【难度】21世纪的冲突：从军事革命到“军民革命”

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编者按

2018年2月15日，美国国际战略研究中心(CSIS)更新了报告《21世纪的冲突：从军事革命（RMA）到军民革命（RMCA）》，通过回顾美军近期的几场战争，反思了武装力量的运用，提出未来战争中应更强调民事手段的使用，并实现所谓“军民革命”（Revolution in Civil-Military Affairs）。报告作者安东尼·科德斯曼是美国国际战略研究中心战略主席，长期从事军事战略研究，并曾深度参与美国当代数场战争的决策行动。

不难发现，本报告所探讨的问题，已经不再是“如何获胜？”而更接近“如何征服？”我们将报告中的Revolution in Civil-Military Affairs (RCMA)暂译为“军民革命”，Revolution in Military Affairs (RMA)则处理为军事革命、武装革命等数个词汇，以与大众熟知的一些概念加以区分，我们期待您能对此留下真知灼见，帮助我们加深对相关问题的认识。

本文全长9052字

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该报告指出，美国及其盟友应反思本世纪前十年的几场战争，在阿富汗、伊拉克、叙利亚战争中，国家安全威胁的形式正在变化。而中、俄等国也从美国的战争实践中汲取经验教训，推动军事现代化进程。战争实践和竞争对手的发展，都已远超传统的军事革命或武装革命（RMA）模式，要求美国对国家安全及安全威胁的内涵重新定义，要通过发展“军民革命”（RCMA），以应对未来出现的各种新威胁，例如：

1.新型非对称战争或非传统战争，以及跨国的（或有国家支持）非国家行为体的威胁。
2.意识形态战、恐怖主义、极端主义和叛乱的综合效应。
3.东道国政府的政治、经济和军事危机，如何避免出现“失败国家”。
4.失败国家的领导人和精英阶层造成的问题。

5.有组织的利用特定地区的种族，宗教问题，以及其他分歧和紧张局势。
6.以平民为对象筹集资金，开展恐怖活动，发展人体盾牌等武器。
7.既要应付常态化的威胁、又要应对许多东道国和伙伴国人民内部矛盾，及其造成的重大失败，或者因其未能赢得民心或关键派系而导致的威胁。

8.需要更灵活和更具适应性的伙伴，东道国及伙伴国必须在这两方面发挥带头作用，并创造普遍忠诚和持久稳定的社会。

作者指出，自2001年以来，在北非、中东和中亚的威胁和冲突中，从单纯的军事行动过渡到RCMA的已十分必要性。而在利比亚、也门和许多撒哈拉以南非洲国家的其他冲突中，美国军事干预力度之所以得以减小，正是由于政治民生取得的重大进展。作者认为，在每个缺乏政治团结、有效治理和经济发展的东道国，对持久和平与稳定的威胁，都和敌军的军事行动同等危险。而为了在冲突获胜，创造忠诚安全，稳定的社会环境越来越比在战术层面赢得胜利更为重要，这迫使美国及其伙伴重新思考如何处理内部安全，加强军民合作，改善国家治理，维护经济和政治稳定。

作者认为阿富汗、伊拉克、叙利亚、利比亚和也门等冲突都很接近“失败国家”——由于东道国政府没有满足其人民的需要，而且没有创造出广泛团结的、人民支持的政治民生条件，因此发生了冲突并持续发展。没有任何办法可以从这种源于内部冲突中，发展出持久的安全稳定。赢得这类冲突需要美国的盟友和东道国在政治民生上“获胜”，因为这种层面的威胁丝毫不亚于军事层面。它迫使美国将政治民生问题作为战争的关键部分，为非对称冲突和战略伙伴关系发展新途径。它还要求美国及其盟友的安全人员更新自己的思考方式。

军民革命的必要性

Revolution in Civil-Military Affairs (RCMA)

虽然新变化已经出现，但作者认为军事革命（RMA）对美国仍非常重要，特别是由于中、俄两国的军事威胁，保持强大的军事力量对美国十分关键。精确打击、大规模杀伤性武器、传感器、态势感知、情报、通信、赛博战和太空战，以及指挥和控制的各方面的进展，将继续推动21世纪冲突的性质产生深刻变革。

与此同时，在RMA中单纯的强调军事将无法适应战争现实，也不能适应美国的宏观战略。在上世纪90年代初，美国和欧洲似乎已经成为全球军事力量的主导，而美国似乎是世界上唯一的“超级大国”，世界贸易的稳定发展创造了“全球化”的世界。几乎没有人预见到在2005-2006年间极端主义、种族和宗派冲突会成为战争的主要因素。作者回顾了阿富汗战争、伊拉克战争、叙利亚战争的历史进程和军事力量使用，指出随着情况的演变，要想赢得冲突的胜利，纯粹的军事行动在实践中已经显得越来越力不从心。

而历史并没有随着冷战的结束而结束。从2006年起，美国及其盟国在两场“长期战争”——阿富汗战争和伊拉克和叙利亚战争——中面临一系列军民领域的混合挑战。这两场战争都受到了“失败的东道国政府”的严重影响，这些政府的失败是源于他们的内部分裂。而这两场战争也都由非国家行为体主导，他们使用非对称或非常规的战争，并且都裹挟了更大地区的军民混合挑战。

2006年的以色列-真主党战争显示了伊朗对非国家行为体的支持，以及用火箭弹、导弹和非常规战争所必需的一切工具，来建立足以改变地区平衡的非国家力量。当美国及其盟友在与萨达姆的常规战斗中取得巨大胜利的时候，9/11事件已经表明，新兴力量正在改变冲突的性质。美国及其盟友必须塑造将其力量转变为RCMA。其主要原因包括：

1.现代战争中，政治民生问题越来越重要。

回顾历史，美国及其伙伴应该更加关注国际组织对这些政治民生问题的警告。如从2003年开始，国际组织关于阿拉伯发展的一系列报告就警告称，中东和北非许多国家的民生问题已经达到爆发的临界点。2011年政治动荡突然威胁整个伊斯兰世界，并在利比亚、叙利亚和伊拉克等国引发新的国内冲突，有些人乐观地称其为“阿拉伯之春”，实际上却为基地组织转变为伊斯兰国(IslamicState)或达伊沙(Daesh)的奠定了基础。到2013年伊斯兰国已经从叙利亚扩散到其他国家，并在伊拉克重新发动了内战，同时将宗教极端主义扩大到非洲、中亚和世界其他地区。而世俗治理的失败助长了宗教极端主义浪潮，2007-2008年的大衰退表明，“全球化”并不仅仅带来了经济进步和发展，它挥之不去的影响仍然是紧张和问题的根源。

更重要的是，在大多数发展中国家，那些曾导致中东、北非及大部分非洲地区，以及亚洲部分地区动荡的政治民生因素和民间动荡力量，正在持续恶化。半个多世纪以来持续人口增长，就业压力下的“青年膨胀”问题，腐败和极低的治理水平，贫穷、低收入，宗教紧张和极端主义，种族和部落分裂等等因素，导致暴力的非国家行为体比2011年“阿拉伯之春”开始时更为糟糕。许多国家面临着关键的政治、人口和经济问题，这些问题可能引发持久的国内冲突。

而在一些地区，非对称战争已经成为一种主要威胁。2008年的俄罗斯-格鲁吉亚危机，被证明是2014年2月底俄罗斯入侵乌克兰的前奏。它再次让欧洲安全成为西方的一个关键问题，目前还不清楚俄罗斯与美国和欧洲之间新的紧张关系将会变得多么严重。俄罗斯在格鲁吉亚、乌克兰和叙利亚的行动表明，它将远没有像在塞尔维亚冲突中那样被动，它能够利用邻国的政治民生裂痕，能够利用在RCMA中被称为混合战争的手段。与此同时乌克兰由于自身的种族分裂、腐败和经济失败而步履蹒跚。中国已经发展了自己的军政一体战略或非对称战争战略——从珊瑚礁中创造出人工岛屿,创建投资网络、港口和交通线，将其战略影响力扩展到欧洲,中东,非洲和拉丁美洲。

2.“失败国家”凸显军事行动的局限性。

当下，敌对的非国家行为体、极端主义、叛乱分子以及外部国家都在同一环境中行动，在此复杂环境中，东道国政府的威胁不亚于敌对势力或军队，因为它无法提供政治稳定、有效的治理和经济安全。美国及其盟友必须设法让东道国处理其政治分歧，改善治理，减少腐败，发展经济。多数情况下，最终结果是美国及其盟国面临着四个相互影响的威胁和行为模式，这些威胁和行为模式与过去的冲突有着截然不同的优先顺序:

1.东道国政府和安全部队:未能应对内部分歧，治理不善和腐败，不能处理经济发展和公平问题，人口压力和青年膨胀问题，腐败的军队。
2.公开的“威胁”:活跃的敌方战斗人员。这些运动都是在剧烈的政治压力下发生的，并转变为极端和暴力的运动，这些运动的温床是东道国政府的失败和军民关系的裂痕。
3.对美国及其盟友的威胁:这点非常容易理解，如单纯重视军事行动或者政治民生项目；只关注军事威胁，忽视了东道国的问题和弱点；未能建立有效的整体军事和政治民生计划并提供评估；专业知识不足或频繁换防；初期否认威胁的严重性，后期缺乏计划、控制和资源；只在威胁发生的时候仓促地组织所在国军队，然后过早撤离等等。
4.敌对国和中立国:相互竞争的地方利益和国家利益，对志愿人员流动的容忍或鼓励，国际军贸，相互庇护及低烈度对抗。

这些挑战远超传统意义上军事力量能够应对的范畴。东道国的失败问题必须在军民两极加以解决，这需要建立新型的军民伙伴关系，在建立和维护国家政治，治理，经济和社会稳定方面进行长期的国际合作。

这些威胁还加剧了极端主义和对非国家行为体的支持，并使伊朗和俄罗斯等国得以利用非国家行为体和非对称战争，进一步加剧和利用此类冲突。美国要转变军事教育和训练，向各级军官和规划人员展示如何评估和抗衡这些分歧，超越军事胜利创造持久的安全稳定。这些挑战需要在美国在东道国开展教育和培训，并与教育机构，媒体和公民社会联合开展工作，从而在各级高等教育领域，特别是在职业技术学院开设新课程。

3.战争的民生成本和人员成本。

报告在对阿富汗、伊拉克、叙利亚和也门战争的损失和伤亡数据进行梳理后指出，现代战争所造成的民生问题越来越严重，难民问题和人道主义灾难造成了极端主义思想的蔓延，对其他国家的稳定造成了负面影响，这可能引发新的冲突。

RCMA的军事方面

Revolution in Civil-Military Affairs (RCMA)

美国及其伙伴现在必须正视这些现实，要对RCMA的军事和民事方面作出重大改变。目前为止美国在军事方面的进展远远超过了民事方面，但仍然存在重大挑战。在此章中，作者沿用了其一贯的强硬思路，强调美军前沿存在和压制性打击的重要性，如认为“确应尽量减少附带损失和平民伤亡，但绝不能以延长战争时间为代价”。由于此章不是本报告重点，因此我们不作详细介绍，具体内容请参阅原文。

1.非国家行为体（以及国家暗中支持的）的挑战。

2.反思训练和支援任务。

3.将空中力量作为“制衡器”。

4.确保供给而不是询问需求。

5.人体盾牌和宣传战:反思交战规则、目标定位和战略传播。

RCMA的民事方面

Revolution in Civil-Military Affairs (RCMA)

RCMA中的民事方面同样需作出重大改变。美国应该越来越多地准备迎接意识形态和宗教威胁的挑战。另一方面，军事行动必须更好的与国家治理、以及建立安全稳定的社会相关联。要努力用民事手段解决和消除内部争端，创造就业，打击腐败，实施经济改革，提高生活水平。这也要求改变美国军方的职业精神和教育训练模式，以实现RCMA的军事行动和国家建设相一致。

1.新型意识形态战和争取民族团结的斗争。

军事和民事活动相互作用的一个关键领域，是需要使用新手段来对抗新型意识形态战。世俗层面上的意识形态战，已被宗教层面的战争、宗教极端主义、种族部落和宗派紧张冲突所取代。这些新型意识形态战煽动非国家行为体的恐怖行动，分裂国家和宗教，报复怀有善意的平民。他们利用互联网，以及各种媒体、通讯手段、社交网络和公民社会来实施意识形态战。利用慈善和国际金融体系，把勒索、绑架、毒品和走私石油和文物考古变成了新的资金和人员募集方式，甚至是意识形态战的武器。

美国必须帮助东道国处理形成直接威胁的意识形态运动。还必须广泛发动合作伙伴，提高军事和民事行动之间的协同，帮助他们组建更强的、训练更好的反恐和安全部队。必须帮助他们跨越军事力量与民间政府、执法部门之间的界线，创造新的社会安全力量，这包括在军事力量和准军事力量、警察和情报机构之间建立新的关系，以及新的联合行动能力。它还需要一种拘留和监禁的方法，可以转变极端分子，使安全释放成为可能。

9/11以来的事实表明，美国需要建立一种关键的国家能力，对极端主义和暴力分子使用互联网、媒体、社交网络进行人员和资金募集，通信联络进行甄别评估，以帮助国家识别和追踪正在发生什么。更广意义上，美国必须帮助合作伙伴改善他们的战略沟通能力，找到更好的方式与他们的人民进行沟通，军队和内部安全力量必须与一切可能的政治民生力量携手，共同处理宗教和青年问题，以应对其内部分歧带来的巨大挑战。

同样明显的是,美国军方和安全部队的反恐和反叛乱工作需要专家的帮助，向民众和外面的世界解释，要以什么力量和什么方法来对抗极端主义及其宣传攻势，努力寻找最佳的民事和安全措施，用新的方法赢得这场“战略传播新战役”，美国需要不断地改进自己的战略传播方法，并共享给每个安全伙伴使其获得能力支持。

西方国家需要向伊斯兰世界学习，如何尊重和安抚日益增长的穆斯林，而不是镇压。这种意识形态工作必须覆盖并影响所谓“少数派”，这些人有可能成为活跃的极端主义分子和暴力的宗派，或是其他原因的游击队。政府需要令人信服地传达一个事实，即他们是在服务和帮助人民。

大多数人的疏离或冷漠，或离散化的愤怒和反对，很容易造成恐怖主义和叛乱势头，进而成为意识形态极端主义。这意味着美国盟国和东道国的军事和安全部队必须与民间伙伴合作，开发新的教育方法和各种形式的媒体和通讯，以对抗极端主义思潮的传播。要利用现代通讯、媒体、互联网和社交网络来保护国家安全，同时要确保给公民社会以最小的负担。

2.找准病因而不是对症拿药。

赢得意识形态斗争意味着处理愤怒、疏远和冷漠的根源。即是要说服一个国家的人民及其分裂的派系，让他们在政治、治理、经济和法治方面获得公平的利益。这种范围广泛的政治民生层面的行动，必须得到安全和军事行动的支持，令其限制平民伤亡和附带损害，并在行动过后提供政治民生的恢复。

如果情势允许，政治民生领域的预防手段比任何军民（RCMA）或军事（RMA）行动要好得多。而一旦恐怖主义或叛乱的威胁变得严重，东道国政府必须首先处理那些暴力和支持暴力运动的关键因素。基地组织在阿拉伯半岛的变换成ISIL，塔利班的重生，外国志愿者和资金流向暴力极端分子，其他武装派别在非洲的非国家行为体的兴起等等情况都表明：在任何情况下想要结束冲突并长治久安，都必须先解决造成动乱和暴力的主要原因。

恐怖主义、叛乱以及暴力非国家行为者的崛起，很少是由意识形态本身驱动的。它是各种不稳定因素的病症而非病因。使用武力对抗极端主义和意识形态战，充其量只能压制这种症状却无法取得长效。任何形式的军事胜利都不可能成功地终止冲突并带来持久的稳定，而“胜者”则会失去民众，无法赢得支持。

今天的意识形态冲突和内战正在以新的方式进行，即在一个特定的公民社会，广泛利用社会裂痕。那些已经成为极端分子并在网上和战场上对抗的人中，有很大一部分是与他们国家的权力结构，和传统宗教领袖疏远的年轻人。男女青年成为极端主义分子或参加暴力活动的原因，并不是由任何单一因素造成的，更好地理解其动机以及他们与国家变革的关系，已成为RCMA发挥作用的关键所在。

在这其中，一些非意识形态的力量是显而易见的。美国自2001年以来参与的几乎所有非对称战争和内战，均受到人口压力的影响。中东和北非地区自1950年以来人口增加了5倍多，人口压力导致了“青年膨胀”和失业，贫困水平上升，职业发展停滞，农村和传统社会结构错位，城市化进程加快。而这些问题被政治者和精英阶层的失败所加剧，他们导致了严重的收入不公，并形成了裙带关系控制财富的社会形态。与此同时，这些政权不符合大多数人民的利益，受到宗派、和种族歧视，以及区域差异的严重影响，问题集聚几十年来终会爆发。

暴力极端主义、叛乱、内战和其他因素之间也有着广泛的联系。联合国人类发展报告和联合国关于贫困、医疗条件和食物供应的数据显示，许多发生冲突的国家在这方面缺乏进展。而这些国家在世界银行(World Bank)的治理评级、营商壁垒评级中往往排名极低，在腐败排名中也是如此。在这些国家进行的民意调查显示，对腐败和失业的愤怒，是造成广泛流行的疏远，并支持极端主义的关键因素。如果是这样的话，正如世界银行对某冲突国家的经济分析审查表明，需要进行重大的经济改革和实现新的发展。

但问题在于，目前大多数关于政治、治理和经济的研究，都集中在国家整体层面，而不是其内部的分歧、紧张和不平等。反恐怖主义和反叛乱经常围绕着这种内部分裂和社会裂痕，但国际组织的宪章却使他们远离造成种族宗派、区域和部族紧张局势的问题，而这恰恰是严重不平等和冲突的根源。同理可知，国际组织的大多数研究并没有认真地处理财富越来越向少数人集中的问题，腐败的规模和影响，也没有触及金融和国有企业部门管理不善的影响，也没能考虑扩大和改善基础设施、裙带关系和过度军事开支等等问题。

3.条件和改革，而非“马歇尔计划”。

另一个关键问题是美国政府不愿承认，东道国政府的失败往往和敌军的威胁一样严重，正是这些失败滋生和助长了极端主义。叛乱势力是由糟糕的治理、严重的腐败，偏袒特定的教派、民族和部落所塑造的。在几乎所有情形中，它都受到收入分配不公、社会迅速变化、强迫移民、疏远关键派系，以及一系列结构压力的严重影响。

这些因素使得极端主义和暴力能够占据人口的很大部分。只要这些原因持续存在，武力镇压就非常困难，甚至看似军事上的成功，也不可避免地伴随着后续动乱的崛起。没有一场由这种因素导致的战争能够通过军事手段获胜，当然单独依靠政治民生层面上也不能赢得胜利，但在这场意识形态斗争中，如果不努力解决其根源，就不会有任何军事手段、或是国际安全部队、或是战术和技术的混合使用能取得持久胜利。

作者通过亚洲国家和“失败国家”的对比认为，援助有时会成为经济发展的关键催化剂。然而仅仅提供援助，在那些政府无法自救的国家里几乎没有什么用处。通常情况下，它只是被浪费或被窃取，甚至会导致更严重的腐败，这类援助往往是增加而不是减少内部紧张。像马歇尔计划这样的行动，很大程度上是向已经发展并知道如何使用的国家大量转移资金，这些国家由于战争而几近破产，依赖于金钱而不是改革。他们的主要需求是获得足够的资金开始全面复苏，援助确实帮助了少数国家，这些国家自第二次世界大战结束和殖民时代以来取得了重大成功。而成功的关键是明确聚焦于政治民生——经济发展和更有效的治理，以及随着时间的推移选择正确的经济政策，并进行必要的经济改革。因此，“国家建设”需要集中精力鼓励战时改革和战后重建计划，并把重点放在广泛的国家政策和计划上，认真致力于改善治理和经济政策，以促进发展和帮助国内团结，军事和民事援助需要以实际执行这些改革为条件。

4.政府整体与政府漏洞

"Whole of Government" versus "Hole in Government"

另一个重要的教训是，最近失败国家的民事方面的情况已经非常清楚地表明，外部力量的介入通常会受到严重制约，因为支持一个特定的政府或派系需要基于诚实的评估，必须从一开始就了解到大多数的民事努力，不能资助和实施一项大规模的国家建设运动，只能提供有限支持或是激励改革。

美国及其伙伴们要接受这样一个事实，如果东道国政府无法对其政治、治理和经济政策进行有效利用，那么向东道国政府提供军事或民事援助几乎没有意义。通常情况下最好是公开表明自己的问题和失败，并等待政治和治理的转变，而不是在长期战争中浪费资源，因为这些战争没有明确的获胜前景。然而提供有限的、有条件的军事和民事援助往往是合理的和有战略意义的。

迄今为止美国的一些失败表明，有效的行动需要美国政府内部建立新的军民伙伴关系，需要“政府整体”而非“政府漏洞”。它要求与东道国建立军民伙伴关系，尽可能多的关注在现有的国家体系、目标和价值观上的提供帮助，即“按自己的方式行事”而不是试图改变一个国家。这意味着鼓励合作伙伴将援助更多地作为催化剂，而不是用来资助重大变革，并要以东道国政府能够实际推进的速度，以及他们人民能够接受的方式推进内部改革。

美国的援助规划者和官员需要明白，公民活动和政策必须与有助于赢得冲突的改革和行动相联系，并开展必要的改革和增强国家团结。美国军方需要将战争的民事方面视为军事胜利更有意义的关键。军事胜利是实现更广泛和更持久胜利的关键步骤，但当东道国政府不能实现持续发展，并没有为和平与稳定奠定基础时，就不会有持久的胜利。

任何数量的外部军事力量都无法从自己和人民手中拯救东道国政府。美国需要重新审视在潜在冲突国家和失败国家中进行此类援助的必要性。预防性民事措施远比回应极端主义和叛乱要好得多。美国的战略必须预见问题，而不是简单地回应。太多案例表明，形成“失败国家”的力量最终会把他们推向崩溃，镇压最终导致其无法控制，并发展成为极端主义和叛乱。

RCMA用于国家安全

Revolution in Civil-Military Affairs (RCMA)

报告认为，相关国家的政府必须面对分歧和挑战，而不是减少或否定之。国家安全部队和其政府文职人员，必须诚实的审查内部人口压力、城市化和人口流动、经济发展限制、收入分配不佳和政府服务不足的影响。必须解决失业、腐败和其他内部的结构性安全威胁，这些威胁会分裂国家，并将它们推向冲突。国家安全部队也必须客观的评估这些因素，并在采取军事行动时构建周边民事行动策略，以减少军事行动的影响，尽可能赢得民众信任。简言之，对国家安全采取更广泛的RCMA确实需要在军民事务上进行革命。这需要:

1.新型的国际合作。寻求解决问题的最佳RCMA方法，需要采取新的计划，把军民两方面的努力结合起来，并以最好的方法来实际执行之，要评估其有效性和资源使用方式。需要新形式的正规培训，并需要开发适当的案例研究以用于国家安全教育。
2.扩大情报的作用。远远不止于简单的识别恐怖主义和叛乱威胁，这意味着军事力量必须远超战术上的成功，找到可以实施“获胜并可持续发展”的平民伙伴，以对抗极端主义和叛乱势力的影响，并创造出能够赢得当地居民持久支持的RCMA。

3.新的军事行动方式。将威胁分析与实际行动的计划与情报，评估，规划和行动联系起来，更加侧重于政治民生维度、意识形态、非对称战争和非国家行为体等。
4.军民合作的战略传播。在打击意识形态威胁方面加强军民合作，建立覆盖人口所有关键要素的广泛的战略传播架构，努力利用新媒体，传统媒体和教育的所有元素，与极端主义作斗争，促进团结并寻求和平解决民生裂痕和紧张局势。

5.军民领域的改革。将腐败减少到可接受的水平，并在政府的各个方面建立公众信任。这种努力必须在司法系统中相匹配，并创造可以接受的诚实和有效的法治。

6.有效和透明的发展经济。提供有效的基本服务和基础设施，消除贫困和经济不平等，提供教育和医疗服务，减少任人唯亲和国家部门的浪费，减少地区，教派，族裔群体和其他关键部门之间的分歧。

作者强调：挑战永远不在于赢得当前的战斗，而是要为持久和平建立军民基础。如果民生努力是开始于最后一次恐怖主义和极端主义投降，或是最后一次与极端分子的战斗之后，那么持久和平永远不会到来。

（完）

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