农村学前教育：转变供给思路，“建成一所、合格一所、保质一所” | 社会科学报

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我国的脱贫攻坚取得了巨大的成绩，从基础设施等各方面改善了农村的面貌。要让农村获得长远发展必须从儿童抓起。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，到2020年“基本普及学前教育”的发展目标，同时指出要“重点发展农村学前教育”。

原文 ：《转变农村学前教育供给思路》

作者 | 国务院发展研究中心社会发展研究部研究员  佘宇

         华中师范大学教育学部副教授  龚欣

         长江教育研究院助理研究员  李凌方

图片 | 网络

从经济学视角看，农村学前教育供给是指一定经济社会条件下，为满足农村学前儿童入园需要，国家和社会学前机构愿意并且能够提供的机会和资源，主要包括供给数量、质量、规模和层次。不仅需要思考要不要建园、建多少园的问题（总量判断），还要思考建什么园（结构和质量要求），在什么地方建园（布局当否），以什么方式提供服务（服务模式）等问题。毫无疑问，农村学前教育供给的目标应当是提供公平而有质量的普惠性学前教育公共服务，尤其要注重普惠性和乡土特色。因此，必须积极转变农村学前教育供给思路，健全和完善供给机制，提高供给的质量和效率，满足农村家庭有质量、多样化、可选择的学前教育需求。

扩大供给总量

2018年，全国学前教育毛入园率81.7%，农村预计为70%左右。近期仍要继续扩大农村学前教育机构的供给总量，选择合适的供给模式，增加存在入园缺口地区的幼儿园数量，为适龄幼儿提供充足的学位，并保证园长、教师、保育员等专业人员的配备。人口流动的向城趋势和部分地区天然分散性特征之间的矛盾并不是根本性的，不必过于担心供给扩大会造成资源浪费。对于2022年以后适龄儿童数量下降的预测，可考虑利用人口下降的机会自然缩小生师比，提高保教质量；条件合适的情况下，还可以考虑合并一些园所。

尚未接受学前教育的农村儿童更多是因为供给缺位或者家庭支付能力较低造成的。国家学前教育改革试验区的相关经验值得借鉴。如唐山市丰南区建立了“政府主导、以县为主”的投入和保障机制，加大投入，通过“指标占用中小学编制”来扩充幼儿教师编制，每年还以“劳务派遣”方式招聘补充幼儿教师70-80人。江西赣县采取政府购买服务方式补充乡镇中心幼儿园非事业编教师100名，县财政给予每人每月1000元的资金补助，并办理“五险一金”。教师供给方面，还可以鼓励有条件的地方试点实施乡村公办园教师生活补助政策，以稳定教师队伍。对于社会力量办园，应继续推行鼓励和支持政策，同时做好监管工作。

优化供给结构

以普惠性幼儿园为主，提高学前教育服务的可及性。考虑到农村家庭支付能力较低，应逐步提高农村普惠性幼儿园比例。目前，农村地区的普惠性幼儿园比重不高，特别是中西部地区普惠性幼儿园占比较低，西部地区非普惠性民办园占到了67%，中部有些地方农村公办园不多，许多乡镇只有1所新建的公办园，有的乡镇连1所已经建成投入运营的公办园都没有，或者只有名义上存在的“自收自支”的公办园。对于农村民办园，低端、无效的当然应取缔，但具有发展潜力的则应加以扶持，提升其办园质量和扩大学位供给能力，引导其提供普惠性学前教育服务。

加强中央和省级统筹，合理调整区域和群体投入结构。目前，农村学前教育的财政投入主体是县级及以下的政府，特别是乡镇政府，财政投入的地区差异较大。鉴于不少贫困农村地区县级财力有限，需要将财政投入的主体提到地市政府、省政府和中央政府层面，加强中央和省级统筹。对于非贫困农村地区，特别是县域经济发达的地区，则可以考虑继续保留当前以县为主的投入体制。各级政府在投入时都要注意公平问题，对连片特困等地区以及留守儿童、精准扶贫建档立卡户等弱势群体应继续加大补助力度。

优化区域布局结构，着重加强村一级幼儿园建设。目前，不少地方的农村学前教育布局存在问题。对此，有关部门不仅应该思考公办园的布局问题，也要思考包括民办园在内的所有幼儿园的布局问题。从公办园供给来看，全国乡镇中心幼儿园数量不足、结构性短缺现象较为严重；从全部幼儿园的布局来看，各类幼儿园之间的距离、数量等也应纳入规划。此外，还需要构建农村幼儿园布局调整的评价指标，为优化布局结构调整提供参考。建议通过乡村规划建设进行园点布局或建设，建设新农村配套幼儿园。

对于我国农村而言，区域布局结构需要考虑两个方面：一是区域之间，比如东中西部地区、经济发达与落后地区、省内各县之间等，需要实现较为均衡的发展；二是县域内部，幼儿园布局需要与学前人口分布相一致，形成连片的覆盖网络，并根据乡镇分布实际情况确定中心幼儿园类型为“辐射型”还是“集团型”。为满足农村幼儿就近入园的需求，尤其需要注意保留村级幼儿园，基于村级幼儿的学前教育需求加强村级幼儿园建设，实行大村独立建园、小村联合办园，同时优先利用中小学或教学点的闲置校舍改建为幼儿园，或者依托于各行政村的小学举办附属幼儿园。把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共服务设施统一规划，确保优先建设。统筹考虑人口变化和城镇化进程等因素，科学预测学位需求，合理设置办园规模，防止大量学位闲置。

创新供给方式

调整学前教育服务结构，探索多样化办园形式。从农村家庭对学前教育的多样化需求来看，农村学前教育的办园形式也应多样化。具体包括：

（1）亟需改变过去农村幼儿园主要注重满足家长看管需求的低端供给模式，促进低端产品转型升级或者淘汰。通过家园共建、教师培训、教学督导等方式改善家长教育观念，规范农村幼儿园的保教行为。（2）考虑到边远山区的地域和人口居住特征，应拓宽办园思路，改革和创新办园形式，提供诸如游戏小组、流动大篷车、巡回指导站等非正规学前教育，全日制、半日制、计时制均可采用。从分班形式来看，既可以按年龄分班，也可以混龄。（3）从服务内容上看，需要增加针对农村学前留守儿童的服务。建议借鉴江苏彩虹伞模式，开展志愿服务。彩虹伞的服务遍及江苏30多个农村幼儿园和办园点，主要由学前教育专业大学生志愿者利用周末、暑假等假期时间，对3-6岁农村留守儿童开展绘本阅读、亲子游戏、艺术活动以及弱势家庭儿童入户陪伴、心理健康指导服务等形式多样的活动。

此外，针对农村学前教育发展的特殊困难和突出问题，还应创新问题解决思路，办好各类幼儿园。

兼顾需要和可能，合理把握幼儿园建设的节奏与重点。一次性供给还是分批次建设幼儿园？每次建设多少幼儿园？对于此类问题，地方政府面临多种选择。有些地方想急于表现政绩或完成任务，但又没有足够的资金，园所建好了，教师还没有配齐；有些地方资金充足但没有考虑到地方儿童的需要，建得过快；有些地方的学前教育三年行动计划涉及农村学前教育发展相关的一些目标设立过高或太低。时间上的节奏也很重要，既要满足需求，又要避免浪费。应根据当地财力、经济社会条件等实际情况确定供给时间规划，确定发展目标，分解年度任务，不宜一蹴而就。这方面，江西弋阳“分步、按需、高效”的农村学前教育公共服务提供思路值得借鉴。

提高服务质量

调研发现，很多地方农村学前教育的质量与家庭需求和儿童发展需要还存在一定距离，办园条件差，玩教具种类单一、室内外环境创设单调，教师专业对口率低，保教质量不高。未来应顺应农村居民消费结构升级的趋势，推进农村学前教育供给侧结构性改革，促进低端学前教育产品的转型升级，提高各类幼儿园特别是薄弱幼儿园的质量。按照“建成一所、合格一所、保质一所”的建设思路，保证有质量的底线要求，同时根据实力稳步提高质量。

农村学前教育供给质量重点体现在师资及其输出的保教服务方面的质量。应通过加强教师工资、编制等方面的保障吸引和留任优秀教师，通过有针对性的培训、建立结对帮扶机制等措施提升教师保教水平和形成科学的学前教育质量观。在提升教师教育程度、专业对口率、资格证持有率等结构指标的同时，也要注重师幼互动类过程质量和儿童发展结果。此外，应建立和完善农村学前教育质量标准，除设施设备配备、技术装备等标准外，也要加快设置师资配备和教育过程评估标准。

增强供给效率

根据公共服务供给的三个效率标准审视已有的供给行为，增强农村学前教育供给效率。

一是技术效率。公共服务供给的技术效率是指公共部门在既定的技术水平和投入水平下获得最大产出水平的能力。目前，不少地方缺乏一套切实可行的学前教育投入机制，相关决策和执行随意性强、成本高。对此，需要探讨构建学前教育供给的投入-产出指标体系，全面评估政策、经费、教学等方面的供给效率，探索改进方式。

二是分配效率。坚持公平的原则，优先投入到落后地区和弱势群体；对于农村学前教育而言，公平和效率需要兼顾，但尤其要注重公平，保障偏远村庄儿童接受学前教育的机会。在发展农村学前教育的过程中，公平和效率的兼顾也可以体现分配效率。

三是制度效率。确保相关机制的设立和运行有效。构建农村学前教育管理的宏观和微观机制。农村学前教育一般由县乡共管，可设立两级管理中心，加强两级管理部门之间的交流。

完善约束保障机制

各级政府要高度重视农村学前教育的发展。不仅从政策文件要求重视，而且要建立切实的激励机制，设定绩优奖励制度等激励机制，提高政府供给意愿。例如，将学前教育纳入地区反贫困战略，构建学前教育GDP考核指标。在资金投入方面，可以考虑在地方设定政府负担比例的绩效考核指标，保障农村学前教育投入的稳定增长。既要坚持“省级统筹，以县为主，乡镇参与”的农村学前教育三级管理体制，又要鼓励各个地方积极探索学前教育微观管理机制，充分发挥地方和基层活力。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1729期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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