以服务体系为纲，推动老龄事业产业协同发展 | 社会科学报

“十四五”规划纲要专章部署“实施积极应对人口老龄化国家战略”。其中，完善养老服务体系、推动老龄事业和产业协同发展是积极应对人口老龄化的重点举措。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》）作为落实“十四五”规划纲要的重点专项规划，是“十四五”时期老龄事业发展和养老服务体系建设的行动指南。《规划》体现了“十四五”时期老龄领域系统性、有侧重的发展观：以服务体系为纲，推动事业产业整体布局。

原文 ：《以服务体系为纲   推动老龄事业产业整体布局》

作者 | 中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员    李璐

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养老服务的应有模式

积极应对人口老龄化的目标是提高亿万老年人的健康水平和生活质量。建立起以健康管理为手段，以减少和延缓失能为重点，以安享晚年为目的的养老服务体系和健康服务体系，是保障老年人及其家庭幸福生活的重中之重。为此，强调家庭对健康养老的重要作用，加强社区居家养老服务的支撑能力，实现机构的辐射功能，将是养老服务的应有模式。

首先，兜底线、保基本是基本养老服务的重要功能。构建多层次养老服务体系来满足多样化服务需求的前提是优先保障特困老人、家庭困难的失能失智老人等的基本服务需求得到满足。《规划》通过实施老年人能力综合评估、特殊困难老年人月探访、公办机构优先失能老人入住、构建农村互助式养老服务网络等举措，明确了“十四五”期间构建基本养老服务制度、补齐农村养老服务短板等养老服务体系兜底线的核心目标和关键举措。

其次，扩供给、促普惠，满足最广大老年人的养老服务需求是养老服务体系的核心功能。《规划》将普惠型养老服务贯穿居家、社区、机构等不同服务方式，提出完善市场原则下的普惠价格形成机制。在居家、社区层面强调，街乡区域养老服务中心与社区养老服务机构共同构建“一刻钟”居家养老服务圈，新建小区严格按照人均用地面积0.1平方米的标准配套养老服务设施。在机构层面强调，中央投资重点支持护理型养老服务设施，护理型床位占比提高到55%。

最后，为坚持需求导向、聚焦重点，强居家社区、重健康支撑是养老服务体系在现阶段的需求重点。在强化居家社区服务能力方面，《规划》提出助餐、助浴、助洁任务，打造一批标准化社区老年食堂，引导外卖平台等市场主体参与助餐配送；制定老年人助浴、助洁服务相关标准规划，支持相关产品研发。还提出，建立居家养老巡访关爱服务制度；培育老年人生活服务新业态，鼓励“子女网上下单、老人体验服务”等务实举措。在强化老年健康支撑能力方面，《规划》提出实施老年健康服务体系建设行动，实施医养结合能力提升专项行动，设立老年医学科的二级及以上综合性医院占比达到60%以上等具体指标和举措。

推动老龄事业和产业协同发展

“十四五”时期老年人口快速增加，需求层次和消费能力明显加大。受1962—1970年生育高峰的影响，2022—2025年老年人口年均增长率将提高到5.0%，我国将进入加速老龄化阶段，并一直持续到2035年。“十四五”末，我国60岁及以上老年人口将达到3亿人，占比超过20%。“十四五”期间，60~65岁的低龄老年人将新增9000万人。城镇“60后新老人”大多接受过系统教育，养老观念、消费能力和意愿将提升到新的高度。老年群体结构变化决定了需求将由以往的隐性、抑制、缓慢发展状态向显性、释放、加速发展转变，由相对单一的基本生活需求向科技支持、健康管理、财产安全、情感归属和自我实现等多维度需求转变，对银发经济的供给规模和质量提出了更高要求。

首先，构建积极老龄观，打造老年友好型社会，维护老年人合法权益是新时期发挥人口结构红利、推动社会结构转型的必然选择。《规划》通过发展老年教育，筹建国家老年大学，开办老年开放大学；开发老年人力资源，加强老年人就业服务，开展“银龄行动”；发展老年文化服务、老年体育健身，促进养老旅游融合，丰富文体休闲生活等举措，全面激发老年人的生机、活力，调动和释放我国人口结构红利。《规划》通过强化家庭的赡养主体责任，完善家庭养老支持政策体系；实现社会环境适老化，尤其是智能社会适老化；鼓励争创积极应对人口老龄化重点联系城市，开展全国示范性老年友好型社区创建活动；以及健全养老服务综合监管制度，优化营商环境等举措，构建向善向好的老龄社会，推动社会结构全面转型和升级。

其次，彰显我国强大国内市场的主体优势，推动老龄产业发展是推动人口与经济协调发展的必然选择。从需求侧，人口老龄化发展态势、城乡居民收入增长态势等，都持续推动老龄产业消费升级；从供给侧，伴随《国家积极应对人口老龄化中长期规划》出台，“十四五”规划纲要作出发展银发经济的战略部署，国家统计局《养老产业统计分类（2020）》明确了产业统计分类，由养老金融、养老服务、老年用品、老年科技等共同构成的老龄产业形态和结构日益清晰。进入新时期以来，各部门、各省市密集出台支持养老服务业、康复辅具产业、居家适老化发展的政策意见，国有、民间资本投资热度持续升温。供需双方形成的强大市场动力，将形成推动经济发展的新动能，为老龄社会财富储备贡献力量，有效缓解筹资动力不足等问题。《规划》明确提出发展银发经济的战略任务，从银发经济供需聚焦点、薄弱点和增长点入手，提出研发制造针对不同生活场景的满足衣、食、住、行需求的各类老年用品，发展健康促进类康复辅助器具；规划布局10个左右高水平银发经济产业园区，打造一批银发经济标杆城市；有序发展老年人普惠金融服务，包括第三支柱养老保险、发展反向抵押养老保险业务。

最后，实现发展要素的高质量支撑和保障，是推动老龄事业和产业协同发展的必然选择。推动事业产业协同发展，构建强大国内市场尚需市场规则、市场基础设施、要素市场、内外融通等方面的建设和配合。只有形成公平公正的市场规则，完善服务各类市场主体的基础设施，汇聚支撑发展的各类要素，推动国内国外两个市场互相融通，才能真正在人口老龄化趋势下培育出强大市场。《规划》指出，制度上，推动培训疗养机构转型发展养老服务，明确10个重点联系城市，建设北戴河地区集中示范区。用地上，将养老服务设施用地纳入年度用地计划，应保尽保，新增建设用地优先安排，存量房屋五年内不用改变土地类型。资金上，2022年，将不低于55%的福利彩票公益金用于支持养老服务，探索养老机构多样化融资模式。人才上，实施人才队伍建设行动，老年医学人才队伍和为老服务人才队伍均提质扩容。通过强化要素市场保障，老龄事业产业的发展环境必将不断提质扩容、突破创新。

推动银发经济创新发展

《规划》所明确发展的银发经济也称老龄产业，是通过市场化、社会化、专业化手段为老年人提供产品和服务的行业的统称，涉及生产、流通、服务等多领域，受众规模大、涵盖门类多、业态复杂多样。实际上，推动银发经济创新发展是中国特色应对人口老龄化的路径之一。

从中国特色看，发展银发经济既能顺应人口结构变动，又能聚焦民生热点需求，还能推动经济转型发展，是具有中国特色的民生经济重点领域。老年群体具有特殊的社会身份属性，老龄产业不同于其他产业门类，在推动产业发展中尤要保护好老年人的基本权益。

发展中国特色银发经济，就要发挥有为政府和有效市场的双重优势：一方面，要坚守政府保基本、兜底线的职能，为特殊困难老年人提供均等可及的服务和产品，推动中国特色养老服务体系惠及每位老年人；另一方面，充分发挥国有资本、社会资本等不同资本，企业、民办非企业单位等不同组织在扩大供给规模、提高供给质量、满足多层次民生需求的作用，推动形成国内强大市场。通过建立系统性、整体性的产业发展政策来推动银发经济健康稳步可持续发展，将是14亿人口大国向全世界展示积极应对人口老龄化“中国模式”的必由之路。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1796期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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