《人民检察院审查案件听证工作规定》的理解与适用
最高人民检察院《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《规定》）是新时代检察机关坚持以人民为中心的发展思想，深化履行法律监督职责，切实促进司法公开的重要举措。为正确理解和适用《规定》，推进检察听证工作，现就《规定》制定的有关情况及主要内容介绍如下。
一、《规定》制定的背景与过程
检察机关以听证方式公开审查案件是提升办案质量，扩大司法公开，保障司法公正，提升司法公信的重要方式。最高检于2000年发布了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（已失效），明确刑事申诉案件的公开审查主要以举行听证会形式进行。之后，最高检对不起诉案件、民事诉讼监督案件、羁押必要性审查案件等的公开审查、公开听证出台了专门规定，并对刑事申诉案件的公开审查作了进一步完善。
二十年来，全国各级检察机关认真执行相关规定，积极开展检察听证工作，主动接受当事人及其代理人、辩护人以及人大代表、政协委员和人民监督员等社会各界人士的监督，有效提升了法律监督能力，促进了司法公开、公正、公信。进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义有了新的更高要求，公平正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。多年的司法实践也反映出，检察听证工作存在缺乏统一规范、适用案件范围偏窄、适用率较低、听证员作用发挥有限等问题。为深化履行法律监督职责，为人民群众提供更好更优的检察产品，最高检于2019年启动对检察听证的统一规范工作，研究起草《规定》。经过对检察听证工作进行深入调研，征求相关内设机构、省级检察机关和专家学者的意见，两次征求了最高人民法院、公安部、司法部的意见，并在此基础上征求了全国人大常委会法工委的意见。经反复修改完善，《规定》于2020年10月20日正式印发。
二、《规定》制定的目的
▶一是为了更好地坚持以人民为中心的发展思想。开展检察听证，是检察机关践行党的群众路线的有效途径，可以充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权，体现以公开促公正、用听证赢公信的理念，是检察机关落实“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”要求的积极探索。
▶二是为了更好地履行法律监督职责。以听证方式听取意见，是检察机关依法审查办理案件的一种具体方式。通过听证审查办理案件，更有利于检察机关全面听取各方意见，既包括各方当事人及其辩护人、代理人的意见，也包括相关办案人员的意见，尤其是听证员独立发表的客观、中立的第三方意见，能够帮助检察机关更加客观准确地认定事实、适用法律，依法公正地对案件作出处理决定。
▶三是为了更好地实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一。一方面，听证有利于主动接受社会监督和舆论监督，以“看得见”“听得到”的法治形式，真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持。另一方面，听证能够充分保障当事人的知情权和参与权，消弭当事人、利害关系人及社会公众对司法办案的疑虑，解开当事人的心结，真正实现案结事了。
三、《规定》的主要内容
《规定》共四章二十三条，规定了听证案件范围、听证会类型、听证会参加人、听证会程序、听证员意见效力和听证活动经费管理等。
（一）检察听证的称谓
《规定》第二条从主体和功能角度，将“检察听证”界定为“检察机关对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。这里借用了行政法中的“听证”称谓，充分体现了听取各方意见，审慎作出处理决定的理念，但在功能定位、启动方式方面与行政听证存在显著差别。行政听证是当事人行使陈述权、申辩权的一种方式，一般是行政机关应当事人请求被动进行。而检察听证是检察机关依法在审查案件过程中听取听证员和其他听证参加人意见的活动。检察机关可以主动组织听证，也可以依当事人申请组织听证。
对于这项工作，过去的相关规范性文件有的采用“公开审查”的表述，有的采用“公开听证”的表述。《规定》之所以采用“听证”，而没有采用“公开审查”的表述，主要是从司法实践考虑。多年来，“听证”已经作为检察机关审查案件的一种具体方式被广泛接受和使用，而且使用“听证”一词更能凸显人民群众依法对检察工作享有的知情权、参与权和监督权，体现检察机关办案的“兼听则明”。同时，这里的“听证”既包括“公开听证”，也包括“不公开听证”。
（二）基本原则
《规定》第三条规定了检察听证的基本原则，即“检察机关以听证方式审查案件，应当秉持客观公正立场，以事实为根据，以法律为准绳，做到依法独立行使检察权与保障人民群众的知情权、参与权和监督权相结合”。人民检察院组织法规定，检察机关行使法律监督职权，可以进行调查核实，办案要“以事实为根据，以法律为准绳”“尊重和保障人权”“实行司法公开”“接受人民群众监督，保障人民群众对检察机关工作依法享有知情权、参与权和监督权”。检察官法强调，检察官履行职责应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正立场。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律对检察机关审查案件也提出了要求。《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》等司法解释对案件公开审查、公开听证都作了规定。以此为基础，《规定》确立了检察听证应遵循的基本原则，让听证员和其他听证会参加人参与检察机关审查案件的过程，并要求检察机关在听取多方意见后，秉持客观公正立场，依法独立作出审查案件决定。
（三）案件范围
《规定》第四条采用概括加列举的方式对检察听证案件范围进行了界定。一方面，列举了羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等常见的听证案件类型；另一方面，要求进行听证的应当是在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的案件，并且在程序上设置了“经检察长批准”的要求。
特别是对于审查逮捕案件，考虑到侦查秘密原则，即侦查阶段的保密要求，听证范围限定在需要核实评估犯罪嫌疑人是否具有社会危险性、是否具有社会帮教条件的情形。对此，通过在一定范围内组织听证，检察机关充分听取犯罪嫌疑人居住地的居民委员会、村民委员会代表的意见，或者未成年犯罪嫌疑人所在学校代表的意见，客观公正地作出审查决定。实践中，审查逮捕听证对于准确把握犯罪嫌疑人社会危险性条件适用、充分保障当事人辩护权发挥了积极作用。
（四）公开听证与不公开听证
《规定》第五条区分了公开听证和不公开听证，规定拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件的听证会一般公开举行。审查逮捕案件、羁押必要性审查案件以及当事人是未成年人案件的听证会一般不公开举行。
以往司法实践中，没有严格区分公开听证和不公开听证。《规定》在总结实践经验的基础上，对公开听证和不公开听证作了界定。公开听证的案件一般是诉讼程序终结的案件，包括拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件等。这类案件不存在泄露办案秘密的问题，比较适合向社会公众公开。例如，对于刑事申诉案件，检察机关在审查时应当全面了解案件情况和各方意见，慎重作出抗诉或者不抗诉的决定，避免偏听偏信。如果决定抗诉，在听证基础上作出的决定，公信力更高。如果决定不抗诉，通过听证这种方式，能够更好地对申诉人进行说服、引导，做到案结事了。另外，公益诉讼案件虽然不属于诉讼程序终结案件，但因为与公共利益密切相关，为了让公众更好地了解案件办理情况，一般也应公开听证。
征求意见过程中，有观点提出，将审查逮捕案件、羁押必要性审查案件列入听证范围，可能会泄露侦查工作秘密。经研究，将这两种案件的听证规定为“一般不公开举行”。也就是说，审查逮捕案件、羁押必要性审查案件不公开听证是原则，以避免妨碍侦查工作正常进行。但是，如果案件相关侦查工作已经基本完成，证据已经固定，不会对侦查工作造成妨碍，而且根据案件情况确有必要公开听证的，也可以公开听证。此外，如果案件当事人是未成年人的，从切实保护未成年人权益出发，一般也不公开听证。
（五）听证会参加人
根据《规定》第六条，听证会参加人的范围比较灵活，由检察机关根据案件具体情况确定。除听证员外，可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员。
听证员是检察机关根据案件情况，邀请的与案件没有利害关系且具备一定资质的社会人士，其在听证会上有独立的地位，既不同于维护自身权益的案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人，又不同于了解案件情况的证人。《规定》第七条第一款对听证员的年龄、品行、身体条件等方面的要求作了规定，包括：应当是年满二十三周岁的中国公民；拥护宪法和法律；遵纪守法、品行良好、公道正派；具有正常履行职责的身体条件。此外，第七条第二款还规定了不得担任听证员的情形，包括：受过刑事处罚的；被开除公职的；被吊销律师、公证员执业证书的；以及其他有严重违法违纪行为，可能影响司法公正的。公众符合《规定》第七条第一款规定的，都有资格担任听证员。从目前实践来看，各地在办理案件时，有的邀请人大代表、政协委员、人民监督员、人民调解员等具备一定社会经验的人士担任听证员；有的根据案件需要，邀请特约检察员、专家咨询委员或者某个领域的专家、学者担任听证员，提供专业意见；也有的根据案件情况，邀请当事人所在单位或者居住地的居民委员会、村民委员会的代表担任听证员。
实践中，三位以上听证员参加听证会，进行评议，形成评议意见的情况比较多见，也符合案件讨论、形成多数意见的一般要求。对此，《规定》第七条第三款对听证员的人数作了限定，一般为三至七人。
对于人民监督员参加听证会，《规定》第八条明确，依照有关规定接受人民监督员监督。这里的“有关规定”主要指最高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》。其规定，检察机关对案件进行公开听证，可以安排人民监督员依法进行监督。检察机关对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加，听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。检察机关应当认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理。未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。
（六）听证会的准备
《规定》第九条规定：“人民检察院可以根据案件办理需要，决定召开听证会。当事人及其辩护人、代理人向审查案件的人民检察院申请召开听证会的，人民检察院应当及时作出决定，告知申请人。不同意召开听证会的，应当向申请人说明理由。”由以上规定可知，检察听证的启动，分为检察机关主动组织和当事人申请两种。就当事人申请而言，与当事人做好沟通，是“让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义”的关键。检察机关审查当事人听证请求后，应及时告知其相关结果。如果不能组织听证，应将涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不能组织听证的理由及时告知当事人。
提前做好听证方案、与当事人等听证参加人保持良好沟通联系等，是保证听证会顺利进行的前提。《规定》第十条对听证会的准备工作作了概括性要求：一是制定听证方案，确定听证会参加人；二是在听证三日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点；三是告知当事人主持听证会的检察官及听证员的姓名、身份；四是公开听证的，发布听证会公告。其中，听证方案重点要对听证案件的处理焦点问题进行预判，做好听证会现场突发情况的应对准备。
听证员受检察机关邀请参加听证会，与案件没有利害关系，可以保证其意见的中立客观性。《规定》第十一条明确要求，检察机关在确定听证员以后，应当向其介绍案件情况、需要听证的问题和相关法律规定。作为社会人士的听证员，有的是具有一定社会经验和法律知识的专家，有的是当事人所在单位或者居住地的居民委员会、村民委员会代表，知识储备、法律认知和社会经验各不相同。检察官向听证员介绍案情，可以帮助其了解案件事实，了解要听证的焦点问题和相关法律规定，保障听证员真正发挥参与监督作用，确保其在充分了解案件相关事实和法律的基础上发表意见。
关于听证会的地点，《规定》第十二条规定：“听证会一般在人民检察院检察听证室举行。有特殊情形的，经检察长批准也可以在其他场所举行。”检察听证室是保障听证会有序规范进行的物质前提，最高检《人民检察院检察听证室设置规范》《检察机关听证室建设技术指引》《中国检察听证网建设方案》等规定对检察听证室的场地、设施和系统作了明确要求。疫情防控期间，鉴于组织现场听证会存在困难，有的地方检察机关通过网络视频等方式进行案件听证，便利了当事人、听证员等听证会参加人，取得了较好的效果。
（七）听证会的进行
听证会主持人在组织听证会、邀请听证员、当面听取当事人和其他相关人员意见过程中，应当充分释法说理，让检察听证会成为生动的法治实践课。《规定》第十三条规定：“听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。”这一方面要求听证会主持人要有扎实的法律政策功底，能够兼顾“国法、天理、人情”，依法办理事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议或者有重大社会影响的案件，做到政治效果、法律效果、社会效果相统一；另一方面要求听证会主持人要有较强的群众工作能力、风险防控能力和矛盾化解能力。承办案件的检察官、办案组的主办检察官作为案件承办人，对案情比较熟悉，与听证员、当事人能够有效沟通，是比较合适的听证会主持人人选。检察长、业务机构负责人有比较丰富的司法经验和社会阅历，有能力处理听证会现场的各种问题，对于其承办的案件，应当担任听证会主持人。
听证会开始前，需要确认听证会参加人，告知其听证会现场纪律，以保证听证会顺利进行。《规定》第十四条规定：“听证会开始前，人民检察院应当确认听证员、当事人和其他参加人是否到场，宣布听证会的程序和纪律。”一般由书记员当场宣读听证会纪律，包括听从主持人指挥，遵守会场纪律，不得作虚假发言，不得侮辱、诽谤、谩骂他人等。
《规定》第十五条规定了听证会进行的一般步骤：一是承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题；二是当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况；三是听证员向当事人或者其他参加人提问；四是主持人宣布休会，听证员就听证事项进行讨论；五是主持人宣布复会，根据案件情况，可以由听证员或者听证员代表发表意见；六是当事人发表最后陈述意见；七是主持人对听证会进行总结。其中，听证会休会期间，听证员就有关事项进行讨论，这一环节原则上不公开进行，一般在单独的听证评议室或者请当事人离场后进行，以保证听证员能够畅所欲言地发表意见，充分阐述自己的观点和见解。听证会复会后，可以由听证员个人或者推举听证员代表发表意见。客观中立的第三方意见更能让当事人信服，也能为检察办案提供重要参考。
（八）听证员意见的效力
听证员在充分了解案件情况和各方意见的基础上，发表听证意见。《规定》第十六条规定：“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。”以刑事案件听证会为例，这条规定充分体现了我国刑事诉讼法的相关基本原则。刑事诉讼法第六条规定，法院、检察机关和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。也就是说，检察机关处理案件的依据只能是事实证据和法律规定，同时，办案还必须紧紧依靠人民群众。在举行听证的案件中，应当将听证员的意见作为处理案件的重要参考。如果办案检察官经过对案件认真审查，并充分考虑了听证员的意见后，拟不采纳听证员多数意见的，必须向检察长报告，在检察长同意后才能作出决定。这既尊重了听证员的意见，又可以保证依法独立公正行使检察权。
（九）检察机关的处理决定
检察机关通过组织听证会审查案件，作出处理决定。《规定》第十七条规定：“人民检察院充分听取各方意见后，根据已经查明的事实、证据和有关法律规定，能够当场作出决定的，应当由听证会主持人当场宣布决定并说明理由；不能当场作出决定的，应当在听证会后依法作出决定，向当事人宣告、送达，并将作出的决定和理由告知听证员。”如果听证会准备充分，与听证员、当事人等听证会参加人沟通联系顺畅，听证员支持，当事人同意检察机关的处理意见，检察机关可以当场作出决定。但是如果案情复杂，事实认定、法律适用、案件处理等方面确实存在较大争议，听证员有不同意见，当事人的诉求难以实现，需要检察机关认真研究的，可以在听证会结束后作出决定，并将结果告知听证员和当事人。
（十）听证会记录
举行听证会是检察机关审查案件的方式，有必要进行完整客观全面的记录。《规定》第十八条规定：“听证过程应当由书记员制作笔录，并全程录音录像。听证笔录由听证会主持人、承办检察官、听证会参加人和记录人签名或者盖章。笔录应当归入案件卷宗。”以同步录音录像的方式客观、真实、全面地记录听证会，能够切实保障当事人权利，规范检察听证工作，提高听证效率，促进司法公正。
（十一）听证会的直播录播
《规定》第十九条规定：“公开听证的案件，公民可以申请旁听，人民检察院可以邀请媒体旁听。经检察长批准，人民检察院可以通过中国检察听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。公开听证直播、录播涉及的相关技术和工作规范，依照有关规定执行。”公开听证直播，既方便人民群众直接参与、支持和监督检察听证工作，也让办案检察官从幕后走到台前，对检察官综合素质能力提出更高要求。为此，最高检专门建立了中国检察听证网，由各级检察机关通过互联网使用，并在2020年6月完成了首播。
（十二）听证费用
《规定》第二十一条规定：“人民检察院听证活动经费按照人民检察院财务管理办法有关规定执行，不得向当事人收取费用。”受邀参加听证会的听证员、相关办案人员、证人、鉴定人等的差旅、食宿等经费，按照检察机关财务管理办法有关规定执行。
四、落实《规定》需要注意的几个问题
落实好《规定》，需要各级检察机关高度重视，积极推动，不断规范拓展听证范围，做到“应听证尽听证”，促进提升检察司法公信力，真正赢得人民群众的理解和支持。特别应抓住人民群众反映强烈的有法不依、执法不严、违法不究、司法不公等突出问题，以听证方式有力有效履行法律监督职责。一是各级检察院检察长应带头示范。检察长主持听证会，是检察长办案的一种具体方式，能够充分发挥“头雁效应”，带动其他检察官更加积极地运用听证会的方式审查办理案件，有利于尽快实现各级检察机关、各业务条线听证全覆盖，真正让检察听证成为提升检察机关办案质效、促进司法公开公正的重要抓手。二是加强宣传解读和沟通协调。检察听证工作虽然已经有二十年的历史，但此前运用并不广泛，社会各界对检察听证工作的了解也不多。各级检察机关应当以《规定》的发布为契机，做好相关的宣传、解读，及时发布优秀的检察听证案例，让人民群众更好地参与、支持检察听证工作。同时，进一步加强与法院、公安机关等其他司法办案机关的沟通配合，共同做好听证审查工作。三是重视提升检察官综合素质。各地可以通过举办专题讲座，发布指导性案例、典型案例，组织现场观摩等形式，对检察官进行培训指导，切实更新司法办案理念，提升检察官运用听证方式审查办理案件的能力。四是尽快完善听证设施建设。符合标准的硬件、软件基础设施是推动检察听证工作高质量发展的必要物质条件。各地应结合本地实际，按照《人民检察院检察听证室设置规范》《检察机关听证室建设技术指引》《中国检察听证网建设方案》等规定，加强检察听证室和听证网建设，为检察听证提供符合要求的场地、设施和系统，通过现代化信息手段让人民群众更多、更便利地参与检察听证工作。
作者系最高人民检察院法律政策研究室副主任，本文作者还有：李昊昕、靳 婷。
编辑：张 倩
制作：刘梦洁
本文节选自2021年《人民检察》第4期