要求，对生态空间用途管制进行细化。 

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