简析英国退欧的若干法律问题
[编者按]英国退欧公投余波未平，其中涉及大量法律问题，值得我们深入研究。小编奉上驻欧盟使团法律顾问商震对此的观察和分析，以飨读者。
今年6月23日，英国就退出欧盟举行全民公投。公投结果同欧洲主流媒体的预测相反，脱欧阵营以51.89%的微弱多数胜出。这一结果令欧洲各界震惊，对英国经济和全球金融市场带来了短期冲击，并被认为可能导致欧盟一体化“开倒车”。诚然，从英国法和欧盟法看，公投结果在英国没有法律效力，也同欧盟条约中的退约程序无关，只是反映了英国政党和民众的政治意愿。但随着脱欧公投持续发酵，英国走回头路的可能性已经很低。英国退欧的难点将集中在如何解释适用欧盟条约退出程序，如何设定未来英欧关系，如何确定对英国法的影响等法律问题。
一、欧盟条约的退出程序
2009年《里斯本条约》第50条规定了欧盟成员国的退出，是英国退欧的法律依据。但在谈判《里斯本条约》时，欧盟各国并未预料到真会发生退约，所以第50条的规定比较简单。如何解释适用第50条，将直接影响英欧双方利益和未来发展。
（一）英国退欧没有先例可寻
在《里斯本条约》生效前，欧盟历史上并未对成员国退出有严格法律规定，且只有三次较为特殊的退出。第一次是1962年阿尔及利亚退出欧共体。1957年，阿尔及利亚作为法国殖民地，随同法国一起加入欧共体。1962年阿尔及利亚独立后，就事实上选择脱离了欧共体。二是1985年格陵兰岛退出欧共体。1973年，格陵兰岛作为丹麦的一部分加入欧共体。1979年格陵兰岛获得自治权，1982年就退出欧共体举行公投并获得53%支持，随后于1985年退出欧共体。三是2012年法属圣巴泰勒米岛退出欧盟。2007年，圣巴泰勒米岛要求法国重新确定其同欧盟的关系，并于2012年成为欧盟海外领地（的一部分。即圣巴泰勒米岛居民仍属于欧洲公民，但该岛不再列入欧盟领土范围。可见，欧盟历史上并未出现具有主权国家地位的成员国退出的情况，英国将成为首个先例。
（二）成员国有权退出欧盟
《里斯本条约》第50条规定，任一成员国可以根据本国宪法，决定退出欧盟条约，并向欧洲理事会通知其退出决定。这一规定涉及三个问题。一是退出欧盟的权力属于成员国。如果成员国根据国内法决定退出，欧盟不能施加任何限制条件。二是没有明确退出应以何种形式通知、谁可以代表成员国通知、成员国议会还是政府有权作出决定等具体问题。目前，欧洲学者主流看法是应该经成员国议会同意，由成员国政府代表以书面形式作出通知。三是退出的启动以通知为准。如果成员国不提交通知，退欧就不会启动，欧盟亦不能强迫成员国退出。因此，英国脱欧公投结束后，虽然欧盟反复敦促英国尽快启动退欧，但英国一直不提交退出通知，这完全符合第50条规定。
（三）欧盟有权确定退欧条件
根据《里斯本条约》第50条，一旦英国提交退欧通知，欧洲理事会需确定相关指导原则，并据此同英国进行谈判，最终签署退欧协议。同时，在确定上述指导原则时，英国不能参加相关会议及有关讨论。由此可见，启动退欧程序后，主导权就从英国转到欧盟手中。也就是说，英国将在退欧谈判中处于被动地位，在同欧盟保持何种关系问题上，必须以欧盟机构同其他27个成员国确定的原则为基础。鉴此，英国不急于启动退欧程序，既可以先了解各方看法，也能在缓冲期内争取更多优惠条件。不过，欧盟其他成员国也高度重视退欧事件，已经在英国不参加的情况下，开始非正式讨论英欧关系模式，乃至成员国之间会费调整、投票权和代表性重新划分等重要问题。
（四）退欧生效时间有多种可能
根据退欧谈判的不同情况，《里斯本条约》第50条就退欧的生效时间作出三种规定。一是在英国退出协议生效之日起正式退欧。二是如果退出协议无法尽快生效，英国在提出退欧通知之日起满两年后自动退欧。三是如果其他成员国和英国一致同意，双方可不受两年期的约束，继续进行退欧谈判。当然，上述规定只是三种可能性，在实践中还会涉及其他具体问题。例如，退欧协议是否涉及到欧盟条约的修改，是否需要其他成员国议会批准？这将直接影响该协议何时能生效。再如，根据欧盟条约规定，退欧协议在欧洲理事会通过，需遵守有效多数原则，即72%以上的成员国（约20个国家）同意，并能够代表欧洲65%的人口，而且协议经理事会通过后，还需要提交欧洲议会。可见，这个程序较为复杂，如果各个成员国意见不一，英国很可能不得不在两年后自动退欧。
（五）退欧进程难以中止
脱欧公投结束后，英国留欧阵营为阻止退欧，提出了各种不同方案，包括举行二次公投、苏格兰要求公投脱英并继承英国的欧盟成员国地位、在退欧程序启动后及时中止等，为英国退欧增加众多变数。从当前情况看，英国不启动退欧可能性很小，苏格兰脱英的后续尚待观察，但中止退欧程序的法律依据确实不足。在《里斯本条约》第50条中，没有任何中止退出程序的规定，而且明确规定退出的成员国如要再加入欧盟，必须按照第49条加入程序重新申请。因此，有较多欧洲学者认为退欧进程并不可逆转，一旦英国启动退欧程序后，不能中途要求中止。
二、英欧未来关系的可能模式
英国脱欧公投不是偶发孤立事件，是欧洲反一体化思潮的折射和反映，聚焦的是英国未来作为非欧盟成员国同欧盟间可能的关系模式。反观英国脱欧派主张，无论拒缴欧盟会费、不愿遵守欧盟法、反对人员自由流动和难民分配等，主要是反对欧盟作为超国家集团的政治一体化制度，理想状态是同欧盟保持紧密经济合作，但维系较为松散的政治合作，可能参考以下模式。
一是欧洲经济区模式（EEA，European Economic Area）。EEA协定确立了挪威、冰岛、列支敦士登三个（EFTA）国家同欧盟的合作关系。双方于1994年签订协议，在三国遵从欧盟的人员、货物、资本、服务四大自由流动前提下，允许其进入欧盟内部单一市场。此外，三国还要向欧盟项目提供资金支持，遵守欧盟多个领域的法律和政策（共同农业和渔业政策、共同外交和安全政策等领域除外），且仅能有限的参与欧盟决策。因上述三国中，挪威最具代表性，该模式也被称为挪威模式。
二是瑞士模式。这是在瑞士作为EFTA国家拒绝加入EEA之后，欧盟同瑞士单独确立的关系模式，颇有量身打造之意。这一模式以大量双边协议为基础，由欧盟同瑞士就不同领域的关系分别进行谈判，目前已签署100余项协定，且还在谈判新协定。设立该模式的初衷是在瑞士向欧盟成员国身份过渡期间，保持欧盟同瑞士的合作关系，但由于瑞士一直未加入欧盟，这种模式现在成为一个特例。
三是关税同盟模式，也称土耳其模式，主要指1995年欧盟土耳其关税同盟协定。该协定取消了欧土之间所有工业产品的关税，但没有涉及农产品、服务和公共采购问题。在该模式下，土耳其需要遵守欧盟特定领域的法律法规，例如竞争法、消费者保护、知识产权等，但无需遵守欧盟的四大流动自由，无需向欧盟提供资金支持等。
四是自贸协定模式，也称加拿大模式，主要指欧盟加拿大全面经济贸易协定（CETA）。 该协定谈判始于2009年，并于2014年签署，但因欧盟成员国对该协定属于欧盟协定还是混合协定意见不一，迄今仍未能生效。该协定是欧盟“新一代自贸协定”的主要代表，将消除欧加两大经济体之间98%的关税，加方称协定合作范围超过北美自由贸易协定，将为服务和投资领域创造大量市场准入机会。就英国而言，加拿大模式是政府间保持紧密贸易投资关系的重要参考。今年7月，英国退欧事务大臣戴维斯也表示个人希望英欧关系以该模式为基础。
五是世贸组织模式。严格来说，这不能算非欧盟国家和欧盟关系的代表性模式，只能算是双方关系的一种选项，是在英欧未能就双方关系达成一致的情况下，退而利用英国和欧盟同属世界贸易组织成员地位，借助世贸组织规则来规范双边贸易关系。这种模式意味着英国将丧失同欧盟的特殊经济联系，丧失内部统一市场的优惠待遇，对英国吸引力不大。
六是大陆合作伙伴关系（Continental Partnership）。这是数位欧洲学者于今年8月提出的新设想，同久已存在的“双速欧洲”论有所类似。该设想提出建立“双环欧洲”，内环是以超国家的欧盟和欧元为核心的国家集团，外环是所谓CP国家，即同欧盟建立政府间合作伙伴关系的国家。该设想试图将政治一体化和经济一体化适度分离，CP国家仅同欧盟在政府间合作基础上加强经济联系，经济合作的定位低于欧盟成员国，高于自贸协定成员方。有关学者认为，该设想是一个长远战略计划，近期可用于解决英国退欧，中期能调整欧盟同EEA国家和瑞士的关系，远期可以为欧盟同土耳其和乌克兰关系提供基础框架。目前，这理论引起相当关注，反映了当前欧洲一体化同反一体化的角力，但牵涉欧盟一体化总体构建和双速欧洲等争议问题，短期内恐难成为现实选项。
上述六种关系模式中，讨论和关注较多的是欧洲经济区模式、瑞士模式和自由贸易协定模式。这三种模式代表了非欧盟成员国同欧盟合作的三个层级，从类似于“准成员国”地位、特殊联系国家，直到自贸区协定伙伴国，所对应的经济合作深度也逐步递减。对未来英欧关系而言，这些模式有一定参考意义，但英国是欧盟三大国之一，是世界第六大经济体，同上述国家在欧洲的地位和角色不同，英欧双方应会在欧盟政治一体化和经济一体化间达成某种平衡，构建一个新的“英国模式”。
三、退欧对英国国内法的影响
英国退欧进程开启后，确立英欧关系将是双方谈判的重点和 关键。同时，由于英国加入欧盟40多年，英国国内法同欧盟法已经深度融合，退欧对英国国内法的影响也不容小觑。根据退欧协议和英欧关系，英国未来需对国内法或保留，或废止，或修改，或新立，并可能要重新商签各类多双边条约。
目前看，退欧影响英国国内法的范围和程度尚难预测，可能涉及以下方面。一是关于英欧关系的法律，首当其冲的是1972年欧共体法（European Communities Act）。该法确立了欧盟法高于英国法的地位，要求将欧盟指令和欧洲法院裁决纳入或转化为英国法，并为此赋予政府废止或修改议会立法的权力（Henry Ⅷ Clause）。一旦英国退欧，这些内容必然要根据新的英欧关系加以修改。
二是英国已经直接或间接适用的欧盟各项条例和指令，这是英国法律体系未来受影响的主体部分。关于英国法中受欧盟法影响的部分到底有多少，一直众说纷纭，甚至从10%到70%不等。英国众议院认为，所谓英国法和受欧盟影响这两个概念并没有一致认知，所以难以科学计算具体比例，只能大致估算在不同领域的影响。例如在农业、渔业、外贸和环境等领域，英国法主要以欧盟法为基础，但在社会福利、社会保障、教育、刑法等领域，欧盟法的直接影响较小。
三是欧洲法院判例对英国法的影响，由于欧洲法院负责欧盟法的解释适用，其判决对英国在内的各成员国有法律拘束力，而且英国国内法院已经有诸多案例是根据欧洲法院判例加以裁决，如要修改或消除这些影响，也将是一项艰巨任务。
四是在英国适用的欧盟对外签署的各类条约。据统计，欧盟同第三方已经签订大约1100多项多双边条约，涵盖航空、能源、渔业、签证、人权等领域。这些条约中，属于欧盟职权的条约相对容易，由欧盟通知缔约对方条约仅适用于英国以外的27个成员国即可，英国会根据需要同第三方另行缔结相关协定。但那些由欧盟和成员国共同缔结的混合协定（mixed agreeemnts）会比较复杂，需要各方协商解决。
当然，就英国退欧而言，上述法律问题也只是初步估计，在实际处理过程中必将遇到更多难题。值得一提的是，法律人才不足也已经使英国处于尴尬境地。据媒体报道，英国现在大概只有30至50人具有贸易协定谈判经验，但退欧可能至少需要1200人处理贸易协定问题。可以预见的是，英国退欧不可能一蹴而就，必然是漫漫长路，甚至在退欧协议生效后，可能还需要十余年时间逐步加以解决。
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