美国产业政策新框架，或将成对华战略核心！

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2022年5月24日，新美国安全中心（CNAS）发布《重启：美国新产业政策的框架》（Reboot: Framework for a New American Industrial Policy）专题报告。

描述了确保美国作为世界首屈一指的技术强国的战略愿景，并呼吁以中国为主要的参照对手，建议美国国家级的产业政策，指出产业政策是美国政府对华战略的核心；报告还具体描绘了美国新产业政策的行动步骤与框架，尤其强调对美国政府各机构部门的主导作用。

重启：美国新产业政策框架编译：学术plus观察员   川本文主要内容及关键词1.美国国家产业政策：目标；必要性（经济安全+国防安全）；现状与问题（美国目前缺乏国家级产业战略与统一的产业部署，政府监管过于自由）

2.美国新产业政策的行动步骤与框架：

①发出号召，提出统一目标愿景：世界第一技术强国

②通过有效监督实施和评估形成产业成功案例

③联合政府和行业，形成绝对的战略优势（美国新产业政策的核心特征）

④总统任命负责技术竞争的国家安全顾问，随时调整产业政策，保持其灵活性

⑤接受和降低风险，改变政府监管方式

⑥利用盟友，建设科技外交能力

3.评析：美国政府新兴对华战略的核心是产业政策，该智库提出通过制定统一的国家产业政策，增强美国政府对经济发展的主导性，通过产业政策的愿景与整合措施，解决包括经济、国防、技术等领域的综合性问题。

内容主要整理自外文网站相关资料

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美国当前的产业政策框架主要基于地缘政治和地缘经济的压力，但由于其几十年来一直保持冷战方式应对，因此没有从全球经济体系中受益。但就当前局势而言，美国的冷战思维不足以应对当前与中国的地缘政治竞争。

基于经济、军事、技术和政治考虑，美国政府正在努力制定新的、适当的对华战略。首先需要减少在一系列关键供应和材料上对中国的依赖，其次需要努力打击中国部分竞争行为。而这一新兴对华战略核心是产业政策，即通常由政府主导的、促进经济发展和增长的政策。因此需要对产业政策进行重塑，使美国在面临国内外挑战的同时，结合安全、经济和技术的相互影响，执行符合其重要性的关键行动。

1.美国产业政策

1.1 美国产业政策的目标

美国的产业政策是政府基于国家利益的经济结果参与自由市场的行动措施，美国领导人通过发展、增长或调整部分或全部经济，以实现特定目标。目标是确保关键技术领域的长期竞争力，建立安全和有弹性的供应链，并在危机时期保障社会的日常运转。由于单一公司的商业活动有可能会触及潜在的市场震荡和道德风险，因此，产业政策需要整体统筹，才能更好地保护行业发展。

1.2 制定国家产业政策的必要性

制定国家产业政策战略的理由有两个。首先，美国需要一种长期有效与中国竞争的战略，以减少对中国关键投入的依赖。其次，美国需要一种超越中国挑战的产业政策，保持强大的工业基础、确保军事和应急准备，并最大限度地利用美国在创新和竞争方面的优势。

1.2.1 与中国的全面竞争

虽然美国已经在实施各种形式的产业政策，但比较琐碎。美国领导人需要阐明一个明确的长期愿景，制定一项全面的产业政策，以应对最近的危机所暴露的漏洞和供应链中断问题。而目前产业政策的核心焦点是中国。文章认为中美两国在产业发展上的差距在逐渐缩小，原因有三：

• 其一是中国加大了对科技和高端制造技术的投入。包括微电子、人工智能、生物技术和量子科学在内的前沿技术的开发、掌握和使用已经成了中美战略竞争的核心，因为其拥有经济和社会的变革潜力。近些年中国加大了对科技的投资，从2010年到2019年，中国研发的年均增长率为10.6%，大幅超过美国，并可能在2020年代全面超越美国。
  

• 其二是美国缺乏足够的专业人才，其对科学、技术、工程和数学(STEM)教育的投资不足，以及限制性、繁琐的移民政策使该国的人才基础紧张。

• 其三是中国从政府层面制定了一系列产业国家战略，包括中国制造2025、一带一路倡议、中国标准2035等，代表了中国在产业政策方面的官方态度。而美国尚未有一个积极的统一的产业战略引领产业发展。

因此，美国需要一个具备自身特点的产业政策来重新与中国展开全球竞争。积极和统一的产业政策战略和框架可以帮助美国优先考虑它现在和未来所需要的资源、投资和技术，使得相关机构在税收、法规和移民等领域建立有效的实施方法，与自由市场原则和美国价值观保持一致。

1.2.2 增强美国自身的竞争力

全面的产业政策战略应促进美国经济繁荣、加强国防、增强美国竞争力以应对社会挑战。政策制定者应该制定应对各种问题的方法，包括应对气候变化、改革基础设施、确保半导体供应链的安全等。

产业政策战略还可以为政策制定者提供解决国家安全和经济安全目标重叠问题的路线图。现代化和日益增长的经济相互依存度导致美国的经济目标与其国防优先事项联系在一起。例如国防生产法和出口管制条例，都是为了解决国家安全问题。一项产业政策战略，以及实施这一战略的经济工具，可以帮助政策制定者将其重点转移到解决国防问题和国家需求计划的双重考虑中。

图 美国主张使用产业政策解决气候和清洁能源的优先事项

1.3 美国产业政策现状与问题

政府监管过于自由。在过去的30年里，美国政府在监管方面采取了自由放任的立场，私营公司主要推动技术开发，政府定期加大对行业发展的参与，以解决迫在眉睫的问题。

缺乏国家级产业战略目标及统一部署。美国政府对于产业战略的总体愿景过于宽泛，停留在口头上对宏伟战略的支持，而未能进行有针对性的部署实施，虽然推出了一些行业立法，但由于缺乏统一的行动呼吁而显得杂乱无章，长此以往，必然会导致效率低下和任务枯竭。与此同时，与特定动态或目标无关的更广泛的努力，都因为没有与清晰、总体的国家战略捆绑在一起而步履蹒跚。若要推动成功和可持续发展的产业政策，就必须设立一个共同的国家目标，并在目标指导下，由所有相关利益攸关方部署各种工具和次级战略。

2.新框架

美国新产业政策的行动步骤与框架

新国家产业政策的执行不仅需要美国政治领导人持续且规范的行动，还需要行业高管的积极支持和参与，并且必须在国家技术战略的框架内规划、实施和更新这些政策。

因此，本研究借鉴美国产业经验教训，以及日本、中国台湾地区和新加坡过去的产业政策，提出美国国家产业政策的行动框架，具体包括：（1）发出号召；（2）形成成功案例；（3）联合政府和行业；（4）建立必要的权力机构来调整政策；（5）接受和降低风险；（6）利用盟友。以上六项核心行动是成功执行产业政策的关键，加上对高层的建议，将构成美国新产业政策的框架。

2.1 发出号召，提出统一目标

新的美国产业政策将确保其在竞争中胜出所需的技术和知识，而目前缺乏统一的信息和宏伟且可行的目标，因此使得全面立法、确定资源优先级和团结业界更具挑战性。为此，政策制定者应：

• 阐明美国持续的经济竞争力和技术领先地位的愿景和目标，确保美国作为世界首屈一指的技术强国的地位，从而增强其公民的权力，在经济上竞争，并确保其地缘战略利益。

• 确定技术领域的优先级以制定相关具体政策与措施。比如，必须在哪项技术保持领先地位、需要采取什么措施迎头赶上、必须保护什么核心技术、在哪里有能力成为快速跟随者以及应该如何参与国际事务的明确指导，所有这些因素都会影响行动和政策的执行。

2.2 通过有效监督实施和评估形成产业成功案例

产业政策的监督与实施。愿景确定后，美国政策制定者就必须开始监督和实施产业政策，此时需要建立分析和衡量成功的能力，并与行业合作以执行这些政策，其中包括：研发支出需求、劳动力问题、教育需求、创新障碍、基础设施不足、供应链限制和对外国的依赖度。然而，美国政府目前缺乏监督产业政策实施的专门的官方组织。为此，

• 国家安全委员会和白宫科技政策办公室应该领导对现有权力和能力的审查，找出其中的不足之处，以及实施和评估产业政策所需的财政资源。

• 国会与政府应合作加强政府的组织框架，以制定、执行、监督和维持新的美国产业政策。

产业政策结果评估标准。为了衡量这些政策的成功程度，需要对产出和结果进行强有力的分析。一是需要界定衡量成功的标准，根据每个领域的总体目标，其在不同的技术领域的效果也会有所不同。二是对现有技术进行渐进改进，减少或消除供应链单点故障，刺激经济增长，创造就业机会，以及主导全球市场。

• 作为响应机构，美国政府应该成立一个特别工作组，负责制定产业政策目标的衡量标准。

• 国会应该授权对美国产业政策进行持续的研究和分析，并进行报告。

2.3 联合政府和行业，形成绝对的战略优势

将国家利益与美国私营部门的利益保持一致至关重要。公私合作伙伴关系将成为美国新产业政策的核心特征。将美国政府的财政资源和目标与工业以及美国大学和研究机构的世界级能力相结合将是一种极佳的战略优势，该优势几乎没有其他国家能够与之匹敌。

• 白宫和国会，在工业界和学术界的参与下，应确定在优先技术领域和科学学科建立公私伙伴关系的机会。每个伙伴关系都应该有明确的目标，这些目标植根于更广泛的产业政策目标，涉及一般技术领先、供应链弹性和安全以及具体的科学和技术突破。

2.4 设置专门人员协调政策调整问题

政策制定者应作好根据不断变化的环境调整产业政策的准备。一项有效的产业政策将是充满活力和适应性的。特定行业的目标、技术成熟度和应用、供应链的相互依存性以及相对优劣等因素，将决定政府实施合适的激励措施、政策、法规和举措，并决定政策的转向，这完全取决于美国政府分析、评估和调整的能力。通常情况管理和更新持续有效的产业政策将是困难的，因此为了最大限度地提高成功的几率，需要成立新的专门机构或人员。

• 为此，总统应该任命一名负责技术竞争的国家安全顾问。理想情况下，此人将向国家安全顾问、国家经济委员会主任和科技政策办公室主任报告。其任务是根据对正在开展的工作进行持续分析，为工业和技术竞争政策提出建议。

2.5 接受和降低风险，改变政府监管方式

政府和行业之间的重新接触，还需要改变政策制定者管理风险的思维方式。政府更多地参与工业和学术研究，将需要对失败有更大的容忍度。减轻失败影响的一种方法是对技术开发和创新采取组合方法。这需要为一系列参与者提供资金进行能力开发。

• 美国政府和国会应该重组监管，以支持更灵活的产业和技术政策实施。白宫必须信任中层的监管机构，避免细致化管理。国会必须愿意适当放权提高其直接批准的投资门槛。总而言之，政府和国会都需要改变目前的监管方式。

2.6 利用盟友，建设科技外交能力

美国的产业政策将需要国际伙伴关系。第一，美国不具备单打独斗的能力；第二、美国的盟友和可信赖的合作伙伴可以形成战略优势。鉴于全球技术发展，在政策问题上与盟友更好地协调，将提高战略竞争的结果。从研发投资到标准制定再到供应链弹性等领域的合作将增强各国的经济竞争力和国家利益。下一步是将确保这些努力能够持续和扩大，建设美国的科技外交能力将是关键。

• 国会应在顺应这一形势并提供专款，以建立一支美国科技外交官队伍。其将是实施美国产业政策国际层面的先锋，包括合作研究协议、人才资本交流、基础设施发展和出口管制。

图：盟友是实施成功的美国产业政策战略的关键

3.评析

本报告针对美国产业发展现状以及美国所应拥有的产业地位进行了深入分析，结合当前阶段中国已经成为了美国产业发展的主要竞争对手的现实，提出了未来新产业政策的行动步骤与框架，重点一是从机构改革中体现国家的重视程度，并结合工业界，学术界以及盟友的资源，共同促进产业的发展和相关政策的制定；二是美国坚持具体和简明的国家安全和经济目标，提供各种政策选项进行专项策划，并随着技术的发展而更新，体现产业政策战略的长期性和前瞻性。美国国家产业政策的实施将有效提升美国技术优势，确保美国的经济未来持续强劲，使其技术领先地位得到保证，以重建其技术帝国的昔日辉煌。

（全文完）   

参考链接：

https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Tech-Reboot_May22_FinbalB.pdf?mtime=20220523084937&focal=none

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