养老服务供需矛盾：谋求时间和空间上的回旋余地 | 社会科学报

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我国人口老龄化进程具有阶段性波动特征，今后十年仍将处于老年人口相对年轻的平台期；同时，因人口迁移流动而放大的人口老龄化区域差异将使得不同区域人口老龄化及高龄化进程起伏交错，这为逐个化解区域养老公共服务供需矛盾提供了时间和空间上的回旋余地。

我们应准确把握和顺应老年人口年龄结构变动与分布规律，抓紧利用政策窗口期，通过优化财政转移支付、提高养老保险统筹层次、加快长期照护体系构建等制度安排，提高区域养老资源的供需匹配水平，促进养老公共服务均衡发展。

原文 ：《促进养老公共服务均衡发展》

作者 | 复旦大学社会发展与公共政策学院教授   朱勤

图片 | 网络

养老公共服务资源配置的区域差异

养老公共服务是指由政府主导，为保障老年人的生存和发展基本需要，通过协调公共资源的投入提供的公共产品与公共服务。养老公共服务是公共服务的基础和核心部分，也是基本的民生需求。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出了到2020年我国基本公共服务均等化总体实现的目标，养老公共服务均等化显然是这一目标的应有之义。

现阶段我国养老公共服务供给存在区域发展不均衡的问题。虽然养老公共服务总量供给的一些指标与经济社会发展的总体水平大体相符，但是区域发展不均衡的问题十分突出，主要表现为城乡之间发展不均衡，农村养老公共服务存在短缺；地区之间发展不平衡，东部地区整体优于中西部，不同省份之间差异明显。城乡之间、地区之间的显著差距，已成为实现基本公共服务均等化必须着力解决的问题。

为定量测度区域养老公共服务供给水平，我们将养老公共服务划分为老年收入保障、老年医疗保障、养老服务设施、养老服务人员、老年福利五个维度，构建区域养老公共服务资源配置的评估指标体系。基于2015年31个省、直辖市及自治区养老公共服务统计数据的测算结果显示，北京、上海、新疆、天津和广东等地的养老公共服务资源供给的整体水平相对较高，东北和西部部分省份的整体供给水平相对较低。其中，北京在老年收入保障和养老服务人员两个单项指标上得分较高；上海、江苏和山东分别在老年医疗保障、老年服务设施和老年福利三个单向指标上得分较高。

人口老龄化与区域差异产生叠加效应

我国人口老龄化同样具有明显的区域差异。根据2015年全国1%人口抽样调查资料，以60岁及以上人口比重（老龄化率）衡量，辽宁和重庆两地的人口老龄化程度最高，分别达到20.6%和20.2%。东部地区老龄化水平存在较大差异，上海、江苏和山东的老龄化率相对较高，而广东、海南和福建的老龄化率相对较低，老龄化率最高的上海（19.9%）和最低的广东（11.2%）相差8.7个百分点。中部地区老龄化水平差异相对较小，其中，安徽、湖北和湖南的老龄化水平略高于全国平均水平。西部地区的老龄化水平差异最大，其中，西藏、青海、新疆老龄化程度相对较低，老龄化率均低于11%，而重庆和四川的老龄化率均高于19%，老龄化程度居于全国前列。

生育率下降是上世纪末我国进入人口老龄化初期的主导因素，相应地，该阶段人口老龄化的地区差异表现为由东向西减弱的梯次特征，这一特征的形成与区域经济社会发展水平差异导致的生育率差异密切相关。近20多年来，随着农村青壮年劳动力的大规模外出流动和城镇化的加速推进，无论从老龄化程度还是从老龄化发展速度来看，农村均远远高于城市，老龄化呈现出明显的“城乡倒置”特征。人口老龄化压力通过人口流动和城镇化更多地从东部沿海城市传导给中西部农村地区，与养老公共服务供给的区域差异产生叠加效应，进一步影响了养老公共服务资源的供需匹配。养老资源供需矛盾突出的地区往往也是有较大规模人口流出的地区，其面临人口老龄化程度加深与养老资源供需矛盾突出的双重挑战，拉大了区域养老公共服务均等化的差距。

高龄人口分布的区域差异

为了更精准地衡量区域养老公共服务的供需匹配情况，不仅要考察60岁及以上老年人口的总体需求，还应关注老年人口的年龄结构特征，特别是80岁及以上高龄老人的分布状况。

不妨以80岁及以上人口占60岁及以上人口的比重作为“老人高龄化率”指标，以此测度不同地区高龄人口的分布。根据2015年全国1%人口抽样调查资料，31个省、直辖市、自治区人口老龄化率和老人高龄化率的Pearson相关系数仅为0.18，意味着大部分地区人口的老龄化与高龄化发展态势并不具有一致性。一些人口老龄化程度高的地区，其高龄老人的比例并不高。一般而言，老人高龄化程度高的地区，人口的平均预期寿命相应较长。但比较各地区高龄化水平与平均预期寿命可以发现，两者之间的相关程度并不高。这提示我们，部分地区人口老龄化与高龄化水平的不一致性可能受到人口迁移流动的影响。

以高龄老人占比来衡量区域养老公共服务需求，可以发现一些地区的供需失衡有所加剧。以海南、广东两省为例，其每千人拥有养老服务设施和服务人员的指标均处于较低水平。当以老龄化率（即60岁及以上人口比重）来衡量养老公共服务资源配置时，供需匹配状况尚可；但由于这两省的高龄老人占比都较高，当以老人高龄化率来衡量服务需求时，其对应的服务供给水平都远低于全国平均水平，供需失衡明显。考虑到东北地区高龄老人向广东、海南迁移是影响这些地区高龄老人分布格局的重要因素，与区域人口迁移相关联的高龄老人养老公共服务供需失衡问题应给予必要的关注。　　

重视人口年龄结构的变动规律

一般而言，区域养老公共服务的供给主要受到地方经济社会发展水平的影响。为了促进养老公共服务的均衡发展，还应重视人口年龄结构的变动规律，包括关注区域老年人口及高龄人口的分布与发展；在政策层面应通过优化财政转移支付、提高养老保险统筹层次、加快长期照护体系构建等制度安排，努力缩小养老公共服务资源配置的区域差异，提高养老资源的供需匹配水平。

我国人口老龄化进程具有阶段性波动特征。根据联合国《世界人口展望》2019版的预测，2020－2030年间，我国每年新增80岁及以上高龄老人的规模在400～2000万之间，2033年前后年增高龄老人将超过4000万。从老龄人口的年龄结构变动规律来看，2020－2030年，我国60～65岁年轻老人占老年人口的比重在30%～33%之间，这一比重到2040年将降至10%左右；2020－2030年，80岁及以上高龄老人占老年人口的比重在10%～12%之间，其后至2055年，这一比重将持续快速上升至27%。这意味着，今后十年我国仍处于老年人口相对年轻的平台期。

与此同时，随着城镇化的持续推进，因人口迁移流动而放大的人口老龄化区域差异将使得不同区域人口老龄化及高龄化进程起伏交错。这一方面对推进养老公共服务均等化提出了挑战，另一方面，也为逐个化解区域养老公共服务供需矛盾提供了空间上的回旋余地。这要求我们准确把握和顺应老年人口年龄结构变动与分布规律，抓紧利用今后十年的政策窗口期，前瞻性地做好促进区域养老年公共服务均衡发展的制度安排。

财政转移支付是促进区域养老公共服务均衡发展的基本政策工具。中央政府应根据各地经济发展水平，通过提高一般性转移支付比例和加大专项转移支付力度，解决部分地方政府因财政收入较低导致的养老公共服务供给能力不足的问题，特别是保障中西部欠发达地区政府有履行养老公共服务责任的基本财力。

在实施纵向转移支付的同时，还应弥补人口流动带来的养老公共服务外部性问题，鼓励东部经济发达地区在收获中西部地区劳动力转移带来的人口红利的同时，使富余的养老公共服务资源向中西部地区横向流动，加大对其养老服务基础设施和服务产业的支持力度，共同推进养老公共服务均等化。

农民工群体是养老公共服务体系需要重点覆盖的人群。未来十年，第一代农民工将陆续退出劳动力市场，他们中的绝大部分将返回其流出地，中西部农村地区占有相当大的比例。对于已在流入地参加养老保险的农民工而言，养老保险的异地转移接续往往面临重重障碍。我国养老保险制度具有地区分割的特点，各统筹区的缴费基数、保障水平等存在差异，导致跨区域结算和支付时存在地区利益冲突，农民工一般只能将个人缴费部分的资金带走，利益受损且手续繁琐。

应尽早实现养老保险的全国统筹，建立统一的协调和补偿机制，为化解地区之间政策不一、待遇不一的难题提供制度保障。同时，养老保险的个人账户和社会统筹部分都应随人转移，使劳动者在不同时期形成的养老保险权益都能得到承认，减少因人口流动而造成的养老保险权益损失。这一改革举措在制度过渡时期可和政府间横向转移支付通盘考虑，使已享受人口红利的东部发达地区对中西部地区的“反哺”更具精准性。

[本文系国家社科基金重大项目“积极应对人口老龄化背景下加快养老服务体系建设研究”（20ZDA077）阶段性成果]

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1722期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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