如何理解中办、国办联合发文的重要意义？

经常有读者朋友留言问，想要学习理解中国政策的话，需要加强关注哪些文件？

中国官方大大小小的发文浩如烟海，而人的精力是有限的。因此小镇的建议是抓住主要矛盾，把注意力放在那些提纲挈领、影响深远的最重要文件上。

而其中，党政联合发文的中央文件，是最便于获得也是最有助于理解中国未来发展方向的内容。

最近，中央文件数量激增，仅仅10月上半月就密集发布了5份文件，甚至还有一份以“中共中央、国务院”名义印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》这样的影响整个教育体系的总体规划，这在以往极为罕见。

在即将召开十九届五中全会的前夕，密集的文件印发值得我们认真思索。

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开门见山，我们先回答一个问题：什么是党政联合发文？

联合发文，是中国政治生态下常用的一种制定和颁发政策文件的形式，其中党政联合发文具有更独特的意义。在2012年，中办和国办联合颁布的《党政机关公文处理工作条例》中规定：

“同级党政机关、党政机关与其他同级机关在必要时可以联合行文”。

因此，就出现了众多的“中共中央、国务院印发”，“中共中央办公厅、国务院办公厅印发”，“中共中央组织部、人力资源社会保障部印发”，“中共江苏省委宣传部、江苏省财政厅印发”等等从中央到中央部委，再到地方同级党政机关联合的各种文件。

其中最为独特、级别最高的莫过于以“中共中央、国务院”“中共中央办公厅、国务院办公厅”为名义联合行文的中央文件。

事实上，我们现在经常看到的这类发文并不是从一开始就有的，中央党政联合发文的变化也正反映了时代的政治生态变迁。

从建国至今，党和政府之间关系一直在变动，具体体现之一，即在党政联合发文上。

从建国初期党政分工明确，到1953年后党中央对各级政府直接领导，在这个时期很少出现党政联合行文的情况。

如1955年中共中央发布的一份文件。此后“贫下中农”一词在各新闻中开始频繁出现

直到改革开放以后，总设计师倡导推行以“党政分开”为目标的党政关系改革，将党从直接管理国家公共事务中脱离开来，由各级行政机关去行使权力，而不是党直接进行具体执政。

也正是党的领导和“党政分开”，才有了党政联合行文的需要。比如1983年，中共中央、国务院联合制发《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，揭开了个体工商户爆发的新时代，但在这个时期，党对国家治理的指导是比较具体的，更多是党引领政府走。

随着改革的持续进行，“党政分开”越来越深入，到了十六、十七大期间，党政联合制发的文件大多是以通知、意见为主，其中相当部分是国务院文件加上中央的名义联合下发。

1992年，中共中央、国务院发布关于加快发展第三产业的决定

这一切，在十八大后又有了巨大变化。小镇做了下统计：

从1979年至2020年10月，中央党政联合发文一共842件，2013年以前，每年发文量保持在10-20件左右。

自2013年进入全面深化改革时期以来，中央党政联合发文数量极速上升。仅仅2017年到2019年3年发文量超过300件，接近过去2013年以前的总和，2020年10月仅上半月就发文5件。

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党的十八大尤其是2015年后党政联合发文迅速增加，跟党的十八大以后的政治环境变化密不可分。

2015年，我们举行了盛大的阅兵仪式，同时借此掀开了改革开放以来最为深刻的军改，之后国内改革的节奏、深度空前。

2017年，党的十九大报告明确提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，更要求“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。

2018年，党的十九届三中全会更是通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，拉开了新时代党政机构改革的序幕，这一次致力于“推进党和国家机构职能优化协同高效”，重塑党政关系，明确将部分国务院部委和工作纳入党的机构领导。

比如国家民委明确归口中央统战部领导，中央机构编制、公务员工作统一由中央组织部管理，新闻出版、电影统一由中央宣传部管理等等。

之所以如此强调党的领导，也是时代所需。

当下，我们已经进入改革深水区，越来越涉及到深层的体制机制调整的问题，过去积压的诸多问题也到了要么爆发要么纾解的关键时期。建国几十年不同部门、集团之间已经形成了牢固的利益体，改革难度绝不亚于改革开放。

如小镇在党校学习时，一位资深教授所说的那样：今天的改革，成则再塑四十年辉煌，败则苏联、日本前车之鉴犹在眼前。

在面临内部深刻改革阻力的同时，中国面临的国际压力也是空前的，再也没有一个世界第二去顶住全球霸主的压力，更没有两阵营冷战的左右逢源。

中国已经突破了百年来世界第二的极限值，越来越逼近世界第一，尤其2020年一场新冠疫情，前所未有的拉近了世界第一和第二的距离。

全球霸主是不会坐等的，必然要制造种种麻烦、冲突乃至更加激烈的动作，压制中国的发展。

内外压力之下，有太多的全球第二倒下了，如此错综复杂的局面，容不得慢慢来、一点点做，需要的是狂风骤雨、快刀斩乱麻。

所幸，在一个个小利益体之上，还有一个可以总览全局以全民大利益为诉求的党。通过党的领导，来为我们把握未来发展方向，从全局角度，跨越部门利益，更好地提出战略、制定政策、推进改革。

变革，就是要对一些根深蒂固的东西进行系统的改变，并以权威的形式巩固。而在近二三十年来，我们长期缺乏这种力量。

传统的立法，要受到严格的程序限制，同时考虑多数人的立法过程，这些都决定了其难以突破现有体制的束缚——可以守成，无法开创。

而改革，需要的恰是能够破局的雷霆之力。

所幸，从党的十八大至今8年，中国破局的力量达到了近几十年的巅峰。在这种情况下，中央层面党政联合发文具有了极为独特的时代价值，才能够成为常态化的治国理政的工具。

《将改革进行到底》整治专题片截图

从这个视角上，就不难理解为什么党的十八大以后，尤其是2017年党的十九大以后，中央党政联合行文激增了。

激增的背后是党的意志深入中国国家变革的方方面面，是绝不亚于1949建国和1978改革开放的时代大变局。

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2012年党的十八大以后的中央党政联合发文，可以说代表了破局和重塑，指导各个领域、地区未来很长一段时间发展方向。

拿着这些文件和过去的情况相对比，我们才能更好的了解我们关心的领域、地区未来会变成什么样？

比如：

《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025）》

《“健康中国2030”规划纲要》

《交通强国建设纲要》

《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》

等等。

而不同层级的联合发文，也是从上到下不断贯彻执行的过程。

比如中共中央、国务院印发《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》，紧接着中办、国办印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》和《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》，到了国务院和国务院各部委，进一步制定了具体的执行方案，再到地方层层制定。

这也是中国独特的中央意志不断传达、贯彻的过程。

公文，永远是了解中国政治运行最关键的途径之一。

尤其联合公文还能探究一些背后的“潜规则”，比如人事任免，比如各部委之间的关系远近，这也是很多“民间组织部”之所以猜测很准的原因。

很多读者朋友通过邮件，咨询小镇怎么通过文件研究一些问题。小镇今天就来讲讲这个方法论。

就拿联合行文最突出的国家民委来举例吧。

中华人民共和国国家民族事务委员会，是一建国就成立的、历史最悠久的国家部委之一。

从1978年到2016年，国家民委参与发布了254份政策文件，其中国家民委独立发文的仅有75份，其余179份全部是联合发文，占比高达70%，联合发文占比如此之高，在所有国家部委中极为罕见。

西城区复兴门内大街甲49号的国家民委大楼

在每个历史阶段，教育部、财政部、卫计委、体育总局都是国家民委联合发文较多的部门，在多个领域有极为密切的合作，并通过长期、稳定的合作建立了核心合作关系。

除了这几个核心合作部门，大部分部门和国家民委的合作都仅在某一时期较为突出，并不连续、合作也不稳定，受中央民族政策影响较大。

1984-1995年，中共中央、国务院批转了《关于民族工作几个重要问题的报告》，把经济工作放在民族工作的首位，中国人民银行、商务部、财政部联合发文频繁。

上世纪90年代后，“科技增效”“减贫致富”“社区民族工作”等提出，科技、民政、公安、发改委等部门加大合作。

1996-2007年，强调发展民族文化，中宣部、新闻出版署等文化、宣传部门成为新的密切合作方。

跨部门的工作关系，也深刻的影响到了国家民委内部机构设置。比如国家民委下设教育科技司，而教育部也内设有民族教育司，而教育科技司也成了国家民委15个司局中最核心的司之一。

小镇的领导，现在已经是某重要城市副市长，他曾经跟我说“工作中建立的彼此信赖的关系，比吃吃喝喝的酒肉朋友更加牢固”，部门之间也是如此。

这种长期的合作关系，也深刻的影响了国家民委的人事构成。

国家民委除了固定的来自少数民族的一把手、一位正部长级副职和纪检组长外，其他所有部级领导大都和跨部门的协作联系密切。

先说现任的：巴特尔（主任，蒙古族）、刘慧（正部级副主任，回族）属于少数民族固定配置，边巴扎西（副主任，藏族）代表中央统战部，郭卫平则出身国办、中办。

其他3位，副主任赵勇曾任国家体育总局副局长；副部级专职委员孙学玉教师出身，长期从事教育和人才管理工作；唯一国家民委内部升迁的、另一位副部级专职委员张京泽，出自与教育部联系最密切的教育科技司，而教育科技司此前就叫教育司。

曾任宁夏自治区主席的国家民委党组副书记、副主任（正部长级）的刘慧

再往前推几届，也是如此。

来自少数民族或长期主政少数民族地区：李德洙（主任，朝鲜族）、王正伟（主任，回族）、杨晶（主任，蒙古族）、杨传堂（正部级副主任，曾任青海省省长、西藏区党委书记）、李昌平（副主任，藏族）、罗黎明（副主任，壮族）等

来自中央统战部：陈改户（副主任）、李文亮（副主任）等

除了这些固定来源，和其他核心合作部门的人才交流也和本届非常相似：

李昭（副主任）来自公安部，并由西藏公安厅厅长转任国家民委副主任；

管培俊（副部级专职委员）来自教育部。

国家民委内部培养的部级就更突出了：

石玉钢（副主任，苗族）：出身国家民委政策法规、理论政策研究部门；

吴仕民（副主任）：出身国家民委政策研究室、教育司；

周明甫（副主任）：出身国家民委办公厅；

丹珠昂奔（副主任，藏族）、鄂义太（副部级专职委员，蒙古族）：同为教育口出身，在党校、民委系统民族大学任职。

国家民委15个内设司局，除了向来核心的办公厅和政策研究部门，竟只有教育科技司司长能晋升部级。看来核心部门的历练还是非常重要的。

已就任吉林省委常委、宣传部部长的石玉钢

梳理跨部门联合发文，也是寻找部门间关系脉络的一个抓手。如此抽丝剥茧以后，人事任免的脉络是否更加清晰了？

这才仅仅是对一个部门联合发文的简单梳理，如果再加上一定时期的政策倾向、人的成长经历，高级别人事的脉络就有方向了。

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党政联合发文优点如此之多，可是否存在其短处呢？

任何一个事物，不可能只有好没有坏，因此我们在赞扬的同时，也要善于发现可能存在的问题。

当前通过党政联合行文推动改革加速，以立法巩固改革成果的新格局下，风险不在于中央，而在于地方，毕竟中央很清楚本轮改革目的，不会走偏。

可地方不这么认为。

中国人是非常灵活的，这种灵活也在于善于发掘制度的潜力，以实现自己的目标。

地方政府也是一样，2014年立法法修订后，绝大多数地级市都享有了地方立法权，但是法不轻立，有严格的流程、监督，更要上报全国人大进行备案审查。

可一方面，地方政府缺乏对法律体系有足够的了解的精英，不擅长规避与现行法律体系发生的冲突；另一方面各地政府或多或少总有些自己的诉求，而这些诉求未必是合乎现行法律体系规定的。

既然自己很难有能力拟定一份合乎上位法要求的地方法规，有些诉求又经不起更上级的检查，在之前，只能通过“跑部进京”来实现。

而现在有了新的途径。那就是在推行党政关系改革的大势下，通过党政联合行文来实现。

政府文件加上党委大印，同时以党的名义发布，即从行政文件变成了党的文件。因此只需要按照党内备案审查程序来处理，就能顺利规避对地方政府的种种事实上的限制。

甚至如种子市场管理这样完全是政府行政的工作，地方政府也要拉着党委或者党委部门一起行文，这也是党政联合行文在地方层面暴增的原因之一。——姚琪《论党政联合发文的分类治理机制》

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那么未来党政联合发文将会存在怎样的变化？

正如前面所说，中央层面之所以采用党政联合行文去推动改革，目的就是为了对发现的问题迅速解决、在全局掌控的前提下尽可能灵活的调整未来发展导向。

因此针对地方滥用党政联合行文，已经开始纠偏了：

就在一年前，党的十九届四中全会决定强调“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

这里说的“违宪违法的规范性文件”，就包括那些为了规避备案审查的地方党政联合行文。

时代变化迅速，容不得慢慢来。我们“摸石头”的智慧也非常明确：

党政联合发文先行探索、解决突出问题、试错开路；立法稳步推进，巩固成功经验、纠正失败教训，把改革的成果以法的形式固化；最后灵活和规范，融为一体。

这种鱼和熊掌兼得，还如此灵活高效的操作，可能也只有中国人可以做到。

也唯有一个超越各个小利益体且具有权威性的党，才有能力从更高的角度不断调整发展的方向。

可以预见，在我们身边，未来还会有更多的党政联合发文，不断探索前进的方向。

而当下，中央党政联合发文已经是常态化的治国理政工具，未来的中国是什么样的、法律怎样制定、政策怎样调整、人事怎样任免甚至我们个人未来该怎样把握人生机遇，很多的答案就在这些看似枯燥的文件里。

昨日回顾：点击下方可看