【建纬观点】PPP资产证券化法律解析之八——供热工程类基本操作流程及主要法规指引
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PPP资产证券化法律解析之八
——供热工程类基本操作流程
及主要法规指引
作者介绍
成沂，上海建纬律师事务所律师。业务领域：PPP项目投资、资产证券化、私募基金、土地与地产项目收购、融资租赁等。
王剑龙，上海建纬律师事务所律师助理。业务领域：PPP项目、资产证券化、银行投融资等。
作者按
2016年12月26日，国家发展改革委与中国证监会联合向各地发改委、证监局、沪深交易所以及证券业协会、基金业协会下发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（简称“《通知》”）[1] ，在吹响我国PPP项目资产证券化号角的同时更彰显了政府融合PPP和ABS的决心。
2017年2月17日，上交所、深交所、基金业协会两所一会同时发布通知，明确鼓励支持PPP项目企业及相关中介机构依法积极开展PPP项目资产证券化业务，进一步提升了市场对于推进PPP资产证券化业务的热情和信心。
在市场一片火热的情形下，作为从事PPP及资产证券化法律服务的人员，我们试图结合实务经验，通过本系列的文章从法律实操角度对PPP资产证券化过程中的核查重点、主要障碍以及基本操作流程加以介绍，谨此为PPP资产证券化业务的相关人士提供参考。
[1] 在《通知》发布后，我们对该新政进行了详尽解读。（http://mp.weixin.qq.com/s/cga-SJgYaCjw9ZIRQQsTSA ）
前言
根据2017年2月22日国家发改委公布的消息，截至目前，各地区共上报“PPP证券化”项目41单，其中公路交通项目11单，污水垃圾处理项目21单，城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场、能源等项目9单。在已经成功发行的4单PPP资产证券化产品中，华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划为供热工程类资产证券化产品。从本文开始，我们将分三篇文章对供热工程类资产证券化的发展现状、供热工程类PPP资产证券化的基本操作流程及主要法规指引、基础资产关注要点、交易结构及主要交易文件进行介绍。
一、供热工程类资产证券化的现状
城市供热是利用集中热源，通过供热管网等设施向热能用户供应生产或生活用热能的供热方式。城市供热系统按热媒可分为热水供热系统和蒸汽供热系统，按终端客户可分为工业市场和居民采暖市场两大类。近年来，我国政府对供热系统建设的投入逐年上升，由2008年的270亿元增至2015年的650亿元。受政府对基础设施建设投资力度加大及供热需求持续增长的双重影响，我国供热行业取得了快速发展，全国的集中供热面积和供热量得到了稳定增长。其中，节能环保和可持续发展的供热方式将成为未来供热行业发展的方向，而随着供热计量改革的进一步完善、供热收费的标准化和规范化，供热行业的收入将稳步增长。以2015年为例，我国热力生产和供应行业销售收入达到了1557.12亿元，有关机构预计：到2021年，我国热力生产和供应行业销售收入将达到2512亿元。
（一）供热工程类资产证券化项目发展现状
根据我们对已公布的数据进行统计，截至2017年3月下旬，包括PPP资产证券化项目在内，供热工程类资产证券化项目迄今已成功发行27单，为收费收益权类资产证券化产品发行数量最多的类型，发行总金额超过200亿。相关产品的发行信息如下（以发行时间排序）：
从已发行的情况来看，供热工程类资产证券化产品具有如下特点：
（1）发行数量多
虽然供热工程类资产证券化产品的融资规模较小、发行年限较短，但从上表中，我们不难看到，在银河瑞阳供热资产支持专项计划开启了备案制后供热类ABS产品的大闸后，受益于供热行业的高市场化水平及稳定现金流，供热工程类资产证券化产品在随后的两年内发展迅猛，累计发行数量为收费收益权类资产证券化产品之最。此外，由于供热工程PPP项目在我国较为成熟，各项条件较为完善，可以预见在未来将会有更多的供热工程类PPP资产证券化产品成功发行。
（2）证券偿付来源为供热费用
截至目前，供热工程类资产证券化产品的基础资产均为原始权益人所享有的特定时期内依据特定供用热合同的约定而对特定用户享有的收取供热费用的收费收益权或者合同债权。就PPP项目收益来源而言为使用者付费。
（3）热电合并未来可能作为基础资产打包发行
《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》第三条规定：基础资产可以是单项财产权利或者财产，也可以是多项财产权利或者财产构成的组合。而根据《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的规定，法律界定及业务形态属于不同类型且缺乏相关性的资产组合不能作为资产证券化业务的基础资产。
热电联产是指发电厂既生产电能，又利用汽轮发电机做过功的蒸汽对用户供热的生产方式，即同时生产电、热能的工艺过程，较之分别生产电、热能方式节约燃料。我国为推进大气污染防治、提高能源利用效率、促进热电产业健康发展，鼓励推行实施热电联产操作模式。因此可以看出，热电联产企业的供用热及购售电合同债权或收费收益权在业务形态上具有一定的相关性，且比照污水处理类资产证券化产品可以打包供水收费权和污水处理收费权的案例，虽然现阶段未出现热电合并作为基础资产发行的实务案例，但我们对该类基础资产类型抱持乐观态度。当然，将该类资产组合作为资产证券化的基础资产时，除要考虑业务形态类型、关联性外，还应注意供热费用及供电费用的结算频率、资金监管等实操问题。
（二）供热工程类PPP项目发展现状
供热项目作为收益相对稳定、需求风险较小的项目，是我国早期探索以社会资本实施特许经营活动的领域之一。早在2004年，建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）就将供热工程行业纳入了实行市场化改革的公用事业范围内。[2]
[2]《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
作为市政工程领域的二级子项目，供热工程PPP项目受到了国家的极大关注和扶持，涉及供热工程PPP模式的政策规范如下：
（1）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）要求“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”
（2）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）要求在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，并鼓励优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目，重点推进符合条件的存量项目适用PPP模式。
（3）《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》（财建[2016]495号）要求省级财政、住房和城乡建设部门负责组织本行政区域内市政公用领域PPP推介项目申报工作，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、城市地下综合管廊，海绵城市等市政工程领域选择优质项目。
（4）《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）要求“采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。”
（5）《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号）要求“民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。”
根据国家发改委传统基础设施领域PPP项目库数据显示，截至2017年2月底，共入库15966个PPP项目，投资总额约为15.9万亿元。其中，重大市政工程领域项目数高居第一为8838个，总投资额位居第二为48504亿元，分别占到入库总数、总投资额的55%、30%，其中污水垃圾处理项目共有3071个占比34.7%，总投资额为6533亿元占比13.5%，平均每个项目投资额约为2.13亿元。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截至2016年12月底，各地推出的PPP项目数量已经达到11260个，投资总额约为13.5万亿元。其中，市政工程行业项目数高居第一为3998个，总投资额位居第二为37801亿元，分别占到入库项目总数、总投资额的35%、28%，其中供热工程项目共有228个占比6%。该228个供热工程项目具体投资金额分布见下表：
二、供热工程类PPP资产证券化的基本操作流程
发行污水处理类PPP资产证券化产品从组建基础资产池到资产支持证券清偿，其基本操作流程如下：
三、供热工程类PPP资产证券化
主要法规及指引等
如本文第二条所述，律师事务所作为重要的中介结构，在资产证券化的过程中需要进行法律尽职调查，出具法律意见书，对资产证券化的整个发行过程提供法律支持服务。我们总结了供热工程类资产证券化过程中可能涉及的主要法规、部委规章等如下表：
除上表提及的法规、规章之外，在供热工程类PPP资产证券化过程中还可能涉及到的部门规章、地方法规、规范性文件等，在此无法一一穷尽列举。在后续文章中，我们将对供热工程类PPP资产证券化的基础资产关注要点展开介绍，并对其他可能涉及的法规文件等进行提示说明。
本文首次发表于微信公众号：PPP知乎。
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精彩回顾
◎【建纬观点】PPP资产证券化法律解析之七——污水处理类交易结构及主要交易文件
◎【建纬观点】PPP资产证券化法律解析之六——污水处理类基础资产关注要点
◎【建纬观点】PPP资产证券化法律解析之五——污水处理类基本操作流程及主要法规指引