贵州检察机关提升司法质量确保司法公正机制建设研究
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获二等奖的《贵州检察机关提升司法质量确保司法公正机制建设研究》，供各地各部门学习参考。
司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。检察机关作为国家的法律监督机关，通过监督刑事、民事、行政三大诉讼活动，维护司法公正是其应尽之责。在历经司法体制改革和国家监察体制改革后，当前检察职能有了新的调整和发展，形成了“刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察”并列的“四大检察”工作格局。相应也面临许多新任务，如科学适用认罪认罚从宽制度、加强虚假诉讼治理力度、积极探索行政非诉执行监督、拓展检察公益诉讼范围等。如何结合新形势新要求，提升四大检察工作质量，确保让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义，是新时代检察工作发展面临的重要课题。
一、贵州检察机关提升司法质量确保司法公正的基本情况及经验做法
近年来，按照中央、最高检和省委的要求，贵州检察机关围绕“做优刑事检察工作、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼检察”的工作目标，积极进取，开拓创新。从2020年上半年四大检察业务数据情况看，贵州检察工作取得了较为明显的成绩。
（一）提升司法质量确保司法公正基本情况
1．公诉案件质量整体向好。2020年，按照最高检下发的新案件质量评价体系，贵州检察机关以适用认罪认罚从宽制度为抓手，在保持犯罪打击力度不减的同时，通过发挥审前主导作用，促成犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，减少了刑事案件的对抗性，降低了案件当事人的诉累，在办案中有效促进社会和谐。从上半年检察业务数据看，大部分刑事案件在审前得到了较为高效、合法、合理的处理。一是认罪认罚从宽适用范围继续扩大。上半年，贵州检察机关适用认罪认罚审结13405件18902人，同比分别增加154.30%、186.60%，适用率80.48%，同比提升51.1个百分点。二是社会矛盾化解情况良好，在检察环节得到终局处理的刑事案件有所上升。从上半年数据看，全省不捕4288人，同比减少24.47%；不捕率28.66%，同比增加1.17个百分点；排名全国第六位（由高到低，全国平均为20.93%）。不诉3860件5410人，同比分别增加12.01%、20.44%；公诉审结时不起诉率为23.03%，同比增加3.02个百分点，排名全国第二位（由高到低，全国平均为12.8%）。三是案件处理结果引发争议的比例降低。从上半年数据看，针对公安机关提出的不捕复议复核申请，形成结果76人，同比减少51.90%；其中改变原决定2人，不捕复议复核改变率2.63%，同比下降0.54个百分点。捕后轻刑率、缓刑率下降。捕后轻刑率2.47%，同比下降1.38个百分点；捕后缓刑率5.97%，同比下降0.46个百分点。四是公诉案件质量和效率均有所提升。撤回起诉45人，同比减少35.70%，撤回起诉率0.25%，同比下降0.14个百分点。其中因证据不足或发生变化撤回起诉22人，同比减少38.90%；撤回起诉后决定不起诉34人，同比减少24.40%。退回补充侦查减少。一次退回补充侦查3971件，同比减少10%，一次退补率19.32%，同比下降0.16个百分点；二次退回补充侦查1760件，同比减少3%。
2．民事检察案件数量大幅上升。随着贵州省民商事案件的大幅上升，检察机关民事检察监督力度进一步增强。2020年上半年，全省共受理不服法院生效裁判监督、民事审判活动违法监督、民事执行监督、跟进监督、支持起诉等各类民事检察案件2266件，同比上升76.20%。案件受理数在全国列第12位。其中受理民事生效裁判监督案件788件，同比上升12.89%。受理民事审判活动监督案件836件，同比上升143.02%。受理民事执行活动监督429件，同比上升69.57%。受理支持起诉申请188件，同比上升77.36%。贵州省检察机关持续开展虚假诉讼专项监督工作。2020年上半年，全省检察机关受理立案虚假诉讼案件206件。其中，提出抗诉30件；提出再审检察建议100件；对审判程序违法监督提出检察建议2件。案件类型中民间借贷纠纷占比72.82%。
3．行政非诉执行监督和行政争议实质化解取得初步成效。按照最高检安排部署，为防止行政执法效力不到位、缺位，检察机关将法院对行政非诉执行申请是否按照行政诉讼法及其他相关行政法律法规立案审查、是否存在应立案而不立案、应予执行而不执行、不应执行而准予执行、违法执行等情形，以及行政机关申请法院强制执行后，是否存在法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形作为行政检察工作重点。贵州检察机关通过加强与行政机关、人民法院沟通协作，多渠道拓展案件线索，截至2020年6月，全省共办理行政非诉执行监督案件256件，监督法院支持行政机关依法行政。
2019年以来，按照最高检部署，省检察院在全省范围内部署开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动，在履行检察监督职责中，既关注裁判本身是否合法，也将实质性化解案件中的行政争议作为工作的目标任务，将“保护权利”和“监督权力”两个目标深度结合。截至2020年6月，全省检察机关共推动化解行政争议24件，排名全国13，采用公开听证方式办理案件27件，排名全国前列。遵义市检察院办理的刘某某、邓某某诉某县政府撤销林权证纠纷案办案经验、毕节市七星关区检察院与区法院制定《关于建立行政争议实质性化解协作机制实施意见》被最高检推广。
4．公益诉讼重点比较突出。全省检察机关聚焦主责主业，在办好公益诉讼法定领域案件的基础上，深入贯彻落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”的指示精神，确保公益诉讼办案工作稳进、提升。全省检察机关结合贵州经济社会发展形势，深入开展“碧水润家园”“农村人居环境保护”等专项监督，持续增强公益诉讼办案力度，实现整体工作提质增效。从案件范围看，2020年上半年，行政公益诉讼案件涉及生态环境领域的共1255件，占该类案件总数的47.85%；民事公益诉讼案件主要集中在生态环境领域（118件）和资源保护领域（96件），分别占该类案件总数的44.03%和37.26%。疫情防控期间各级检察院还加大对疫情防控物资、食品药品安全监管方面的监督，涉及食品药品安全领域的案件有所增加，行政公益诉讼涉及食品药品安全领域的案件为285件、民事公益诉讼涉及食品药品安全领域的案件为34件。
（二）提升司法质量确保司法公正的经验做法
1．加强沟通协作，推动跨部门刑事案件协作制度建设。联合省监察委、省法院、省公安厅、省司法厅、省国安厅等印发《关于贯彻执行刑事案件认罪认罚从宽制度的实施细则》，一揽子解决影响案件办理全流程中的“痛点”，全面加强与法院、司法行政机关沟通、协调和配合。积极争取省委平安办的支持，在《2020年度平安贵州建设市州考核评价实施细则》中将认罪认罚从宽制度适用情况纳入考核体系，并明确省检察院为计分主体。部分地方探索在公安机关综合执法办案管理中心派驻检察官开始取得实质进展。
2．突出监督重点，深挖扫黑除恶专项斗争中的虚假诉讼案件线索。制定下发《贵州省检察机关办理虚假诉讼案件的指导意见（试行）》，就民事虚假诉讼监督案件线索初查阶段统一规范工作流程及制作相应的法律文书模本。建立民事诉讼监督案件“一案三查”制度，对每一起民事诉讼监督案件，在审查案件是否符合再审条件的同时，审查案件是否存在审判程序和审判人员违法，同步审查案件是否存在虚假诉讼，并在审查终结报告中体现“一案三查”结果。深入排查涉及黑恶势力的“套路贷”诈骗、非法集资、暴力催收、“软暴力”或非法追“债”等违法犯罪行为中的虚假诉讼案件线索，加强与纪委监委、法院、公安等单位的协作沟通，联合成立查办虚假诉讼工作领导小组，打破案件信息壁垒，积极主动向纪委监委、公安等部门移送犯罪线索，顺利办理一批“套路贷”虚假诉讼案件，取得良好社会效果。
3．完善内部工作机制，提升队伍监督能力。加强行政公益诉讼诉前程序与行政非诉执行监督程序之间的衔接，对诉前程序发现的案件线索进行分析研判，属于行政机关可以在法定期限内申请法院强制执行的，直接转换为行政非诉执行监督程序，督促行政机关尽快依法履职。借助“外脑”提升监督能力。制定《民事行政诉讼监督案件专家咨询论证工作办法》，从省法院、省司法厅、省律师协会、省内各高校等选聘专家30人，组成行政检察监督工作“智囊团”。借助信息化手段，在全国首批开展民事行政诉讼监督案件互联网咨询平台试点工作，通过网络咨询平台听取律师、法学专家等专业人士的意见。
4．加强对下指导，规范公益诉讼新领域案件办理。制定下发《贵州省检察机关办理新领域公益诉讼案件指导意见》（以下简称《意见》），确立新领域公益诉讼案件办理的指导思想和基本原则，明确了重点探索领域和案件办理程序，提出了消除空白点等工作要求，大力推动和规范全省新领域公益诉讼案件办理工作。《意见》下发后，全省检察机关积极探索、主动作为，对全省首例侵害公民信息权提起刑事附带民事公益诉讼，同时围绕公共安全、英烈设施保护、文物和文化遗产保护、扶贫开发、传统村落保护等领域办理了一批行政诉前检察建议案件，取得良好效果。截至2020年6月底，全省检察机关共立案新领域公益诉讼案件545件，办理诉前程序528件，提起诉讼11件，其中民事公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼10件。
5．强化理论研究，成立检察研究基地。2020年7月，省检察院民事、行政、公益诉讼检察研究基地在国家检察官学院贵州分院成立，通过借助外脑促进检察实践与理论深度融合，围绕汇编一批典型案例、产生一批调研成果、打造一批规范课程、培养一批骨干人才、推广一批办案经验，以建立一流的检察理论研究智库为目标，实现检察实务与理论交流的制度化平台，推动“四大检察”全面协调充分发展。
二、贵州检察机关在提升司法质量确保司法公正过程中存在的问题
习近平总书记指出，“要懂得‘100—1=0’的道理。一个错案的负面影响，足以摧毁九十九个公平裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害”。可以说，各级检察机关办理的每一起案件，其质量都直接关系司法公正。从检察权运行情况看，当前贵州检察机关在提升司法质量方面还存在一些内部问题和外部困难，需要加以关注并逐步予以妥善解决。
（一）内部问题
1．办案能力与检察职能新需求仍不匹配。刑事检察职能方面，检察官主导能力还有待提高。随着认罪认罚从宽制度逐步落地，在刑事诉讼活动中对检察官发挥主导作用的要求也相应提高，一方面要求检察官在审前能够在侦查机关、值班律师积极参与下促成犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书，另一方面要求检察官依法提出量刑建议并得到法院采纳。从实践情况看，检察官引导侦查力度仍不够。2018年11月至2020年5月，侦查机关建议检察机关适用认罪认罚从宽制度的案件仅占所有适用认罪认罚从宽制度案件的6.80%，还有相当部分案件没有在侦查环节促成犯罪嫌疑人认罪认罚。另一方面，根据《刑事诉讼法》规定：“认罪认罚从宽案件量刑建议一般应当为确定刑”。2020年上半年，全省检察机关提出确定刑量刑建议的案件仅为58.82%，虽高于全国58.49%的平均水平，但距离法律规定要求仍有明显差距。
民事检察职能方面，相较法官，各地普遍反映检察官对民事方面的法律适用能力较弱。对有争议的案件，检察官释法说理能力、证据运用能力明显不足。部分地区提出再审检察建议和提起抗诉案件很难得到法院采纳，个别地区提出的几十份再审检察建议甚至没有一件得到法院采纳。对民事审判人员违法行为调查核实能力也不足。以虚假诉讼线索排查核实为例，在依托扫黑除恶专项斗争查处一批“套路贷”线索后，对其他领域的虚假线索排查明显不足。按最高检的专项部署，除民间借贷纠纷外，全省保险赔偿纠纷、离婚财产纠纷、交通事故赔偿纠纷等领域目前仍是“零线索”，其他领域线索数则在个位数徘徊。
行政检察职能、公益诉讼检察职能方面，检察官经验阅历明显不足。以行政非诉执行检察监督为例，检察机关在履行监督职责过程中需要“一手托两家”，既要关注法院裁定是否合法，还要关注行政机关是否存在不作为、慢作为。实践中，检察官缺乏与行政机关打交道的经验，对各种行政行为的内部外部流程不熟悉，对行政执法针对的行业领域现状不够了解，要么容易机械套用法律规定认定法院或行政机关违法，要么发出检察建议后无法推动问题实质解决。同样情况在公益诉讼工作中也普遍存在，检察官办案更多靠行政执法机关提供的线索和证据材料，缺乏摸排线索，调取关键证据的能力。
2．内部工作机制衔接不畅。检察机关基于四大检察业务分类推行内设机构改革后，不同检察业务类别之间的衔接机制有待完善。比如，刑事检察业务分为普通犯罪检察、重大犯罪检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察、未成年人刑事检察后，涉及检察机关对侦查机关的法律监督存在力量不集中的情况。从2020年上半年全省检察业务数据看，立案监督数、建议行政机关依法移送涉嫌犯罪立案数、侦查活动监督数等侦查监督数据均存在不同程度下滑。又如，在开展虚假诉讼治理、公益诉讼工作时，案件往往涉及民事违法、行政违法与刑事犯罪相互交织、侵权行为与犯罪行为交叉，而在调查取证过程中，更多靠单个检察机关、单个业务部门“单打独斗”，协同多个检察机关、多个业务部门“集团作战”比较少见。
（二）外部困难
1．刑事司法配套衔接工作机制有待完善。《刑事诉讼法》规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”实践中，我省各地公检法三机关在配合制约中仍存在一定制度机制缺位。比如，在认罪认罚从宽制度适用过程中，各地公检法三机关对于精准量刑缺乏协商研判机制，没有对本地区一段时间内产生的量刑分歧进行归纳分析，找出原因，达成共识。从各地反映情况看，部分侦查人员认为量刑是否精准与自己工作无关，部分检察官将量刑分歧归结为法官有抵触心理，部分法官认为检察官磋商后得出的量刑建议不准确，有引发涉法涉诉信访的风险等。各地公检法三机关缺乏沟通意识，没有从上到下形成常态化的配合工作机制，导致个案分歧不断。在侦查环节，部分因“事实不清、证据不足”没有批捕起诉的案件，检察机关缺乏介入这类“挂案”有力制约侦查活动的制度机制保障。公安机关对这类案件的后续处理、在案证据的收集保存、办案人员变化等情况，各地检察机关普遍缺乏监督渠道、监督手段，同时也缺乏配套的绩效评价机制、追责问责机制予以支持和保障。从各地反映情况看，有的案件因过去保存的证据丢失导致犯罪嫌疑人“诉放两难”；有的案件一直没有进展情况导致被害人及其家属不断上访；有的案件侦查人员交接脱节，时间一长无人问津。在财产刑执行环节，由于在侦查环节没有对犯罪分子财产信息情况进行全面细致地梳理排查，没有提供相关情况或线索，导致检察机关在审查起诉环节只能根据在案证据判断犯罪分子财产状况，进入法院判决和刑罚执行环节后，在审查犯罪分子是否符合减刑、假释条件时难以公正判断执行是否到位。对于没收财产刑的执行，相较于民事执行，被执行人财产状况的调查核实、证明标准和合法性判断难度更高，需要人民法院投入更多执行资源。但基于现阶段法院执行力量在民事领域上投入较大，即使检察机关发现法院执行不够到位，也很难改变“重民轻刑”的执行现状。
2．已出台涉及检察监督的省级配套工作机制执行效果缺乏保障。以会签规范性文件的形式解决检察工作难题、加强检察监督制度保障是各省常用举措。就贵州省而言，目前涉及支持保障检察监督的配套规范性文件也比较多。比如，会同省监察委、省法院、省公安厅、省司法厅、省国安厅联合印发《关于贯彻执行刑事案件认罪认罚从宽制度的实施细则》，会同省法院、省公安厅、省司法厅、省国安厅、省律师协会联合印发《贵州省刑事法律援助工作联席会议制度》，会同省司法厅联合印发《贵州检察机关与监狱加强监狱检察工作衔接配合的意见（试行）》，会同省水利厅、省公安厅联合印发《贵州省水利行政执法与刑事司法衔接工作机制》，会同省市场监管局出台《关于依法履职加强协作重视公益诉讼促进法治市监建设的指导意见》等。从以往经历看，这类文件由于缺乏保障、制约、反制机制，在落地过程中一旦时间过长容易出现执行不到位甚至不执行的情况，给检察机关履职带来不利影响。比如各地检察机关反映，个别法官认为认罪认罚量刑建议明显不当的，没有先建议检察官调整而是直接调整量刑建议，导致审前认罪认罚协商效果打折扣。部分地区值班律师缺位现象一直存在也没有得到有效解决。公益诉讼调查取证仍存在行政机关消极不配合情况。纠正违法通知书、检察建议、公益诉讼判决执行得不到有效保障等。
3．检察监督支持和保障力度有待加强。随着民事、行政、公益诉讼三大检察业务条线的铺开，检察机关在这些方面面临的困难和挑战也开始逐步显现。除却检察官自身办案能力和水平需要继续加强外，在办案过程中对技术应用的需求也在增加。比如公益诉讼调查取证专业性要求较高，对于公益受损甄别认定以及相关证据的采集往往需要较为专业的知识或专门的技术设备。在开展行政非诉执行监督过程中，检察机关需要与各级政府部门合作，畅通信息数据交流渠道，更为快速便捷地获取公共数据信息，行政执法卷宗等。这些都需要省级层面统筹予以支持和保障。
另外，在开展诉讼监督调查核实工作中，由于诉讼违法可能隐含违规、违纪、违法、犯罪、腐败等多种情况，在检察机关人力有限的情况下，单靠检察机关很难完成全面细致的调查核实，需要多个部门协同配合。比如在扫黑除恶专项斗争过程中，虚假诉讼的调查核实不仅要从审判是否违法的角度进行调查，还要从经济纠纷、腐败渎职、规范经营、经济犯罪等角度予以调查核实，需要纪检监察机关、各政法机关密切配合，汇总各方面调查情况后才能得出是否存在虚假诉讼的结论。
三、完善提升司法质量确保司法公正工作机制的建议
当前，贵州经济社会发展在质量和速度上已取得令人瞩目的成就。与之相适应，贵州法治建设也将从基础建设迈入综合治理阶段。贵州检察工作一方面要从提升自身工作质量抓起，为全省经济社会发展提供更好的司法保障，另一方面还要不断延伸职能作用，提升社会对司法公正的认同感。
（一）以实战为导向，开展检察人员“大交流”
充分利用检察官派驻公安机关综合执法办案管理中心的机会，轮流选派检察官、检察官助理派驻。对于重大案件犯罪现场、关键人证物证调取等关键办案环节，原则上要求检察官到现场全程监督引导。积极争取党委支持，与法院、政府部门合作开展“法官—检察官”“行政执法人员—检察官、检察官助理”交流挂职。以五年为周期，轮流选派一批35岁以下的检察官、检察官助理到民事行政审判执行岗位、一线行政执法岗位上历练，挂职期间个人表现评价以办案数量、质效情况为主，并作为提拔晋升重要参考。在重大、疑难、复杂案件办理中，敢于给交流法官、行政执法人员压担子，通过担任案件主办人的方式，充分发挥他们的专业特长。力争各级检察院在三到五年内打造一批具有民事行政审判执行、行政执法实务经历的年轻专业人才队伍。
（二）以协调机制建设为抓手，实现“内部工作流程再造”
加强检察机关诉讼监督工作的组织领导，设立专门的工作领导小组，以专项工作或工作要点的方式将任务分解至各办案部门。适当调整绩效考核标准，增强部门协作工作在本部门绩效考核中的权重系数，避免出现“人人都管，人人都不管”“出工不出力”等现象。优化内部办案流程，按照“线索排查核实—调查取证—审查处理”的流程理顺部门之间的配合关系，对于重要的案件线索，实行专门办案团队模式，由检察长或检察长指定的副检察长、检委会专职委员专门负责，在全院范围内抽调办案人员办理。对案件办理效果好的，不纳入部门考核绩效，实行专案专奖。
（三）增强执法司法规范性，适时出台公检法三机关工作衔接配合机制建设指引
总结扫黑除恶专项斗争工作协作配合经验，由省委政法委牵头出台意见指导各地完善公检法三长联席会议制度。从议事规则、议题范围等方面统一各地联席会议制度设计标准。如明确会议报告、会议纪要的格式，明确将认罪认罚类案适用、“挂案”清理、财产刑执行等作为各地会议必须分析讨论的议题。理顺各地会议议程，明确共识的约束力。如明确联席会议纪要中形成的共识不能违反法律规定，不涉及对具体法律适用问题进行解释，不涉及个案定性问题，违反共识的办案意见原则上需要听取其他单位的意见等。
（四）明确责任主体，建立会签规范性文件督导反馈机制
对省级层面会签涉及完善检察权运行机制的规范性文件，在责任单位按《关于做好法治工作重要决定和方案备案工作的通知》要求向省委依法治省办备案后，由其定期组织开展督查。对于较为专业，外界难以全面掌握的情况，省委依法治省委员会可制定考评细则并委托省检察院作为计分主体，由省检察院对各地工作机制落实情况进行初评后再报其审定。
（五）加大地方支持和保障力度，增强检察机关履职刚性
建议各地政府继续在经费、设备、数据、技术、项目等方面给予各级检察机关更大支持。下步可根据中央部署，由省级出台实施细则对检察机关法律监督工作给予更全面的支持配合。对检察机关依法履职遇到推诿敷衍、泄露消息、消极配合、抵触排斥等现象，一经发现，按《公职人员政务处分法》严肃追究相关人员责任，对典型案例予以通报曝光。
课题组
组 长：
杨 滨 省检察院检察委员会专职委员
成 员：
范思力 省检察院法律政策研究室检察官助理
供稿：贵州省人民检察院课题组
微编：黄 勇
▌2021年3月23日