新型支农政策组合：打造“三赢”局面，推进乡村振兴 | 社会科学报

2013年11月，习近平总书记做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，此后全国农村扶贫工作开始由“粗放式”向“精准式”转变，不断优化各项减贫资源，对不同区域环境的贫困农户进行精确帮扶。2017年10月，党的十九大做出的重大决策部署，指出“乡村振兴战略”要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”建立健全城乡融合发展的政策体系，加快推进农业农村现代化。我国的贫困农村地区既是精准扶贫的“主战场”，也是乡村振兴的“主战场”，因此在今后一段时间内，财政、金融政策协调发展是解决我国“三农”问题的根本途径，也是我国当前经济持续发展的重大使命。

原文 ：《新型支农政策组合持续推进乡村振兴》

作者 | 对外经济贸易大学国际经济贸易学院    行伟波/教授    张思敏/硕士生

图片 | 网络

新型的支农政策组合实现“三赢”

在农村资本市场中，金融支农作为支持贫困农村地区和农业发展政策的重要工具，对于保障农村农业发展所需的资金至为关键。理论上，政策性银行、合作性银行、商业性银行和邮政储蓄银行以及村镇银行等金融机构通过信贷的方式服务农村居民、支持农业经济的发展。然而在市场制度下，仅依靠金融资金的投入远远难以满足农业经济发展中的融资需求，其困境主要是农业天然收益率较低，农民的借款活动额度小且频次多，因此金融机构在农村地区面临较低的回报率和较高的交易成本，金融资金反而不断从农村地区流出。另外，农村信贷市场中的信息不对称问题更为普遍和严重，农业贷款全过程的道德风险和逆向选择问题突出，因此仅通过农业信贷形式来进行金融支农，其效果不彰。

近年来，我国推出了一系列新型的支农政策组合，尝试利用财政政策和金融政策之间的相互协作来帮扶农村地区和支持乡村振兴。特别是作为一类政策创新，财政政策可以通过奖励、补贴、税收优惠、分担信贷损失等形式引导趋利性的商业金融支农，鼓励金融机构为“三农”提供信贷支持，最终达成刺激农业经济发展的终极目标。实际上，财政引导金融机构支农相比财政直接支农，可能更有助于提高财政资金的使用效率。第一，由于财政直接支农具有无偿性，在政策实施过程中容易出现资金截留、挥霍、浪费等现象，因而可能导致财政支出规模失控而真正惠及农户稀少的结果；而财政引导金融支农既能达到政府财政资金的有效分配，又能利用金融机构的市场中介地位完成对贷款人的审核、监控等商业行为。第二，由于财政资金有限，其直接支农的乘数效应一般较小，而财政引导金融支农可以撬动广大金融机构的杠杆，以较少的财政资金激励金融机构数倍的信贷投入，从而放大财政支农效应。第三，财政引导金融支农作为一项国家创新政策，体现了政府的政策导向，具有一定的示范效应和引导效应，有助于吸引社会资本流向农业经济。因此，为了农村金融机构得以良好发展，政府应将财政与商业金融整合起来，引导逐利性的金融资本支农，最终达成财政、金融机构、农业农村农民的“三赢”局面。

已实行的财政引导金融政策

目前我国已实行的财政引导金融政策包括税收优惠、财政奖励、财政补贴、农业信贷担保、信贷损失补偿等。

第一，税收优惠政策。2009年，《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》规定金融企业对其涉农贷款进行风险分类后，按照规定比例计提的贷款损失专项准备金，准予在计算应纳税所得额时扣除。2010年，《关于农村金融有关税收政策的通知》对金融机构农户小额贷款的利息收入和农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入实行免征或减征营业税以及减计应纳税收入等政策；2016年，《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》和《关于进一步明确全面推开营改增试点金融业有关政策的通知》规定对上述收入免征增值税或使用简易计税方法计缴增值税。对提供涉农贷款的金融机构实行税收优惠，降低或豁免农村合作金融机构的增值税、所得税和各种税收附加，有利于降低农村地区金融机构的经营成本和增强金融支农的动力。

第二，财政奖励政策。2009年，《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》提出开展县域金融机构涉农贷款增量奖励政策试点工作。该奖励政策考虑了地区发展水平而设计了差异化的分担比例，体现出利用财政手段引导资金流向经济欠发达的省区，推动当地农业经济发展的作用。对金融机构涉农贷款余额，包括支持农业生产、农村建设和农民生产生活发放的信贷资金的余额增量实施奖励，通过直接的物质刺激确保了金融机构支农的收益。这一奖励政策的实施，极大地调动了县域金融机构信贷支持“三农”发展的积极性，对县域金融机构积极调整和优化信贷结构、加大对“三农”的支持力度具有十分重要的意义。

第三，财政补贴政策。2009年，《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》规定针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构发放的贷款给予定向费用补贴，同时鼓励各地政府因地制宜实施扶持政策，促进新型农村金融机构持续健康发展。2010年，《关于扩大农村金融机构定向费用补贴政策范围的通知》将费用补贴范围扩大到基础金融服务薄弱地区。2007年，《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》选择部分地区开展中央财政农业保险保费补贴试点工作，由财政部对省级政府引导有关农业保险经营机构开展的符合条件的农业保险业务，按照保险费的一定比例，为投保农户、农业生产经营组织等提供补贴。中央财政历年不断加大对农业保险保费的补贴力度，保费补贴品种已从最基本的五大农作物逐步扩展到覆盖种植业、养殖业、森林、天然橡胶等品种。

第四，农业信贷担保政策。担保是克服信息不对称、降低交易成本、降低违约风险的重要手段。2015年，财政部、农业部印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，推动形成覆盖全国的政策性农业信贷担保体系，在国家层面成立国家农业信贷担保联盟有限责任公司，省级农担公司则由各省财政出资。目前，全国已成立30多家省级农担公司，各县市纷纷设立分公司或者办事处，已基本覆盖农业大县。这些机构一般由国家财政出资成立，不以盈利为考核目标，进行市场化运转，专注于农业融资服务，具有“财政+金融”“政府+市场”的属性特征。

第五，贷款损失补偿机制。贷款损失补偿机制融合政府的组织优势和银行的专业优势，使政府、银行、企业形成三方合力，实现金融风险分担。2014年，《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》提出，“完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金”。我国多地已积极探索建立乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金制度，如2019年蓬安县组建了乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金，由县农业农村局、县农业担保公司、金融机构三方合作，县财政每年按照一定的增长幅度补充风险补偿金。

政策建议

未来发展，由财政政策引导金融机构支农是一条充满希望的振兴乡村之路。第一，继续加大财政资金投入，除了直接支付给农民和涉农金融机构，还可以费用补贴、财政奖励等政策带动和放大金融资金，推动金融资源继续向“三农”倾斜，同时发挥好税收减免、财政奖励、信贷补贴等政策功能，放宽政策补助主体限制，增大政策补助力度，激励农村金融机构开展涉农业务。

第二，建立政策性涉农贷款风险补偿机制，对金融支农过程中合理的信贷损失进行分担和补偿，建立涉农贷款风险补偿基金，提高金融支农的积极性。同时为了避免、弥补信贷损失引发的道德风险，应合理界定财政分担和补偿的信贷损失的范围，科学设计财政分担和补偿资金的运作机制。

第三，建立差别化、弹性化的财政支持政策，在税收优惠、定向费用补贴等制度的具体安排上，可以根据不同地区的不同经济发展情况制定差别化的措施，利用财政手段引导资金流向经济欠发达的省区，实现全国范围内的乡村振兴。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1764期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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