【理解与适用】最高法院《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》
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《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》的理解与适用
作者：程新文 冯小光 王友祥 王丹(最高人民法院) 来源：《民事审判指导与参考》总第66辑
为严厉打击虚假诉讼违法犯罪行为，保护案外人合法权益，维护社会诚信和诉讼秩序，提升司法权威和司法公信力，最高人民法院在广泛调研基础上，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的相关规定，结合民商事审判实践中已经发现的虚假诉讼情况，经审判委员会民事行政审判专业委员会第234次会议讨论，通过了《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》于2016年6月20日公布并实施，共18条，主要对虚假诉讼的界定，虚假诉讼的表现特征，认定虚假诉讼的途径和方法，对参与虚假诉讼不同主体的制裁以及对虚假诉讼的防范等问题进行规定。现就《指导意见》所涉及的主要问题作出说明。
一、关于虚假诉讼的界定与识别问题
（一）虚假诉讼的界定
严格来说，虚假诉讼并不是一个法律上的专门术语，只是近些年来理论和实践对类似现象的一个概括称呼，因此，“虚假诉讼”这一概念的内涵和外延并不准确和清晰。《指导意见》第一条对虚假诉讼的界定是制定过程中争议比较大的一个问题。一种意见认为，所谓“虚假诉讼”必须要求双方当事人之间存在恶意串通，也即在诉讼中不存在相互对抗的“两造”，这是虚假诉讼的本质特征；另一种意见认为，“恶意串通”的范围太窄，实践中不仅存在双方当事人恶意串通的情形，也存在一方当事人单独捏造事实、提供虚假证据故意提起诉讼的情形，两者都应该属于“虚假诉讼”范畴。理由为：1、司法实践中存在一方当事人通过捏造事实、提供虚假证据提起诉讼，企图骗取法院裁判文书非法获取对方当事人利益的情况。常见的诸如，民间借贷已经偿还情形下要求对方再次偿还、对通过暴力等非法手段取得的借条等主张债权或者在对方当事人出庭情况下难以胜诉的诉讼请求，在起诉时故意隐匿对方当事人居住地址，致使法院缺席判决使其不当胜诉等。2、对于这类以诈骗为目的的欺诈型虚假诉讼，目前只可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条进行制裁，既不能以虚假诉讼名义进行制裁，又难以移送公安机关以涉嫌诈骗犯罪予以侦查，此类虚假诉讼行为在民事诉讼中被制裁处罚有缺失、不周全。3、《刑法修正案九》对于虚假诉讼犯罪规定“以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的…”，该规定显然包含了“双方串通型与一方欺骗型”两种虚假诉讼情形。既然刑法对此已经有明文规定，为对应刑事处罚，在不需进行刑事追责时，需要有相应规格的妨碍民事诉讼程序司法制裁。我们经研究，倾向认为，对于一方存在虚假起诉或者恶意起诉情况的，可以通过举证、质证、对方抗辩等方式予以排除，这属于事实认定问题，现有的民事诉讼程序完全可以解决，不需要通过纳入虚假诉讼范畴进行规制。
对于第一条的表述，原来采用定义式结构，具体表述为“诉讼参加人恶意串通，捏造事实，经符合程序的诉讼形式，使法院作出错误裁判，妨害司法秩序或者侵害他人合法权益的违法行为，应当作为虚假诉讼处理。”在调研论证过程中，有意见认为，定义式的表述比较封闭，“虚假诉讼”本身就是对实践现象的一种模糊概括，不宜采用定义式的表述。《指导意见》采纳了上述意见，最后采用要素式结构表述，使得对虚假诉讼的防范和制裁更具开放性特征。
（二）虚假诉讼的特征
通过调研我们发现，民事虚假诉讼行为与其他正常的民事诉讼行为存在诸多不同之处，归纳起来，虚假诉讼主要有以下特征：1、从当事人之间的关系看。虚假诉讼主体间多为夫妻、父母与子女等近亲属关系；或者是朋友、同学关系；或者是关联企业、上下级关系。2、从当事人各自的经济状况看。原告诉讼请求的标的额可能与其自身经济状况不相符合，数额较大或不合常理；被告的经济状况通常不佳或者尚存在其他经济纠纷。3、从当事人之间的诉讼行为和默契程度看。原告不主动参加诉讼活动，而被告积极应诉；被告对原告的诉讼请求往往不作抗辩或不进行实质抗辩，且主动自认的情况较多。4、从个案证据链条的完整性看。原告提供的证据往往只能证明案件的主要事实，对于相关辅助事实的证明则缺乏证据且言辞模糊，法庭询问容易紧张、闪烁其辞、前后矛盾。如民间借贷案件的当事人往往对资金来源、用途及交款方式陈述存有漏洞，尤其在交款方式上，当事人一般都会称系现金支付。5、从结案方式看。一般以调解方式结案，且调解协议的达成和履行异常顺利。据四川省高级人民法院统计，有超过四分之三的虚假诉讼案件是以调解方式结案的。但由于近年来虚假诉讼现象引起法院关注后，当事人为了做到“效果逼真”，在诉讼过程中注重了技巧，增加了“对抗性”，让法院出具判决书的情况有所增多。《指导意见》通过对上述特征的进一步提炼，明确警示在实践中，要特别注意以下情形：（1）当事人为夫妻、朋友等亲近关系或者关联企业等共同利益关系；（2）原告诉请司法保护的标的额与其自身经济状况严重不符；（3）原告起诉所依据的事实和理由明显不符合常理；（4）当事人双方无实质性民事权益争议；（5）案件证据不足，但双方仍然主动迅速达成调解协议，并请求人民法院出具调解书。
（三）虚假诉讼频发的案件类型
实践中，以下案由的民商事案件属于虚假诉讼的高发领域：
1、民间借贷案件。比较常见的表现有两种：一是因对抗已生效判决的债务履行或为在离婚纠纷诉讼中分得更多财产，通过虚构债务，利用民间借贷合同进行虚假诉讼，规避法律，逃避债务；二是当事人企图借助法院的裁判变非法财产为合法财产。这种行为在审判实践中最常见的是高利贷、赌债，以赠与、买卖或民间借贷的形式诉诸法院，意图将不受法律保护利益变为合法之债。如江苏省盐城市中级人民法院2012年至2014年发现的24件虚假诉讼案件中，有17件为民间借贷案件。2、离婚案件。在调研中发现，离婚纠纷案件是虚假诉讼行为的高发区。主要表现为：一是在离婚纠纷诉讼中伪造证据、虚构债务，导致法院将虚构的债务认定为共同债务，以达到多分财产、少担债务之目的；还有当事人与其父母串通，将父母赠与性质的财产说成是借贷性质，以达到多分财产的目的。二是利用离婚，转移夫妻共同财产，逃避一方个人债务；或者利用离婚规避国家限购、限贷政策；或者利用离婚获取更大的拆迁补偿或安置待遇。3、涉拆迁不动产的继承、析产纠纷案件。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，房产安置以“户”为单位，货币安置主要以实际安置面积为依据。部分当事人通过“假离婚”、虚假确权、虚假析产、分户等方式，恶意串通，进行虚假诉讼，试图利用法院出具的裁判文书来对抗拆迁政策，以期谋求更多拆迁利益。4、商品房买卖合同案件。主要表现为：一、虚构商品房买卖关系，以支付了大部分房款的消费者身份来对抗建设工程优先受偿权和银行抵押权。二、被执行人和案外人串通，虚构买卖事实，由案外人向法院提起执行异议之诉，达到解除对房屋的执行措施、逃避执行目的。5、以物抵债纠纷。主要是通过虚构债务关系并签订以房抵债协议的方式规避国家税收或商品房限购、限贷政策。6、劳动争议案件。此类案件虚假诉讼行为集中表现为在劳动报酬数额上动手脚。大致可以分为：一是虚构管理人员高额劳动报酬，在企业财产中优先支付，损害其他债权人利益。较为突出的是民营企业，由于较多采用家族经营方式，由家庭成员或者亲朋好友担任管理人员，更容易形成通谋。二是普通职工与企业恶意串通，虚报工资金额，导致调解或裁判存在“水分”，最终实现“工资”回流目的。三是有的债权人在企业主配合下，将普通债权如加工费、借款等债务虚报混入职工工资，以期全额受偿。四是管理人员与他人串通虚报工资。五是人身损害事故发生后，用人单位出具虚假证明，以实现工伤保险赔偿与第三人侵权赔偿“兼得”。如2013年，江苏省南通市一基层法院受理的原告翟小良等6人与被告温州联宇公司追索劳动报酬一案，翟小良等人利用其工程实际施工人身份，使用项目部公章伪造工资结算单，向被挂靠单位温州联宇公司主张劳动报酬。法院审理中及时发现，拟移送公安机关，后翟小良等人撤诉。7、涉建设工程优先权虚假诉讼。调研发现，业主与承包人串通倒签、制造优先权行使证据的情况时有发生。由于当前规定对优先权有6个月的行使期限要求，建设单位在自身资不抵债的情况下，与承包人串通，由承包人在建设工程案件中主张优先权，并对工程造价金额认定上予以配合。根据规定，银行抵押权次位于建设工程优先权，因此极易导致银行债权受偿困难。据浙江省法院反映，在民事诉讼中查明业主是否与承包人串通制造优先权行使证据，目前难度较大。如德清县人民法院去年查实的案件，即是在公安机关介入调查后，当事人方才承认造假行为。8、虚构房屋租赁关系规避执行。法院在执行中拍卖被执行人的房屋包括已设定抵押的房屋时，时常有案外人以其对该房屋享有租赁权为由主张拍卖不破除租赁的情况发生。据浙江法院不完全统计，2013年1月至10月仅五大国有商业银行在浙分支机构，就遇到贷款时房屋抵押人承诺不存在租赁情况、但处置时案外人却出来主张租赁权的案件121件，标的额达177168.55万元。此外，还有诸如需公告的离婚案件、虚构住所地选择管辖法院以及债务人自行申请破产案件等等。考虑到虚假诉讼现象非常复杂，上述以案由划分的方式也存在挂一漏万的情况，因此，《指导意见》并未对每一类型的案件分别进行规范，而是在第4条采用列举式表述的方式作出一个提示。
二、关于虚假诉讼的认定问题
（一）虚假诉讼的认定方式
针对虚假诉讼的特点，《指导意见》对民事诉讼法司法解释中有关证据采信和事实认定的规定进行了整合。具体有以下几个方面：
1、关于依职权调查取证问题。根据通说，民事诉讼的基本模式分为当事人主义和职权主义两种。其中当事人主义的诉讼模式有两方面的基本含义，一是民事诉讼程序的启动、继续均依赖于当事人，法院不能主动依职权启动和推进民事诉讼程序。二是法院裁判所依赖的证据只能靠当事人提供。我国民事诉讼程序经历了从职权主义为主到当事人主义为主模式的转变，目前原则上采用当事人主义，但是并未否认职权主义的作用和功能发挥空间。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第二款规定，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。根据民事诉讼法司法解释的规定，这些情况包括：（一）证据由国家有关部门保存，当事人及其诉讼代理人无权查阅调取的；（二）涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；（三）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据；（四）涉及可能损害国家利益、社会公共利益的；（五）涉及身份关系的；（六）涉及民事诉讼法第五十五条规定诉讼的；（七）当事人有恶意串通损害他人合法权益可能的；（八）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。其中，虚假诉讼符合“当事人有恶意串通损害他人合法权益可能的”以及“涉及可能损害国家利益、社会公共利益的”情况。《指导意见》为此规定，在民间借贷、离婚析产、以物抵债、劳动争议、公司分立（合并）、企业破产等虚假诉讼高发领域的案件审理中，对可能存在虚假诉讼的，要适当加大依职权调查取证力度。
2、关于自认制度的适用。一般认为，自认制度的理论基础在于：（1）意思自治原则。自认制度的建立是民事实体法领域平等自愿和意思自治原则的自然衍生。自认制度将当事人对于己不利事实的承认和表示作为裁判的依据，并免除对方当事人的举证责任，就是充分考虑到民事诉讼的平等性和私域性，对当事人的意思自治给予充分尊重，并使之产生法律效力。（2）处分原则。处分原则是指民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事实体权利和诉讼权利。自认制度表达了这样一种理念，即当事人已经自认的事实法院不管其真实性如何都将排除对自认事实真实性的怀疑。（3）辩论原则要求法院将当事人之间无争议的事实作为裁判的依据，构成了自认对法院产生拘束力的效力来源。辩论原则下的自认制度，其核心是以当事人的辩论内容制约法官的裁判，这体现了对当事人诉讼主体地位的尊重，也是程序正义在民事诉讼中的内在要求。实践中，很多虚假诉讼的当事人利用这一制度，避开法院对事实的审查，在有利害关系第三人未参与的情况下，制造虚假诉讼。比如，为了对小业主作为弱势群体的倾斜保护，最高人民法院出台相关司法解释，规定支付了全款或大部分房款的小业主，可以对抗建设工程价款的优先受偿权，可以对抗在先的银行抵押权，也可以对抗法院的强制执行。但是，由于存在银行监管等配套政策措施缺位，使得出卖人为了逃避支付建设工程款或银行贷款而虚构房屋买卖关系。因此，《指导意见》根据民事诉讼法司法解释规定，强调自认不符合常理的，要做进一步查明，不能简单地直接以当事人自认的事实作为裁判的依据。查明的事实与自认的事实不符的，不予确认。
3、关于当事人及证人签署保证书制度。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十二条规定，离婚案件有诉讼代理人的，本人除不能表达意思的以外，仍应出庭；确因特殊情况无法出庭的，必须向人民法院提交书面意见。除此之外，民事诉讼法并未规定当事人本人必须到庭参加诉讼。实践中，虚假诉讼的当事人为了避免露出破绽，一般均委托代理人参加诉讼，自己本人并不参加。为此，民事诉讼法司法解释第一百一十条规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人到庭，就案件有关事实接受询问。在询问当事人之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人应当在保证书上签名或者捺印。负有举证证明责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据证明的，人民法院对其主张的事实不予认定。从调研了解的情况看，在民间借贷纠纷中，要求当事人本人到庭并且签署保证书，对涉及虚假诉讼的当事人有很大的震慑作用，在实践中产生了比较好的效果。《指导意见》对此充分肯定，并专门要求充分发挥这一规定的作用，同时，要求进一步探索当事人宣誓制度，加大威慑力。根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，除了因健康原因不能出庭的或者因路途遥远，交通不便不能出庭的或者因自然灾害等不可抗力不能出庭的等特殊原因不能出庭的外，证人都应当出庭作证。《指导意见》重审要严格证人出庭制度并探索证人的宣誓制度，进一步增强诉讼参与人的诚信意识，这对实践中证人随意作证、虚假作证的规制有较强的针对性。
4、关于对调解协议加强审查的问题。调解的优点是“快、准、稳”，这可谓是虚假诉讼的“温床”。很多虚假诉讼行为人都选择走调解这条路来实现自己的不正当目的。另一方面，在民商事审判领域，基于各种因素考虑，仍存在重调解、重结案率的情况，只要双方当事人达成调解协议，法院一般乐见其成，很少再去费时费力地审查是否存在真实的法律关系。这在客观上也为虚假诉讼当事人通过调解方式结案提供了可乘之机。而且，部分法官由于缺乏审判经验和技巧，责任心不强，总想着快结案多结案，怠于履行职责，对当事人的不正常言行警惕性不高，对证据的审查不细致，也使得虚假诉讼行为人蒙混过关。《中华人民共和国民事诉讼法》第九条规定，人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。在虚假诉讼的情况，调解协议因存在损害国家利益、社会公共利益和案外人合法权益的情形，违反了合法性原则，《指导意见》对此明确，对双方主动达成调解协议并申请人民法院出具调解书的，应当结合案件基础事实，注重审查调解协议是否损害国家利益、社会公共利益和案外人的合法权益。制造虚假诉讼的另外一个渠道是人民调解协议司法确认领域，在人民调解协议司法确认案件中，由于人民法院一般只对人民调解协议做形式审查，只要双方当事人共同到人民法院申请司法确认，法院一般不对基础事实再去查证，这又为某些恶意诉讼的当事人提供了一条便利的渠道。为此，民事诉讼法司法解释第三百五十八条规定，人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实。人民法院经审查，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人限期补充陈述或者补充证明材料。必要时，人民法院可以向调解组织核实有关情况。《指导意见》重审要按照该条司法解释要求，尤其注重审查基础法律关系的真实性。
5、关于执行其他法律文书过程中的问题。目前，有些当事人慑于人民法院从严惩治虚假诉讼的决心，开始对通过诉讼程序获取非法利益有所忌惮，转而通过公证程序或者仲裁程序获得不法利益确认，然后借由人民法院执行程序使得非法利益变现。所以，在执行中应该严格根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十七条、第二百三十八条之规定，对被执行人反映的问题，如仲裁裁决所根据的证据是伪造的；对方当事人向仲裁机构隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；公证债权文书确有错误等进行实质性审查，如有必要应该通知被申请人进行申辩或者组织听证。如存在仲裁裁决书与债权公证书是通过捏造事实、恶意串通获取的，人民法院应裁定不予执行，必要时可对仲裁机关或者公证机关提出司法建议。《指导意见》第8条对此进行了规定。
6、关于通过案外人救济程序发现虚假诉讼问题。虚假诉讼一般会侵害案外人的合法权益，但现实情况是，案外人一般很难知悉他人的诉讼行为，在案外人没能参加到诉讼中来的情况下，很难揭露虚假诉讼行为人的阴谋。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条规定，对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。在虚假诉讼的情况下，当事人双方不会主动告知第三人存在该诉讼，在第三人无从知晓的情况下，则很难通过主动申请参加诉讼。为此，《指导意见》明确，要充分发挥人民法院依职权通知第三人参加诉讼的规定，以此防范虚假诉讼。此外，第三人撤销之诉、案外人申请再审和案外人执行异议之诉，均是发现虚假诉讼的有效途径。2012年民事诉讼法新规定了第三人撤销之诉制度，该制度实际上主要就是为了防止虚假诉讼行为。此外，案外人执行异议之诉和案外人申请再审制度，也能有效地防范虚假诉讼，当然，实践中，也存在已经终审判决确定承担义务的当事人或进入执行程序的被执行人和他人恶意串通，利用现有法律和司法解释的相关规定，提起虚假的第三人撤销之诉、案外人申请再审或者执行异议之诉的方式，以对抗原诉讼中债权人的合法权利，比如，房地产开发企业因民间借贷纠纷或建设工程合同纠纷判决以其开发的房产返还债务的情况下，其与第三人恶意串通，以双方已经签订买卖合同并支付了全部房款为由提起的执行异议之诉。《指导意见》对此也进行了明确。
（二）虚假诉讼的认定标准
防范和制裁虚假诉讼的瓶颈问题是如何认定某一个诉讼案件为虚假诉讼。由于虚假诉讼的当事人间往往具有较为密切的关系，而民事债权债务关系无须公示，第三人很难识别，往往需要采取侦查手段才能查处，但法院在民事诉讼中仅有一般的调查权而无侦查权，取证难度大；而且即便法官通过自由心证认为存在虚假诉讼的可能性，但在无比较确切的证据的情况下，法院仍要针对当事人的诉讼请求进行处理。在无法认定虚假诉讼的情况下，就谈不上对虚假诉讼的制裁。对虚假诉讼采取何种认定标准，实践中争议比较大，一种意见认为，可参照民事诉讼高度盖然性的证明标准，即只要人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，就可以认定虚假诉讼事实的存在。理由是，在双方当事人恶意串通的情况下，如果双方当事人不主动承认，一般很难认定某一诉讼为虚假诉讼，而如果采高度盖然性标准，则法官依据现有查明的事实，只要认定虚假诉讼的存在具有高度可能性，就可以直接认定，不要求当事人主动承认是虚假诉讼，这有助于对虚假诉讼的打击。另一种意见认为，应参照刑事诉讼排除合理怀疑的证明标准，理由是认定虚假诉讼后，当事人承担的责任较重，且在虚假诉讼入刑的情况下尤是，因此，应采取比较严格的证明标准。而且，民事诉讼法司法解释第一百零九条有明确规定，第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。虚假诉讼的基本特征之一就是当事人恶意串通，根据上述规定，对此事实是采排除合理怀疑的证明标准。由于该问题争议较大，《指导意见》对此未予明确规定。我们倾向认为，实践中，可以参照民事诉讼法司法解释第一百零九条的规定认定。
三、关于虚假诉讼的制裁问题
严厉的制裁是防范虚假诉讼的重要途径。对虚假诉讼的制裁也是《指导意见》的重点和亮点，可以说，《指导意见》针对虚假诉讼初步构建起了一个多角度全方位的制裁体系。1、在制裁方式上，《指导意见》整合现有的相关法律和司法解释规定，本着从轻到重原则，明确了对虚假诉讼的多层次、立体制裁体系。首先，是妨碍民事诉讼强制措施。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条规定，当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第一百一十三条规定，被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。虽然法律对以虚假诉讼形式妨碍民事诉讼的行为规定了惩罚的强制措施，但由于目前司法环境等方面的局限，此类措施在实践中很难具体执行到位，《指导意见》通过明确重审的方式将虚假诉讼的后果进一步强调，以体现人民法院惩治虚假诉讼的决心，并对虚假诉讼行为人起到震慑作用。其次，是民事赔偿责任。对于虚假诉讼行为人侵害他人合法权益应该承担相应的民事赔偿责任，实践中的呼声一直比较高，对此，《指导意见》作出了原则性的规定，可以说是对虚假诉讼的惩罚更进了一步，明确虚假诉讼侵害他人合法权益的，应当承担民事赔偿责任。当然，对于该种侵权责任的构成要件，以及具体责任范围等，由于理论界目前仍存在争议，可待理论和实践进一步探索，但此项原则性的规定可以在一定程度上加大虚假诉讼行为人的成本预期，对虚假诉讼起到更好的规制作用。再次，是刑事责任。《刑法修正案（九）》将虚假诉讼明文规定为虚假诉讼罪，可谓是对虚假诉讼最严厉的惩罚，对此，《指导意见》要求在民商事案件审理中，发现涉嫌虚假诉讼罪等犯罪行为的，应当依法将相关线索和有关案件材料移送侦查机关，以实现各部门的有效配合；2、在制裁对象上，由于虚假诉讼参与人除了原告、被告外，还可能涉及到人民法院工作人员、律师、鉴定机构和鉴定人等，《指导意见》分别针对不同主体，规定了相应的惩罚手段，这应该说是首创的，这种精准的制裁威力也是比较大的。对于人民法院工作人员，有相应的法官法、法官职业道德基本准则和法官行为规范等相应规定，《指导意见》在此基础上，规定从严处理，表明人民法院从内部杜绝相关虚假诉讼利益关系纽带的决心。对于律师等其他诉讼代理人，《指导意见》原来的表述是，“禁止其于一定期限内在受诉法院司法管辖范围内代理诉讼案件，并应向司法行政部门、律师协会或者行业协会发出司法建议”，后在讨论过程中，考虑到该种代理权利的限制没有法律依据，故最后对“禁止其于一定期限内在受诉法院司法管辖范围内代理诉讼案件”的表述予以删除；3、在制裁手段上。考虑到虚假诉讼之所以禁而不止的一个重要原因是法院对虚假诉讼行为人的处罚，并不会影响其社会身份地位、名誉、信誉等社会评价，震慑力不足。更多情形下，即便案件存有疑点也往往因为证据不足而无可奈何。因此，《指导意见》基于对虚假诉讼产生土壤、司法规制不足等因素考量，明确要求探索建立虚假诉讼失信人名单制度，依托现有的信息平台比如被执行人失信系统以及其他社会诚信体系建设，对虚假诉讼参与人进行全方位的限制措施，摆脱以往单打独斗的局面，使得惩罚更有威慑力。