古洪能 | 论新中国国家治理体系的构造形态

作者简介

古洪能（1976-），男（汉），四川资中人，贵州师范大学历史与政治学院副教授，主要研究方向：国家治理与地方治理。

摘要：新中国的国家治理体系究竟是何形态，这并不是一个不证自明的问题，相反仍旧含混不清。根据基于集体行动组织学而构建的分析框架来考察，新中国国家治理体系的构建逻辑是，党依据马克思主义确定了国家治理体系的终极和长远目标任务，根据列宁主义确定了国家治理体系的基本框架，根据毛泽东思想设计了国家治理体系的具体构建方案，由此构建起“党领导国家和社会”的“一体两翼”模式的国家治理体系。在这个体系中，党的功能是“领导”，即决策和组织，因而是核心组成部分，是主体。国家政权和社会组织作为其余两个组成部分，其功能是执行党的决策和接受党相应的组织安排，所以是两翼。新中国国家治理体系的构造形态表明，整个国家治理体系的构建、驱动和维系，整个国家治理的结果，以及整个国家治理体系的现代化，都从根本上取决于党。这就不仅有效解释了新中国的政治或国家治理状况，而且也可以得出一些有益的启示。

新中国已成立七十周年，但对于其政治体系，学界却始终没有提供一个清晰的框架并做出令人信服的解释。我们注意到，国外对新中国政治的研究基本与新中国的成立同步，但只是在上世纪六十年代以后才有对其政治体系的专门研究，此后的相应研究也是断断续续的。在国内，只是从政治学学科恢复以来，学界才开始试图把握本国的政治体系，出现了一些代表性成果。所有这些研究都有一个共同之处，就是看到了党（中共）在这个体系中占据着核心的地位和角色，普遍判定这个体系是党国体制或者类似的形式。但这个结论过于含混，无助于我们清晰地把握和理解新中国的政治体系。而且除去这一点，在其它方面，特别是对于这个体系究竟由哪些部分组成，各自的功能是什么，相互之间是什么关系（结构），学界尚存在诸多分歧，各自所做出的描述和解释也不尽令人信服。总的来说，国内外学界关于新中国政治体系的研究状况尚不尽如人意，这在学术上不利于中国政治研究的深入开展，在实践上则不利于国家治理现代化的有效推进，因而需要改变，本文正是试图在这方面做出一点努力。

需说明的是，这里所说的政治体系就是国家治理体系。事实上在党的十八届三中全会首次提出国家治理现代化命题之前，学界鲜有讨论国家治理体系的，这个提法极为少见，在国外学界更是闻所未闻。不过现在是将政治体系替换为国家治理体系来进行研究的时候了。所以本文实际上是试图研究新中国的国家治理体系，希望依据其构建逻辑而清晰和准确地把握其构造形态，从而对新中国的政治或国家治理状况做出有效解释并得出一些有益的启示。

一、分析框架工具

为有效地把握新中国的国家治理体系，我们首先需要一个恰当的分析框架工具，但在这方面尚有发展的空间。

（一）政治系统分析框架的不足

从前没有用以把握国家治理体系的工具，而只有针对政治体系的分析工具，这就是美国政治学者伊斯顿和阿尔蒙德等人提出和制定的政治系统分析框架。

伊斯顿首创政治系统论，提出了输入—转换—输出模式。他将政治系统看成是一个社会中政治互动的行为系统，该系统为社会权威性地分配价值。政治系统处于环境之中，并通过输入、输出、反馈环节而与环境相互作用，政治系统中则发生着将输入转换为输出的过程。在伊斯顿的基础上，阿尔蒙德等人将政治系统分析框架发展为结构—功能主义模式，从体系、过程和政策三个功能维度对政治系统进行分析研究。

应当说这些政治系统分析框架不乏启发性，有一定的参考和运用价值，但也应该看到它们存在的不足。其一是对政治系统的界定过于宽泛。阿尔蒙德等人说，政治系统不仅包括政府机构，也包括所有与政治有关的结构，如传统结构、非政府组织等等。这种“与政治有关”的说法太过宽泛。如果是这样的话，那么政治系统就缺乏自成一体的边界，从而丧失了作为分析单元的意义。其二是仅仅将政治系统看成是互动性质的行动系统，而没有将其看成是一种组织体系，对于其性质缺乏正确的判断，从而缺乏对有关理论比如集体行动和组织学理论的有效运用，无助于真正把握政治系统。其三是对政治系统本身的形态（组成和结构）缺乏足够的或正确的考察。伊斯顿就忽视了对政治系统本身组成和结构的考察。他强调系统分析的动态性质，重点研究政治系统的运作过程（输入—转换—输出），忽视了对政治系统本身建构和形态的研究，基本上是把政治系统视为一个黑箱。他只是在分析政治系统运作过程的时候才提及一点体系构造情况，比如在要求输入环节提到守门者角色，在转换环节提到行政当局，在支持输入环节提到权威角色结构和当局以及代议机构和政党，等等。但所有这些都是非常零散的，一个被称作政治系统的东西反而没有呈现出系统的特征，不可谓不是一个重大的缺陷。阿尔蒙德等人真正关注了政治系统的构建和形态，认为政治系统的基本组成单位是政治角色，角色之组合就是结构，结构相互作用则构成为政治系统。但他们所说的结构毋宁说是政治系统的组成部分，结构作为组成部分之关系（相互作用的方式）的含义遭到了抹杀甚至歪曲，因而这样的结构分析是不正确的，不可能真正把握政治系统的形态。其四，这两种分析模式都明显取材于西方国家的政治生活状况，形成的是以西方政治体系为模板的分析框架，比如都采纳了立法、行政和司法三权划分模式，还屡屡提到政党的存在，这就无法兼顾其它各国和其它时代的特殊性，存在明显的局限性。

（二）基于集体行动组织学的分析框架

由于存在这些不足，上述两种政治系统分析框架模式就只有参考借鉴的意义，而不能将其看成是普遍适用的。有鉴于此，本文试图跳出既有的窠臼，主要依据集体行动组织学，自主构建一个更为一般的政治体系或者说国家治理体系分析框架。

集体行动组织学是本文将集体行动理论与组织学理论合并起来的一个称谓。其中集体行动理论或者说合作行动理论、有组织行动理论，主要是由美国学者奥尔森创立的，而组织学理论在管理学、社会学和经济学中最常见，有学者甚至专门提出了组织学（organizationology）的概念。这两个理论虽然名称不同，却是根本不可分离的，因为离开集体行动就无法解释组织（organization）何以存在，离开组织（organizing）也无法解释集体行动何以可能。因此将二者结合起来确有必要，由此形成的集体行动组织学，以理解集体生活的运转逻辑及其所引起的合作形式为研究目标，意在理解人们为了顺利行动而进行合作的社会形式和方法。

从集体行动组织学的观点来看，不管何时何地，也不管其具体的规范性目的是什么，国家治理显然都不是某个人单独行动就能完成的任务。传统时代的所谓君主治国不过是一种简化的说法而已。而巴纳德指出，正因为个人能力有限，所以人与人之间需要合作。米塞斯也指出，合作比孤立的自给自足的个人行动更有效率和生产力。因此国家治理必然是多人合作的集体行动。又根据奥尔森提出的集体行动困境及其破解方法，作为一种多人或多方参与合作的集体行动，国家治理不可能自发地产生，而只可能通过采取独立的和有选择的激励手段（包括积极的奖励诱导和消极的惩罚强制）而人为地组织（organizing）起来。正是通过这些组织手段和过程，国家治理体系，也就是国家治理主体（国家治理的参与者）的组织体系（organization），就被构建起来。

不过无论何时何地，组织国家治理或者说构建国家治理体系都不是随心所欲、任意而为的，而必然要遵循一般的组织法则或逻辑。组织（organizing）的过程，实际上是组织者（organizer）在一定目标任务的指引下，通过分工、协调和控制三个机制的设计和安排来完成的，意在使被组织的集体行动能够开展起来、持续下去并最终完成任务和实现目标。这当中，目标任务是组织者出于一定的目的（主观意图），结合具体的环境条件而制定出来的。目标和任务之间没有截然的区分，实际上是一种多层次的链条关系：这一级的任务是为了实现上一级的目标，同时又成为下一级任务的目标。分工机制是将目标任务分解和安排到国家治理的各个或各方参与者并配以相应资源手段的设计和安排，主要有划分目标任务的类型、地域和流程三种方式及其混合方式，由此国家治理体系的各个组成部分得以形成，表现为各种角色和机构。协调机制处理的是各参与者的分工行动相互冲突的问题，主要有由上级负责协调、相互平等协商和交由独立之第三方裁决三种方式。控制机制解决的是分工行动的动力和目标任务导向的问题，主要有正面激励和负面约束两种方式。协调和控制机制的设计和安排，都是为了保证集体行动能够发挥出整体的功效，以更好地完成任务和实现目标，由此国家治理体系的整体结构（各组成部分的相互关系）得以形成。

根据一定的目标任务指引而设计和安排分工、协调和控制机制，这就是一般的组织法则或逻辑，是组织任何集体行动或者说构建任何组织体系都必然要遵循的，否则集体行动根本无法开展起来，即使开展起来也无法持续下去，即使持续下去也无法实现目标。而一旦目标任务确定且相应的分工、协调和控制机制都设计和安排好之后，则一套完整的国家治理体系就产生了。这套体系（包括其内含的构建逻辑）可能会通过宪法、法律或其它规范性文件明确表述出来，并由此制度化，但现实中通常也不完全见于这些文本或者不完全符合文本的表述，要防止掉入文本陷阱。

二、新中国国家治理体系的构建逻辑

根据集体行动组织学的分析框架，要把握新中国的国家治理体系，首要的就应该是搞清楚其构建逻辑，也就是明确谁是组织者或者说构建者，并在什么目标任务的指引下，如何设计和安排分工、协调和控制机制，最终构建起一套完整的国家治理体系。对此，本文的研究有一个特别的便利之处，那就是众所周知，党是新中国国家治理体系的构建者，同时党构建国家治理体系具有明确的理论依据。因此只需仔细梳理党所依据的那些理论，我们就能够把握其中所蕴含的构建逻辑。

从政党政治学的角度来看，党是一个典型的意识形态型政党，明确以某种思想意识为本党的行动指南（包括追求目标和实现路径）。1921年中国共产党成立后，在其第一个纲领中并没有载明以什么思想意识为指导，但从其表达的目标、提出的路径和建党的原则等方面来看，明显是以马克思列宁主义为指导的。此后一直到1945年七大召开后，党才在党章中载明：“中国共产党，以马克思列宁主义的理论与中国革命的实践之统一的思想——毛泽东思想，作为自己一切工作的指针”。因此在党成功建立新中国之时，其指导思想就是马列主义毛泽东思想，正是这些指导思想中蕴含着党所依据的国家治理体系构建理论。

（一）马克思主义的国家治理体系构建理论

马克思主义是一个极其宏大的思想体系，就国家治理体系的构建来说，马克思主义创始人主要指出了两点。其一，“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政。” “这个专政不过是达到消灭一切阶级和进入无阶级社会的过渡。”这就是说，创始人所探讨和构建的国家治理体系仅限于无产阶级专政国家，而且这样的国家仅存在于过渡时期，其目标任务指向是消灭阶级性国家而进入无国家的共产主义社会。

其二，对于无产阶级专政国家采取什么样的政体（国家治理体系）这个问题，创始人早期尚无实际经验可循，所以没有做出什么具体的设想，只有一些模糊的原则性说法，如“首先无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治”，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”。这就是说，创始人最初只是明确了无产阶级专政国家必须采取民主政体的基本原则。

不过巴黎公社成立后，马克思对无产阶级专政国家的政体形式进行了比较详细的探讨。首先他肯定巴黎公社是过渡时期无产阶级专政国家可以采取的政体形式，他说“公社……实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”。然后他基于但不限于巴黎公社的实践阐发了这种政体形式：（1）巴黎公社是社会共和国的形式，这个共和国不但要取代阶级统治的君主制形式，而且要取代阶级统治本身。（2）巴黎公社废除常备军而代之以武装的人民，在农村地区，常备军也由服役期限极短的国民军来代替。（3）公社实行普选制、委员会制、议行合一制和责任制，由普选产生并随时可以被罢免的委员所组成，委员们既集体行使立法权，又个别地行使行政权（每名委员分别担任一个行政部门的首长），并承担集体的和个人的政治责任（每隔几年就重新普选公社的全体委员，委员可以被个别地罢免）。（4）公社实行司法民主制而非司法委任制，法官和审判官跟其他一切公务人员一样，均由选举产生并承担责任，可以被罢免。（5）公社是廉价政府，从公社委员到其他一切公职人员，都只领取相当于工人工资的报酬。（6）在国家结构上实行地方自治制度，不但作为首都的巴黎，而且其它城市、各省、各级地方甚至最小的村落，都要实行和巴黎公社一样的制度，这些地方的公社均是当地生产者的自治政府。他说：“每一个地区的农村公社，通过设在中心城镇的代表会议来处理它们的共同事务；这些地区的各个代表会议又向设在巴黎的国民代表会议派出代表，每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束。”但在中央政府与地方政府之间，“仍须留待中央政府履行的为数不多但很重要的职能，则不会像有人故意胡说的那样加以废除，而是由公社的因而是严格承担责任的勤务员来行使”。

马克思在基于（但不限于）巴黎公社而探讨无产阶级专政国家的政体形式时，主张“打碎”旧国家机器，他说“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的”。但这里所说的“现成的国家机器”是指法兰西第二帝国，这个帝国的行政机关（其化身就是路易·波拿巴）摧毁了代议立法机关，实行中央集权和军事专制。他认为这个“帝国制度是国家政权的最低贱的形式，同时也是最后的形式”，因此当然不能为无产阶级转手利用，而必须打碎它进行重构，所以他说“帝国的直接对立物就是公社”。可见马克思并没有说无产阶级专政国家不可以借鉴或利用其它更好更先进的政体形式，他否定和排斥的只是诸如法兰西第二帝国的这种帝制政体形式。正因如此，恩格斯后来就认为，将来的无产阶级专政国家可以承袭民主共和国的政体形式，他说“民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式”，“对无产阶级来说，共和国和君主国不同的地方仅仅在于，共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”。因为“国家的最高形式，民主共和国，在我们现代的社会条件下正日益成为一种不可避免的必然性”。这就是说，民主共和国是过去时代遗留下来的最高的政治文明成果，作为最后一种国家形态的无产阶级专政国家当然可以承袭而不是打碎它的政体形式。

（二）列宁主义的国家治理体系构建理论

列宁遵循了马克思主义创始人关于无产阶级专政国家仅存于过渡时期的理论，所探讨和构建的国家治理体系也仅限于此。苏俄在历时三年的政权保卫战中实行过战时共产主义政策，列宁曾一度试图以此作为通向未来社会主义社会（共产主义社会的第一阶段）的桥梁，然而遭到广大民众的强烈抵制，遂清醒过来，回到过渡时期的基本定位，并坚持只有在过渡时期才存在无产阶级专政国家。他说：“看来，也没有一个共产主义者否认过‘社会主义苏维埃共和国’这个名称是表明苏维埃政权有决心实现向社会主义的过渡，而决不是表明现在的经济制度就是社会主义制度。”

不过除此之外，列宁并没有吸纳马克思主义创始人关于无产阶级专政国家可以采取巴黎公社或者民主共和国政体形式的思想，而是通过发挥和改造共产党理论，提出了自己的国家治理体系构建理论，即共产党领导的无产阶级专政体系理论。

关于共产党，马克思主义创始人只是提到了共产党在无产阶级革命中的作用，也就是和其他一切无产阶级政党一样，“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”，而没有提及共产党跟无产阶级专政国家的关系，在他们关于无产阶级专政国家政体形式的论述中看不到共产党的影子。甚至他们也没有说共产党在无产阶级革命中发挥的是领导作用，而只是强调共产党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，“不是同其他工人政党相对立的特殊政党”，“在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益”，“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益”，因此“共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”，“他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”。在这里，创始人明确了共产党相对于其他无产阶政党的共同性和特殊性，但关于其在无产阶级运动中所起的作用，他们的用词是“推动”。不过列宁明显突出了共产党的特殊性，并将其明确表述为先进性和先锋队，他说“党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队”。他还将共产党的作用明确为领导无产阶级，说“在通常情况下，在多数场合，至少在现代的文明国家内，阶级是由政党来领导的”，甚至把这种领导作用从无产阶级革命延伸到无产阶级专政阶段，说“专政是由组织在苏维埃中的无产阶级实现的，而无产阶级是由布尔什维克共产党领导的”。

列宁发挥和改造的共产党理论，为其创造共产党领导的无产阶级专政体系理论奠定了前提基础。他首先指出，“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”，反过来，“无产阶级民主对资产阶级剥削者实行镇压……而给劳动者以真正的民主”。这就是他关于无产阶级专政的“一体两面说”：对资产阶级敌人实行镇压和给无产阶级民主。然后，对于无产阶级专政的政体，列宁提出了无产阶级专政体系的设计思想。该思想的大意是，虽然无产阶级专政国家的统治阶级当然是无产阶级（和其他劳动群众），但这个阶级却不可能由包括其全体的工会组织来实现统治（因为工会组织不是实行强制的国家机关），而只能通过无产阶级的先锋队——共产党——掌握国家政权来实施统治。但是另一方面，如果没有工会去吸引、教育、训练和说服广大无产阶级，没有其它组织（如合作社）去联系其他劳动群众，那么即使是共产党掌握运用国家政权，无产阶级专政也是无法实施的。这样，工人阶级和其他劳动群众，通过工会、合作社等群众组织类似齿轮的“传动”作用，再通过共产党掌握运用国家政权，就实现了无产阶级专政，从而形成为一套完整的无产阶级专政体系（如图1所示）。

图1 无产阶级专政体系

列宁提出的无产阶级专政体系看起来有点复杂，后来斯大林做出了精炼的概括，他说：“例如在我们苏联，在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题，——这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。在这个意义上也可以说，无产阶级专政实质上是无产阶级的先锋队的‘专政’，是它的党即无产阶级的主要领导力量的‘专政’。”

（三）毛泽东思想中的国家治理体系构建理论

早在抗战期间，毛泽东就已经提出了新民主主义革命理论，勾画了革命成功后新民主主义国家的政体轮廓，主要是基于列宁的国家治理体系构建理论，结合中国的情况进行局部修改调整，但是基本框架不变。

这里最主要的发展是共产党领导的人民民主专政理论的提出。列宁坚持无产阶级专政的提法，以无产阶级为统治阶级，农民只是同盟者，并由此设想由工会、合作社等群众组织来联系工人和其他劳动群众。但毛泽东将无产阶级专政拓展为人民民主专政，他说，“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。……这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领”。而“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”。总之，“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟，因为这两个阶级占了中国人口的百分之八十到九十。推翻帝国主义和国民党反动派，主要是这两个阶级的力量。由新民主主义到社会主义，主要依靠这两个阶级的联盟”。

总的来看，毛泽东思想中的国家治理体系构建思想，是以马列主义特别是列宁的国家治理体系建构理论为基础，通过吸收中国古代和近代的政治思想和经验、苏俄革命和建设的实践经验以及党自身的革命实践经验而形成的。这种思想资源的多样性，在毛泽东《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中就有充分体现。他指出这个草案总结了历史经验，特别是最近五年革命和建设的经验，也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验，还参考了苏联和各人民民主国家宪法中的好东西，是本国经验和国际经验的结合。

（四）对新中国国家治理体系构建逻辑的总结

马克思主义、列宁主义和毛泽东思想这三个部分实际上是逐渐具体化的关系，对于党构建新中国国家治理体系各有不同的指导作用。其中，马克思主义的国家治理体系构建理论提供了最深层的底色，确定了新中国国家治理体系的终极和长远目标任务，但其提出的构建方案并未被采纳。

实际上中国共产党是直接依据列宁的国家治理体系构建理论，即共产党领导的无产阶级专政体系理论，来设计新中国国家治理体系的。正是该理论提供了新中国国家治理体系的基本框架和原型。之所以列宁主义对党的指导作用如此强大，是因为党本身就是在俄共（通过共产国际）的扶助下产生的，而且俄共（苏共）通过共产国际长期影响甚至指挥党的行动，这就使得党的领导人更为熟悉列宁主义；不仅如此，列宁主义产生于革命实践而不是哲学论辩中，绘制了许多行动路线图，具有革命实践特别是成功建立国家（苏俄）的经验基础，这就使得党的领导人更容易理解、接受甚至可以直接运用列宁主义。

不过和俄国相比，中国共产党领导的中国革命也有一些不同之处，从而产生了毛泽东思想。就国家治理体系的构建来说，毛泽东思想最重要的发展，就是根据中国革命的实践状况和中国自身的传统因素，在列宁的理论基础上发展出了共产党领导的人民民主专政理论，设计出一套独特的国家治理体系构建方案。比如说将社会组织从工会扩大到其它诸多群众组织，特别是党支持、扶助甚至亲自参与创建的各种人民团体，并创造了政协这种协调机制；最终没有采取苏俄（苏联）人民委员会或部长会议的政府形式，还设立了国家主席，采取中央集权制和民族区域自治制度相结合的国家结构，等等。

概言之，新中国国家治理体系的构建逻辑就是，中国共产党依据马克思主义确定了国家治理体系的终极和长远目标任务，根据列宁主义确定了国家治理体系的基本框架，根据毛泽东思想设计了国家治理体系的具体构建方案，由此构建起一套完整的国家治理体系。

三、新中国国家治理体系的基本形态

在理清新中国国家治理体系的构建逻辑之后，把握该体系的构造形态就变得十分容易了。

（一）新中国国家治理体系的构建和变化

众所周知，“没有共产党就没有新中国”，新中国是中国共产党通过暴力战争取得绝对胜利的情况下一手建立起来的，因而党就是新中国国家治理体系的构建者。不仅如此，根据共产党领导的人民民主专政理论，中国共产党还将自己组织进这个体系，成为其中不可或缺的和占据核心地位的组成部分。

除了自身外，中国共产党也将其他一些人纳入国家治理体系之中。根据共产党领导的人民民主专政理论，只有“人民”才有资格进入这个体系，而“敌人”被排斥在外并且是被国家机器镇压的对象。在1949年的时候，“人民”包括工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国人士。这些人其实就是党确认或者寻求的同盟者和支持者，在党的术语中长期被称作“统一战线”。在这个范围内，对所有被纳入国家治理体系的人都要进行分工并设计必要的协调和控制机制。

在1949年新中国成立的时候，中国共产党设计了一个政治协商会议，把当时所有的同盟者和支持者代表集中于其中，然后通过这个会议产生了中央人民政府委员会，下设政务院、军事委员会、法院和检察署。在各个地方则实行大区制，普遍成立军事管制委员会、地方政府和人民代表会议。与此同时及其之后，党又通过采取经济、社会和文化改造运动，在全国梳理和重构了经济组织（包括建立国营企业、减少和消除私营企业、建立农村经济合作组织）、党派组织（重新整合和规范各民主党派和无党派人士）、群众组织（工会、青年团、妇联、农协、青联、文联、记协、科协、工商联等）以及教育机构（特别是大学）、宗教组织、新闻媒体等文化性组织。概言之，中国共产党是通过分别重构国家政权和社会组织这两个方面，来把有关人士组织进国家治理体系之中的。

正如《共同纲领》所指明的那样，1949年体制是过渡性的，新中国的国家治理体系还没有完全定型，不过到了1954年特别是宪法制定以后就定型了。在党的建设方面，中央设立了军事委员会和监察委员会，还设立了许多与政府部门对口的机构。在国家政权方面，首先撤销了大区建制，然后制定了宪法，建立人民代表大会以取代政协，同时取消中央人民政府委员会，撤销军事委员会，设立国家主席为国防委员会主席和军队统帅，实行省市区、县市和乡镇三级行政区划体制。在社会组织方面，从前建立的各种社会组织继续存在甚至有所拓展，政协虽然为人大所取代，但并未被取消，而是转变成为各种社会组织的协调机制。

1954年体制在此后历经各项政治运动，特别是经历了十年“文革”，一度变得不正常、不稳定甚至发生了很大的变化，但在1982年宪法即现行宪法通过后，1954年体制基本上得到恢复并最终稳定下来。此后的变化不大，最新的较大变化是2018年修宪，在国家政权方面增设了国家监察机关。

（二）新中国国家治理体系的“一体两翼”模式

根据新中国国家治理体系的构建逻辑，结合具体的构建和变化情况来看，除去特殊时期，新中国国家治理体系的基本组成部分是清晰可辨的，这就是党、国家政权和社会组织；至于这些组成部分之间的关系（结构），则可以用一句话来概括：党领导国家和社会。对于这套国家治理体系，我们不妨用“一体两翼”模式来描述它（如图2所示）。所谓“一体”，就是党（中共）；所谓“两翼”，则是指国家政权和社会组织（分别简称为国家和社会）。

图2 “一体两翼”模式

在这个模式中，党是整个国家治理体系的核心组成部分，是其主体。之所以如此，是因为它不仅决定整个体系总体和长远的目标任务，而且决定具体和阶段的目标任务（即日常事务的重大决策），并负责整个体系的组织工作（包括进行任务分工、实施协调和控制）。所以可以将党在这个体系中的基本功能概括为决策和组织，这也就是“党的领导”的核心内涵。当然，这里所说的党本身就是由众多党员组成的，它自身的成员也需要分工合作并设计相应的协调控制机制，由此形成由中央、地方和基层组织以及各部门所构成的组织体系，所有这些在党章和相关文件中都有清晰的表述。

国家政权和社会组织作为该体系其余的两个基本组成部分，其在体系中的基本功能就是执行党的决策和接受党相应的组织安排，所以是两翼。二者的分工大体是，社会组织部分执行的决策主要用于支持党，国家政权部分执行的决策则主要是处理公共事务或统治事务（比如镇压阶级敌人）。在列宁的共产党领导的无产阶级专政体系理论中，这一分工原则已有清楚的说明。

在社会组织部分，由于有党派组织（包括各民主党派和无党派人士）、群众组织（包括各种具有准官方性质的人民团体和基层群众组织以及完全民办的非企业组织）、事业单位（由国家财政资助或举办的各种公共事业组织）、企业组织（主要是国有企业，也包括私营企业、合资企业等）等多种形式存在（这是新中国的一个特色，从而跟西方学界所说的社会不是同一个意思），所以相互间也需要分工，主要是基于群体差异进行分工，也就是各社会组织代表、联系和动员各方面的群众发挥支持党的作用。所有这些社会组织都通过政协而被统领起来，这是最基本的协调机制，而党的统战部门则是针对这些社会组织的专门控制机制，在各种社会组织中设立的党组织也是重要的控制机制。

在国家政权部分，人大、政府、军队、法院、检察院、监委会等多种机关和从中央到地方多个层次的存在，是基于工作性质和地域进行分工的结果，这在宪法中有清楚的表述。不过现实中国家政权的内部分工并不完全遵照宪法之规定，而主要取决于党（作为组织者）的决定。党根据一时之需而打乱或调整国家政权内部的法定分工，甚至直接向国家政权机关下达任务或指令，这在现实中屡见不鲜。各国家政权机关之间的协调也不是由法定的人大来负责，而是由党、特别是党设立的一些领导小组来负责，在纵向上则实行由上级直至中央占据主动并作出决定的协调机制。对国家政权的控制主要由在其中设立的党组、党委会以及党的组织和纪检部门来负责，在纵向上则实行由中央和上级控制地方和下级的机制。

最后，关于社会组织部分和国家政权部分之间的协调，虽然有大量的法律法规为据，比如明确了政府监管群众组织、事业单位和企业组织的职责，但这些仅限于微观层面，在宏观上最终是取决于党的意志的。从历史上看，例如政企、政社是分开还是融合，政法机关是打击商业行为还是为企业保驾护航，民主党派参与国家政权的范围、层次、数量，等等，所有这些关系都曾发生过变化，最终都取决于党的意志。

通过上述观察和剖析，我们可以这样说，新中国的国家治理体系本质上是一种党治体系（从政党政治学的角度看是一种特别的政党领导治国体系），其具体形态则是“党领导国家和社会”的“一体两翼”模式。这一说法当然不是标新立异，而是如上所述，既有理论的依据，也有事实的支撑，甚至党本来就有过相关的表述，只是从前尚未有人将其提炼出来形成清晰的模式。例如党的十六大报告就对此做出了最为明确的表述：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”

四、结论与探讨

通过运用基于集体行动组织学的分析框架，在理清其构建逻辑的基础上，本文发现新中国国家治理体系的基本构架来自于列宁提出的共产党领导的无产阶级专政体系，由此形成“党领导国家和社会”的“一体两翼”模式。毛泽东思想中的共产党领导的人民民主专政理论，其实是对列宁的共产党领导的无产阶级专政体系理论的局部修改和发展，因而没有改变国家治理体系的基本构架设计，而只是进行了局部修改和发展，主要是通过把无产阶级拓展为人民，从而拓展了社会组织的范围，还创造了政协这种协调机制，并通过结合中国自身的革命实践和传统，设计了不同于苏俄（苏联）的国家政权形式和国家结构形式。所有这些的确是明显的修改和发展，但却是局部的，并没有改变从列宁那里就已确定下来的“一体两翼”构架。因为无论如何，党作为国家治理体系的核心组成部分及其“领导”功能是不变的，国家和社会作为国家治理体系的另外两个基本组成部分及其基本的分工原则也是不变的。

明确新中国国家治理体系的构造形态是“党领导国家和社会”的“一体两翼”模式，应该有助于我们理解和解释新中国的政治或国家治理状况，而且应该做得更好。

我们注意到，过去党的领导人一再提出和强调“关键在党”一说。1997年江泽民说，邓小平同志一贯教导我们，我们全部事业的成败，关键在党。2000年他又指出，实现社会主义现代化建设的宏伟目标，关键在党。2007年胡锦涛继续指出，办好中国的事情，关键在党。2011年在庆祝党成立九十周年的大会上他总结说，回顾九十年来中国的发展进步，可以得出的一个基本结论是：办好中国的事情，关键在党。

为什么“办好中国的事情，关键在党”？如果对于新中国国家治理体系的构造形态没有准确的把握，那么这个问题是回答不了的。我们已经看到，新中国的国家治理体系是“党领导国家和社会”的“一体两翼”模式。在这个体系中，党不仅是一个基本的组成部分，而且是不可或缺的核心组成部分，原因只在于它的功能十分特殊。简要地说，党在这个体系中的功能是“领导”，如果仔细辨识，便可知道“领导”意味着决策和组织。

从组织功能的角度来看，党是整个国家治理体系的组织者，负责整个体系的分工、协调和控制，此即“总揽全局、协调各方”。这就不仅意味着党在这个体系中具有超强的动员和控制能力，还意味着整个国家治理体系包括其各个部分的构造、运作和能力发挥，都从根本上取决于党。比如在社会组织方面，党限定其功能主要是支持。在国家政权方面，从宪法来看，人大是最重要的国家机关。但人大实际上能否起作用，起什么作用，能在多大程度上发挥作用，这取决于党的安排。通常情况下，人大最重要的作用就是使党的决定合法化，此即“把党的意志上升为国家意志”。不过从历史和现实中看，党有时候也不需要人大的这种合法化功能。总之，党的组织功能表明，整个国家治理体系的建构、驱动和维系，全部都取决于党。

再从决策功能的角度来看，党是整个国家治理体系的决策者，不仅决定其宏观长远的目标任务，而且决定其日常的重大事务。这种决策功能，配之以组织功能，就使得整个国家治理的结果从根本上也取决于党。也就是说，只要党的决策正确，则国家治理就可以取得巨大的成就；反之，如果党的决策错误，则必然造成巨大的损失和破坏。

由于上述原因，从发展的眼光来看，整个国家治理体系的现代化也从根本上取决于党。由其构造形态所决定，中国国家治理体系现代化的实质是改进党的领导方式，也就是改进党的组织和决策方式。比如说，如果党能够按照宪法第五条之规定，做到严格遵守宪法和法律来开展领导活动，实行对国家的内在领导方式和对社会的外在领导方式，在国家政权中尊重和支持人大发挥法定作用，掌握行政、参与立法但不干预司法，对社会组织尊重其自主地位，支持和推动其发挥诉求表达、决策参与和全程监督功能，那么一个具有中国特色的实行社会主义民主和法治的现代国家治理体系就有望成为现实。

本文刊发于《理论与改革》2019年第6期，为方便阅读，注释与参考文献从略。欢迎个人分享，媒体转载。

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