安顺市乡村振兴“整乡推进”的探索与实践
【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获二等奖的《安顺市乡村振兴“整乡推进”的探索与实践》，供各地各部门学习参考。
一、安顺市实施乡村振兴“整乡推进”的重要意义
安顺市在实践中探索出的乡村振兴“整乡推进”模式，对安顺市建立完善贫困地区持续发展稳定机制，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，顺利开启“十四五”时期经济社会发展新征程具有一定的现实意义。
（一）乡村振兴“整乡推进”是贯彻落实中央省委重大决策部署的必然要求。务农重本，国之大纲。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，是全党工作的重中之重。自2004年以来，中央一号文件连续十七年聚焦“三农”主题；党的十九大报告更是把乡村振兴战略列入党和国家未来发展的“七大战略”之一。为贯彻落实好乡村振兴战略，2018年2月9日，省委农村工作会议提出“来一场振兴农村经济的深刻的产业革命”，强调在转变思想观念上来一场革命，在转变产业发展方式上来一场革命，在转变作风上来一场革命，以革命性手段推动农业农村工作快速发展。安顺乡村振兴“整乡推进”模式有利于中央和省委重大决策部署在基层落地生根、开花结果。
（二）乡村振兴“整乡推进”是有效衔接“两个一百年”奋斗目标的现实需要。近年来，安顺始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，全力实施大扶贫战略行动，脱贫攻坚连战连捷，区域贫困问题逐个得到破解，取得决定性进展，即将迎来脱贫攻坚收官战的全面胜利。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，千百年来困扰黔中人民的绝对贫困问题即将历史性画上句号，但对广大干部群众而言，脱贫只是第一步，更好的日子还需要再接再厉、接续奋斗。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，下一步农业农村工作的重要目标是基本实现农业农村现代化。而乡村振兴“整乡推进”就是安顺建立解决相对贫困的长效机制，向第二个百年奋斗目标进军，推进农业农村现代化的现实需要。
（三）乡村振兴“整乡推进”是不断巩固乡镇政权执政基础的生动实践。乡镇政权处于国家政权体系的基础环节，处在农村工作的第一线，与广大农民群众直接面对，既是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也是在农村落实党和国家各项方针、政策的桥头堡，更是农村经济社会发展的组织者和执行者。安顺探索实施的乡村振兴“整乡推进”有利于乡镇全盘谋划、因地制宜规划发展优势产业，推进农业农村现代化；有利于强化乡镇管理服务能力，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心和乡村经济中心；有利于巩固党在农村的执政基础，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化；有利于营造比学赶超、争先创优的干事创业氛围。
二、安顺市乡村振兴“整乡推进”的做法和成效
牢固树立新发展理念，坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，从工作部署、规划设计、资金投入、项目安排、要素配置上做到统筹化安排、一体化推进，实现乡村整体发展、统一运营、抱团联动。
（一）产业一体化发展。以全市124个坝区、40个现代高效农业示范园区及高速公路沿线产业带“两区一带”为主战场，各乡镇因地制宜选择产业，一体化进行产业结构调整，推动产业规模化发展，累计种植蔬菜138万亩、茶叶39万亩、水果103万亩、中药材56万亩、金刺梨30万亩、食用菌2亿棒、辣椒30万亩，存栏家禽943万羽、肉牛41万头、生猪82万头，实现产业革命由点及面、次第开花。一是统一谋划布局。各乡镇立足本地气候条件、土壤属性、资源禀赋、产业基础、种植习惯、市场需求等多方面因素，因地制宜选择基础好、效益高、见效快的蔬菜、茶、食用菌、辣椒、金刺梨、中药材、水果、生态畜牧、生态渔业等9个特色优势产业进行产业带布局，全力调减玉米等低效传统作物，全市累计建成40个省级、83个乡级现代山地高效农业园区，形成西秀辣椒、平坝高标准蔬菜、普定韭黄、镇宁精品水果、“关岭牛”、紫云红芯红薯、经开区食用菌等优势产业格局。二是统一产销对接。大力推广“龙头企业+合作社+农户”组织方式, 推动各乡镇特色优势产业迅速做大做强。加快无公害、绿色、有机农产品和地理标志产品“三品一标”基地建设，大力发展绿色优质农产品，加强农产品包装设计、品牌策划、市场营销，积极组织企业参加农交会、茶博会、辣博会，开展农校、农超、农医等合作，全面推广“菜单式”产业扶贫模式，逐步形成以销定产、以产促销、产销衔接的良性循环。三是统一要素保障。在坝区条件较好的区域依法依规进行土地整合，满足特色优势产业适度规模发展的需求。积极向上争取绿色产业扶贫基金、农业农村重点项目，加大财政涉农、扶贫资金整合力度，优先投入主产区、优势产区、特色产区，用于改善水利、交通、冷链等基础设施，有效提升耕地质量和产出水平。全面开展“千名农技专家下基层”活动，用好用活“土专家”“田秀才”，分期分批对18.3万农民进行有针对性的培训，切实解决“不会种”“不会养”“不会卖”的问题。
（二）环境一体化打造。早在2015年，安顺就以西秀区旧州镇为试点，探索构建了“以镇带村、以村促镇、镇村融合”的“1+N”镇村联动发展模式，以集镇为中心，辐射所辖村庄，1个特色小镇带动N个美丽乡村，并逐步推广为乡村一体化联动模式。一是乡村联规。统筹布局乡镇与村庄的基础设施、公共服务设施、产业发展等重大项目和规划编制，做到乡镇与村庄规划相结合、村庄与乡镇规划相同步。以“城在山中、山在绿中、山环水绕、人行景中”为核心，结合各村产业发展、民族风情、文化特色，加强农房设计引导，打造各具特色的村庄风貌。统筹城乡开发建设，加强农村宅基地管控，完成五千亩以上坝区、国家级风景名胜区、城乡结合部等重点区域村土地利用规划编制和其他区域村土地利用允许建设区划定。二是乡村联建。根据乡镇总体规划、小城镇“8+X”项目库和美丽乡村“6+X”项目库，结合各乡镇实际，推动基础设施、公共服务从乡镇向村庄延伸。累计建成4925公里通组公路，等级路比例达60%以上；开工建设骨干水源、山洪灾害治理等水利工程88处，累计解决农村244.45万人的饮水安全问题，农村集中供水率达98%，水利部、省政府将安顺列为省部共建安顺石漠化片区水利精准扶贫示范区；实施农村电网四大工程，农村电网供电可靠率达99.8%；建设信息进村入户工程站点576个，30户以上自然村实现4G网络全覆盖。三是乡村联美。以生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为目标，全面实施新一轮退耕还林还草、石漠化综合治理等生态工程，2017年至2019年，全市年均新增造林面积达41万亩，森林覆盖率年均增长2.4个百分点，目前全市森林覆盖率达60%；加大农村面源污染防治力度，扎实推进“厕所革命”，探索多元化农村垃圾、污水处理乡村一体运营监管机制，畜禽粪污综合利用率达76.36%，垃圾清运率达100%，无害化处理率达80%，实现乡镇和村庄“各美其美、美美与共”。
（三）乡风一体化培塑。深入贯彻落实中央农办、中央组织部、中央宣传部、中央文明办、农业农村部等11个部门《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》，结合安顺实际，乡村共同谋划开展了形式多样的乡村精神文明创建活动，为提升农民文明素质和农村文明程度找到了有形化载体。一是创新开展评创活动。各乡镇广泛开展“星级文明户”“最美农家”“文明家庭”“最美家庭”“好儿女”“好婆媳”“好邻居”等评比活动，推进“积德榜”“乡贤榜”“先贤榜”建设，建成“十佳”家风训练基地85个，评选市级文明乡镇创建工作先进乡镇15个、文明村创建工作先进村80个，评选命名文明户、文明家庭3万余户，全市有1人被评为全国道德模范，26人被评为全省道德模范，23人荣登中国好人榜，210人荣登贵州好人榜，以榜样力量带动村民见贤思齐、明理向善。二是创新开展文化活动。健全乡村公共文化服务体系，推进新时代文明实践中心、文化广场、农家文化园、乡村学校少年宫等惠民工程建设，全市农村居民教育文化娱乐支出占比提高到12%，村综合性文化服务中心覆盖率达94.2%。以文艺演出、征文、演讲、诗歌朗诵、广场舞展演等多种形式，向群众宣传宣讲中国传统美德、家风家训。在屯堡地区开展“每季有主题、每月有重点、每周有庙会、每天有赶场”的“屯堡文化汇”活动；在少数民族乡村兴建村史馆、传习馆，打造少数民族文化活动“一村一品”，举办丰富多彩的少数民族民俗活动，在乡风乡俗传承发展中去芜存菁，革陋习、树新风。三是创新开展乡村志愿服务活动。广泛发动农村广大党员干部、致富带头人、乡村教师、在读大学生等加入志愿服务组织，开展面向乡村、服务农民群众的“青春扶贫1+7行动”、科普大篷车“百进”活动，以关爱留守儿童、留守妇女、留守老人、残缺家庭、单亲家庭子女等为重点，开展互帮互助、邻里守望等活动，形成互帮互爱的良好氛围，营造“人人为我、我为人人”的文明风尚。目前，全市有注册志愿者19万人，志愿服务团体1513支。
（四）治理一体化推进。各乡镇创新发展新时代“枫桥经验”，积极推动社会治理和服务重心向基层下移，逐步建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2019年全市安全感达99.19%，位列全省第三；满意度达98.55%，位列全省第二。一是强化党建引领。建立乡镇干部挂帮村工作机制，大力整顿软弱涣散村党组织，对排查出来的111个软弱涣散基层党组织进行集中整顿，西秀区双堡镇、平坝区乐平镇、普定县白岩镇等一批乡镇实现整体示范。建立8个“领头雁”实训基地，全覆盖实训基层党组织书记。创新采取“平台引领、军地联育、政策激励、建功立业”的工作机制，将优秀退役军人吸纳进村级干部队伍，为全市打赢脱贫攻坚战、推动乡村振兴作出突出贡献，“兵支书”典型经验得到党中央领导人和省委、省政府主要领导充分肯定，2020年9月全国退役军人村干部决战脱贫攻坚和推进乡村振兴现场交流会在安顺召开。二是强化基层自治。把村规民约作为农村加强自我服务、自我管理的抓手，全市95%以上村（居）制定完善了村规民约，总结提炼出平坝区塘约村“红九条”、西秀区中所村乡村自治实践、关岭“乡村道德超市”、普定“五民工作法”等好经验好做法。以整治农村攀比之风、低俗之风、大操大办酒席之风为重点，推广建立村民议事会、道德评议会、红白理事会，通过教育先导、制度约束、干部带头，将符合当代价值观念的文明新风化入人心。三是强化平安建设。深入开展“民主法治示范村（社区）”创建活动，加强公共法律服务体系建设，实现“一村（居、社区）一法律顾问”全覆盖，推进公共法律服务站点从“有形”到“有效”覆盖。深入推进矛盾纠纷多元化解“大防控”工作机制，在实践中探索出西秀区“禁毒自愿者团队”、平坝区“三治融合、多调对接”、普定县“七勤一平调解法”、黄果树旅游区“五户联保、十户联防”等一批各具特色的基层典型经验，有效激活了平安建设“末梢神经”。
（五）小康一体化建设。乡村两级作为脱贫攻坚主战场，始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，全力实施大扶贫战略行动，推动同步小康建设。全市贫困人口全部清零，所有贫困村2019年农村居民人均可支配收入达10900元，城乡居民收入比缩减到3.01:1。一是巩固脱贫攻坚成效。坚持分级挂牌督战，抓实抓细“3+1”保障工作。落实“四个不摘”要求，加强对脱贫不稳定户、边缘易致贫户的监测预警，落实帮扶措施，强化社会保障兜底。通过与对口帮扶城市和安顺籍务工人员较多的城市签订稳岗协议、举办专场招聘会、开发公益性岗位、开展就业培训等方式，精准匹配就业人员，确保建档立卡贫困户、易地扶贫搬迁户和边缘户有劳动力家庭1户1人以上稳定就业。完成“十三五”易地扶贫搬迁8.2万人任务，推进“五个体系”建设，举办了全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会。二是完善利益联结机制。广泛推广塘约村、大坝村“村社合一”模式，由村党支部领办并负责经营管理村农民专业合作社和村级企业，合作社、村级企业一把手由村党支部书记“一肩挑”，对村级产业进行统一规划、经营、管理。推广贫困户土地流转“获租金”、资金入股“变股金”、就地打工“挣薪金”、入股分红“分红金”的“一地四金”模式，完善保价订单农业、“两转一包”等机制，将村两委、合作社、企业和村民联结成为紧密的利益共同体。截至目前，全市建成“村社合一”合作社606个，社员涉及贫困户31844人、村干部733人、普通村民826人。三是壮大村级集体经济。大力开展农村“三权”促“三变”改革，完成农村土地承包经营权确权389.44万亩、集体土地所有权确权1336万亩、集体林地确权522.9万亩、集体建设用地（含宅基地）使用权确权14.75万宗、小型水利工程确权20345宗。同时，市级统筹安排1.78亿元种养业引导基金，对全市178个深度贫困村每村投入100万元，作为村级合作社或企业的产业发展基金，通过产业发展，不断积累壮大村级集体经济。目前，全市“空壳村”已全面消灭，村集体经济积累达23.1亿元。
三、存在的困难和问题
虽然安顺在乡村振兴“整乡推进”上作出了一些有益探索，取得了一定成效，但是在推进过程中还是发现不少问题，主要表现在以下几个方面：
（一）干部执行能力还有差距。部分干部在用理论指导实践、落实上级重大决策部署上，仍然不同程度存在表态多、落实少、调门高、行动迟等问题。部分基层政府对推进乡村振兴存在“等、靠、要”思想，缺乏与时俱进、改革创新的锐气和朝气，对乡村振兴的特点和规律研究不够、把握不准，对整乡推进的要求和任务不知所措、无所适从，在工作调度中长期排名靠后，对一些群众反映强烈的问题没有进行有效解决。
（二）产业竞争能力还有差距。部分乡镇农业基础设施还比较薄弱，生产成本过高，产出率偏低，在一定程度上制约了产业发展。优质农产品不够多，产业链条短，再加上农产品质量溯源体系尚未建立，品牌知名度、美誉度及市场占有率不高，农业综合效益和产业竞争力不强。传统农业的粗放生产方式尚未得到根本转变，阶段性的供过于求和供给不足并存。农业规模化集约化组织化程度不高，缺乏大中型龙头企业带动，抵御市场风险能力不强。
（三）资金投入力度还有差距。近年来市、县、乡三级政府对乡村振兴建设投入不断增大，但无论从财政的支出结构、投入方向，还是农业农村发展的需求上来说，都远远不够，特别是财政支出对上级转移支付依赖程度较高，融资渠道有限，地方财政压力较大。例如，部分县区在厕所革命工作开展过程中除实施易地扶贫搬迁、农村危房改造、棚户区改造所涉及区域农户有资金投入或补助外，对于多数自筹自建房屋的农户，推进农村户用卫生厕所改造难度较大。
（四）城乡融合水平还有差距。城乡融合发展体制机制还不够健全，存在一些明显的制度短板。如，城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，农村基础设施建设还存在短板，特别是排污系统维护频率不够、质量不高。乡村两级教育、医疗、卫生、文体、社保等基本公共服务体系仍不健全，特别是基础教育、医疗卫生服务质量和水平不高，面临资源不足和普惠性不够的双重矛盾。
（五）整体推进成效还有差距。尽管全市农村人均可支配收入连续多年保持两位数增长，但绝对数与全国平均水平仍有较大差距。受地理条件及历史发展等因素影响，各乡镇甚至各村发展各有差异，农户的发展意识和经济条件也各不相同，有的乡镇和村寨推进较快，有的推进较慢。经营类、技术类等农村带头人匮乏，少数村“两委”存在工作推进不力、队伍青黄不接、人才流失严重等问题。群众学历普遍偏低，掌握新事物能力不强，法治观念薄弱，导致基层法治建设工作推进成效不明显。
四、相关对策建议
“十四五”期间，安顺要进一步完善乡村振兴“整乡推进”工作机制，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，努力让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
（一）进一步加强组织领导，推动干部作风转变。比照脱贫攻坚责任体系，建立完善乡村振兴“整乡推进”领导小组，构筑市、县、乡、村四级乡村振兴工作指挥平台，以乡为主体、村为阵地、村民组为堡垒，形成严密的作战指挥调度体系。选派优秀干部担任第一书记和驻村干部，形成乡村振兴的“尖刀队”“特遣队”。将乡村振兴“整乡推进”纳入市、县目标考核范畴，建立客观反映乡村振兴工作进展的指标和统计体系，发挥好目标考核的指挥棒作用。坚持正向激励和反向惩戒相结合，强化对乡村振兴“整乡推进”工作的督促检查，及时发现和纠正问题。对乡村振兴“整乡推进”做得好的乡镇给予项目资金倾斜，对表现突出的干部给予政治待遇，对工作不力、作风不实的严厉问责，激励广大干部强化使命担当，努力创造出经得起实践、历史和人民检验的成绩。
（二）进一步聚焦优势产业，推动产业提质增效。围绕食用菌、金刺梨、辣椒、蔬菜、茶叶、水果、中药材、生态畜牧、生态渔业9大产业，纵深推进农村产业革命，着力打造一批高标准、规模化的农产品生产基地。充分开发农业多种功能，依托特色农、文、产、居、境等乡村要素，打造有品位、有品质、有品牌的特色乡村旅游示范村，带动休闲农业、观光农业、农业服务业等业态快速发展，构建农林牧渔优化、种养加销一体、一二三产融合的乡村新经济发展体系。培育引进打造一批具有完整产业链、较强竞争力和较高知名度的行业领军企业，推进农业生产、加工、物流、营销等一体化经营。创新经营主体发展模式，健全利益联结机制，提升小农生产经营组织化程度。加强农产品文化创意，把产品开发、品牌策划、市场推广结合起来，不断提升品牌影响力。大力推广“塘约经验”“大坝模式”“两转一包”等成功经验，持续推进村级集体产权制度改革、农产品流通体制改革、农业供给侧结构性改革，激活乡村产业振兴的内生动力。
（三）进一步创新工作机制，推动资金效益提升。完善项目统筹落实机制，科学研判脱贫攻坚项目中需要延续和升级的内容，调整以工代赈项目投资方向和规模，纳入乡村振兴的项目规划。继续发挥政府投入的主导和主体作用、金融资金的引导协同作用以及社会资金的参与补充作用，加大财政涉农资金统筹整合力度，引导资金向主产区、优势产区、特色产区聚集，确保资金投入与提高脱贫质量、巩固脱贫成果、实现乡村振兴相匹配。紧抓“十四五”规划编制的黄金期，积极主动与国家部委和省直部门对接，及时掌握国家和省关于乡村振兴项目资金的政策和要求，结合本地实际，提前布局谋划，及时跟踪对接，争取获得更多项目支持。鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域，加大对龙头企业、合作社和农户的信贷支持力度，切实解决“融资难”问题。
（四）进一步突出统筹协调，推动城乡融合发展。统筹推进城乡一体化建设，促进生产要素在城乡间合理流动，让广大城乡居民共享发展成果，形成以城带乡、城乡协调发展的格局。持续深化户籍制度改革，大力推进创业孵化基地、返乡农民工创业园等孵化平台建设，积极引导农民工返乡就业创业，努力探索符合各县（区）、各乡镇实际的“农业人口就地城镇化”途径。立足资源禀赋和产业基础，因地制宜调整市、县、乡、村四级规划，建立城乡一体化的土地制度和基础设施统一规划、统一建设、统一管护制度，加大对村庄规划监督和执法力度，深入开展农村人居环境综合整治，加快补齐农村人居环境突出短板。建立城乡教育资源均衡配置机制，健全乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系，完善城乡统一的社会保险制度，统筹城乡社会救助体系。
（五）进一步完善保障措施，推动工作进展平衡。制定出台支持各乡镇乡村振兴“整乡推进”政策措施，在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排。加大对镇宁中部、紫云南部、普定北部、黄果树旅游区等地区支持力度，推动各县（区）均衡发展。建强农村基层党支部，把符合条件的优秀农村党员、党员致富带头人、优秀大学生村官、优秀退伍军人等选配到党支部书记岗位，健全以党建为引领、法治为保障、德治为基础、村民自治为根本的乡村治理机制。加强农村“三农”人才队伍建设，引进和培养产业领军型、乡村治理型、发展规划型等综合性人才，为乡村振兴战略提供坚实的人才支撑和智力保障。加强对农民技能培训，积极培育符合乡村振兴需求的新型职业农民，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四个方面收入，持续缩小城乡居民生活水平差距。
课题组
组 长：
陈训华 省人大环资委主任委员（时任安顺市委书记、市委深改委主任）
副组长：
尹恒斌 安顺市委常委、市委秘书长、市委统战部部长、市委深改委副主任、市委改革办主任
成 员：
罗玉康 安顺市委副秘书长、市委政研室主任、市委改革办常务副主任
邹美凤 安顺市委政研室副主任、市委改革办专职副主任
熊 飞 安顺市委政研室副主任
张光明 《安顺工作》编辑部主任
程贵川 安顺市委政研室协调科科长
代永慧 安顺市委政研室综合科科长
张定灵 《安顺工作》编辑部采访室主任
朱熙运 安顺市委政研室干部
供稿：安顺市委全面深化改革委员会办公室课题组
微编：黄 勇
▌2021年3月25日