关注改革‖市县自然资源部门陆续挂牌后，需要了解的干什么？怎么干？

   这次组建成立的自然资源部门，不是简单的机构整合，而是脱胎换骨的职能重构，成为生态文明建设的主责部门。相对于国土资源管理，自然资源管理的定位、定向及管理思路、管理体制、管理制度、管理方式等都将发生重大变革。筑牢调查登记之基，绘好空间规划蓝图，发挥用途管制作用，推进生态保护修复，是自然资源工作肩负的重大使命。

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推进落实“六统一”  全面履行新职责

由自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，从顶层设计上全面理清了自然资源资产所有权、使用权、管理权关系，体现了山水林田湖草是一个生命共同体的理念。由自然资源部门统一行使的职责，具体可分为六个方面：

统一行使自然资源资产所有权职责。《物权法》规定全民所有自然资源资产由国务院代表国家行使所有权，但过去实际上主要由地方政府行使。2015年，党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。党的十九大报告提出，设立国有自然资源资产管理机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这次机构改革，明确了全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产，由自然资源部门统一行使所有权职责。

统一行使所有国土空间用途管制职责。1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。中央《生态文明体制改革总体方案》提出，将用途管制扩大到所有自然生态空间。2017年，由原国土资源部牵头，会同发展改革委等9个部门研究制定了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，并在部分省份组织开展了试点工作。目前生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界已完成划定，三大硬约束指标体系基本形成，为对所有国土空间实施用途管制打下了坚实基础。

统一行使空间规划管理职责。将发展改革部门的组织编制主体功能区规划职责，住建部门的城乡规划管理职责并入自然资源部门，由自然资源部门统筹协调各主要空间性规划的关系，主导空间规划的编制和实施，这在我国空间规划发展史上具有里程碑意义，可以从根本上解决长期以来由于“各自为政”造成空间性规划的基础数据、坐标系统、规划期限、管控规则等不一致问题，在探索推进“多规合一”过程中遇到的各种难题和困扰也将迎刃而解。同时，从体制机制上有利于推动实现空间规划的深度融合，也为全面实施国土空间用途管制提供了科学依据，有利于实现空间规划和用途管制无缝衔接。最近中央出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》进一步明确了空间规划的地位和作用，主要是强化国家空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。

统一行使对所有自然资源进行调查监测评价职责。近年来，我国相继开展了土地调查、森林资源清查、水利普查、草地资源调查、海岸带调查和地理国情普查等工作。但同样由于“各自为政”，原国土、农业、林业、水利等部门调查监测的标准和技术体系不统一，调查方法不同，难以形成“一套数据”和构建“一张底版”。在这次机构改革中，将土地、水、森林、草原、湿地以及矿产等各类自然资源的调查监测评价集于一体，从体制机制上为实现统一调查和“一查多用”提供了根本保障，从用途确定上也为全面实施用途管制提供了有力的基础支撑。

统一行使自然资源和不动产确权登记职责。权属清晰、权责明确是自然资源管理和生态环境监管的前提和基础。2016年12月底，原国土资源部联合中央编办、财政部以及环保、水利、农业、林业等涉及自然资源管理的主管部门印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》。该办法明确，要以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，以解决资源资产归属不清、权责不到位、权利交叉重叠、边界模糊等问题。同时，在全国部署了国家公园、湿地、河流、水流、生态文明试验区及重点林区等七个方面的试点，提出逐步实现对所有自然资源开展确权登记，登记范围覆盖全部所有权、用益物权和担保物权。在不动产统一登记方面，到2017年底我国已全面实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”改革目标，新的目标是5年内将不动产登记时间压缩至5个工作日内。

统一行使生态保护修复职责。绿水青山就是金山银山，为自然资源管理确立了科学理念。以自然修复为主，与人工修复相结合，通过构建规划管理严格、标准科学规范、政府社会协同、实施监管有力的生态修复制度体系，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能，是自然资源部门的重要使命。在这次机构改革中，一方面体现了生态修复的“统一”原则，即明确由自然资源部门牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程，负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。由自然资源部门管理下的林业和草原部门负责组织林业和草原生态保护修复工作。另一方面，也厘清了与生态环境部门的具体职责分工，即自然资源部门主要负责生态修复和实施生态保护补偿制度，生态环境部门主要行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

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建立健全新制度  着力构建新机制

中央《生态文明体制改革总体方案》对全面加强文明建设进行了总体安排部署，明确到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。这是自然资源管理制度顶层设计的主要遵循和重要依据。

从2016年以来，党中央、国务院以及国家有关部委制定了一系列涉及自然资源的改革方案。如《生态环境损害赔偿制度改革方案》《建立国家公园体制总体方案》《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度方案》《湿地保护修复制度方案》等。

同时，已出台了具体指导性意见和形成了一批制度性成果。如《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》《关于创新政府配置资源方式的指导意见》《建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》《不动产登记暂行条例》《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然生态空间用途管制办法（试行）》等。

在自然资源具体制度设计和机制构建方面，目前有的已明确思路，有的正在试点，有的逐步落地。比如提出要简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。多项重大改革试点有序推进，自然资源统一确权登记试点已经完成，农村土地制度改革三项试点成果正在进入立法程序，土地二级市场、利用集体建设用地建设租赁住房、矿业权出让制度改革和自然生态空间用途管制等试点正在积极推进。耕地占补平衡新机制、建设用地增存挂钩机制、建设用地总量和强度双控、矿产资源权益金制度等已形成新的制度机制。

建立健全系统完备的制度体系，构建管理新机制，是全面推进自然资源工作职责到位、管理到位、服务到位的重要保障。当前要围绕干什么、怎么干，全面疏理、认真研究已出台关系自然资源工作“顶层设计”的所有制度性文件，密切关注各项改革试点进展情况，认真学习最近《中国自然资源报》陆续刊发的自然资源部司局长访谈，树立新的理念，依据新的职责，把握改革方向，理清工作思路，找准工作定位，明确工作重点，积极稳妥推进各项工作。

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把握改革总要求  建立管理新方式

审批下移，进一步简政放权，执法下沉，建立综合行政执法队伍，是这次机构改革的总要求。

在行政审批方面，主要是改变重审批轻监管的行政管理方式，要求把更多的行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

在行政执法方面，深化综合执法改革是市县机构改革的一项重要任务，要求统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五大综合行政执法队伍。最近中共中央国务院《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，提出将海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护方面的执法权；国土部门地下水污染防治执法权，对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权；林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权，纳入生态环境保护综合行政执法。目前各地市县两级机构改革正在陆续启动，山东省泰安市成立了市自然资源规划执法中队，在全国迈出了自然资源行政综合执法的第一步。

在市县自然资源机构设置上，从目前各地公布的机构改革方案看，有的地方名称为自然资源局，有的地方名称为自然资源和规划局，也有的挂牌或单设林业部门、海洋部门，做为市县政府组成部门，体现了中央提出的地方机构设置可“一对多”，也可“多对一”的原则要求。

在完成省级自然资源部门机构改革后，要根据新的职责任务，重新疏理，建立新的权力清单和责任清单，切实加大简政放权力度，真正做到把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来，减少行政审批和具体执法，强化规划管控、用途管制和事中事后监管。市县自然资源部门凡是能纳入集中审批的事项，应尽量纳入当地集中审批，将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台。

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