别急！集体经营性建设用地，还未正式入市

从《土地管理法》明确集体经营性建设用地入市，转眼就过去两年半了，由于缺少国家层面的具体指导意见，至今还没有正式打开大门，但这项工作并没有停滞不前，相关制度规定正在逐步完善。

允许集体经营性建设用地入市，是新修正《土地管理法》一个重大突破，新修订《土地管理法实施条例》对相关规定又进行了细化，主要目的是建立城乡统一的建设用地市场，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价。当然，也是为了控制和减少政府征地，增加村集体的财产性收入，让利于民，形象说法是：关小一扇门，打开一扇窗。今后除了商品房住宅项目，工业、商业等经营性用途，包括保障性租赁性住房，都可以依法使用集体经营性建设用地，重点是鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

目前，各地陆续出台的省级土地管理条例（实施《土地管理法》办法），也都提出国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人依法可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人使用。《广东省土地管理条例》还提出：鼓励土地储备机构指导农村集体经济组织开展集体经营性建设用地的前期开发、管护等工作。

在操作层面，2021年6月7日，江苏省泗洪县先行先试，搞了个《农村集体经营性建设用地入市试点实施办法（试行）》。2021年10月18日，安徽省出了个《集体经营性建设用地入市工作指导意见（征求意见稿）》，当然到现在也没正式出台。

在国家层面，去年以来，也陆续出台了一些新的规定。

目前还有一个关键问题没有答案，即地方政府如何参与分配土地收益这块“蛋糕”。政府是通过“土地增值收益调节金”方式，还是通过税收方式，分配比例如何确定等，目前《土地管理法》》《土地管理法实施条例》都未予以明确，尚须出台具体规定。因此，集体经营性建设用地入市，还需要等待更具体、更细化的操作性办法，才能正式进入操作阶段。

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入市条件

一是必须是规划确定的。规划包括现在还在执行的土地利用总体规划和城乡规划，主要是指正在编制的国土空间规划，要求国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途。也就是说，编制国土空间规划非常重要，如果不纳入国土空间规划，包括作为详细规划的村庄规划，今后是无法安排使用的。

二是必须是经营性用途的。也就是主要用于工业、商业等经营性用途。

三是必须要登记。只有经过依法登记的集体经营性建设用地，才可入市使用。2022年1月26日，自然资源部印发的《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》提出：集体经营性建设用地入市前，应依法完成集体土地所有权确权登记。

02

主要来源

一是存量。也就是现有的集体建设用地。2021年12月21日，国务院办公厅印发的《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》提出：在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。

二是新增。今后每年可安排一定的新增建设用地指标，只转不征，使其成为可入市的集体经营性建设用地。《土地管理法》》第二十三条规定：土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

03

使用情形

可使用集体经营性建设用地的，主要指工业、商业等经营性用途，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

最新规定是，保障性租赁住房也可以使用集体经营性建设用地。2021年6月24日，国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

需要注意的是，目前有些开发商打着“农村集体经营性建设用地入市”的旗号，借“民宿”之名，实际占用集体建设用地建“别墅”，继续搞“小产权房”，公开对外销售，这是现行法律政策不允许的。

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使用方式

主要是出让和出租两种方式。《土地管理法》第六十三条规定：土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

对如何出让和出租，具体要求是两个“应当”：一是应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。二是应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

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使用年限

参照国有建设用地使用年限。《土地管理法实施条例》第四十三条规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外。

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二级市场

可以通过二级市场正常流转。《土地管理法》第六十三条规定；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

《土地管理法实施条例》第四十三条补充规定：通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

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程序规定

第一步：自然资源主管部门提出规划条件和相关要求。《土地管理法实施条例》第三十九条规定：土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。

第二步，编制出让、出租方案。《土地管理法实施条例》第四十条规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。集体经营性建设用地出让、出租等方案应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。

第三步：出让并签订合同：《土地管理法实施条例》第四十一条规定：土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

第四步：交费和办理登记。《土地管理法实施条例》第四十二条规定：集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。

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使用权收回

可以由村集体依法收回。《土地管理法》第六十六条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。 

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