【建纬观点】高尔夫房地产及相关行业调研系列短文（一）——高尔夫产业及相关政策回顾

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吴炜春，毕业于上海大学知识产权学院，现为建纬上海不动产金融部成员、建纬“一带一路”法律服务中心组员。曾先后在西班牙通力律师事务所、华为西班牙代表处、上海西班牙投资置业顾问集团工作，熟悉并擅长国际贸易、跨境知识产权相关事务。

二十世纪初高尔夫运动传入我国，新中国的高尔夫运动始于80年代，在这三十年多年间，高尔夫产业尽管历经国家政策的数次变迁，但是依然蓬勃发展，随着经济的发展，消费观念的转变，高尔夫运动也逐渐走下神坛成为人们的一种时尚运动，是一个充满挑战又富有生命力的产业。但是我国高尔夫产业的发展颇为曲折，问题层出不穷，尤其是自2014年政府开始全面整治高尔夫球场，暴露出其在土地使用方面的多种严重违规问题。本所长期关注这个课题，将从法律角度逐层剖析各种违规现象、阐明其中的法律风险及法律责任，以供借鉴。

一、 高尔夫产业的现状

自1984年广东中山温泉高尔夫球会的成立，标志着我国现代高尔夫产业开始起步，几十年来已经建立了数百家高尔夫球场。以绿色、阳光、健康为标签的高尔夫运动成了人们钟情的生活方式之一。但是根据2016年3月4日发布的《朝向白皮书-中国高尔夫行业报告（2015年度）》显示，中国高尔夫行业正处于国家政策的清理整治期，截止到2015年底，全国营业的高尔夫球场减少到438个，折合约542个18洞，共108家球场停业，高尔夫核心人口减少至39万，下降了4.9%。

二、 高尔夫相关政策回顾

我国关于建设发展高尔夫球场的政策到目前为止一共经历了以下四个阶段：

(一) 鼓励阶段

高尔夫进入中国发展之初得到了国家的鼓励和支持。1992年，国务院一连发布了9个文件批准北海银滩、大连金石滩、福建武夷山和湄洲岛、广州南湖、杭州之江、江苏太湖、昆明滇池、青岛石老人、上海横沙岛等10个包括高尔夫球场国家旅游度假区的建设规划。

(二) 限制阶段

1993年8月16日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》中规定：“对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建。”

1997年5月18日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定：“禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等高档房地产开发建设。”另外政府还从环境和税收等方面进一步限制高尔夫球场的建设。

(三) 禁止阶段

2004年1月10日，国务院办公厅颁布了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发[2004]1号文），全文一共用了5个“一律”（“一律不得批准建设新的高尔夫球场项目”、“一律停止建设”、“一律不许动工建设”、“一律暂停办理供地和开工批准手续”和“一律停止开工”），全面严格禁止高尔夫球场的建设。要求各地暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建高尔夫球场的运营并加强督促检查和指导工作。凡未经批准建设、擅自非法征占土地的，要依法进行处理。

2006年12月12日，国土资源部、国家发展和改革委员会发布《禁止用地项目目录（2006年本）》，高尔夫球场项目属于禁止用地项目。

因此，从2004年开始，高尔夫球场在国家政策上开始被禁止发展，国土资源部没有再批准过一个高尔夫球场建设项目，但是实际情况是自2004年至2014年的十年间，国内高尔夫球场从178家增长到587家，这些2004年后建设的高尔夫球场，基本上都是违规建设。

(四) 规范阶段

在国家禁止建设高尔夫球场期间，国内的高尔夫球场反而发展迅速。因此，为了改变中央禁止而地方违规建设的这种状况，国家不再强制禁止，而是采取了疏导的方式，对全国的高尔夫球场进行全面的整顿。2011年4月11日，国家发展和改革委员会、国土资源部、国家旅游局等11个部门联合发布了《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》（发改社会[2011]741号），做出了以下规定：

1. “坚决保护耕地和林地资源。所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用的耕地和林地必须全部退出。”

2. “重点督办严重违法违规项目。对于占用耕地面积超过球场总面积50％的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。”

3. “对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费。”

同时，2011年6月1日公布的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，也将高尔夫球场项目划分入限制类项目。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》第十八条的规定：“对属于限制类的新建项目，禁止投资。但是对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级。”。

2014年7月，国家发改委、国土资源部等11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，将全国各地高尔夫球场，按照取缔、退出、撤销、整改四类要求进行处理；并明确取缔类球场的完成时间表是2014年12月31日；退出和整改工作则都必须在2015年6月30日前完成，这份文件再次明确了发改社会[2011]741号文的具体实施措施和时间节点。

2015年3月30日，国家发改委公布了66家全国各地已取缔高尔夫球场的名单。至此，政府正式开始了违建高尔夫球场的清理整治工作。在这两年期间各省市自治区直辖市都分别出台了相应的规定，严格查处违规的高尔夫球场。

2016年10月28日，国务院办公厅颁布了《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发[2016]77号）提出：“要发展特色运动，推动高尔夫等时尚运动项目健康发展、培育相关专业培训市场。”推动包括高尔夫在内的健身休闲产业全面健康可持续发展。

在国家对高尔夫球场进行全面整顿的过程中，就高尔夫土地问题暴露出多种违规行为，笔者会在下篇文章中就这些违规现象及可能涉及的法律风险予以详细分析。

参考文件：

① 《朝向白皮书 中国高尔夫行业报告（2015年度）》

② 《中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望》，作者：朱茂元 穆耸

③ 《我国高尔夫政策变迁与效果研究》，作者：何莽

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