假如美国总统飙车，他会被逮捕吗？

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ID l mingbaizhishi

文 l 草茅

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美国总统的命令，可以不听吗？

我们通常会觉得，美国总统应该是全世界最厉害的角色了吧？不说别的，起码他在自己的国家里，应该令行禁止、人人都服从命令才对。

但现实会突破我们习以为常的认知，在美国，总统指挥不了的角色有很多。

自下而上，我们先从基层的政府官员说起。

美国最基层的政府官员，是大大小小市、镇、村、学区的官。比如纽约市长，洛杉矶警察局长、芝加哥的学区学监，亚特兰大市法庭的法官，或者中西部几百人小镇的镇长、村议员。

美国总统可以指挥他们吗？完全不行。美国的地方是自治的，不是联邦政府的下属。也就是说，所有的地方政府都只听命于本地的公民。

白思豪，图源：Wikipedia

比方说纽约上一任市长白思豪，经常和前总统特朗普、前州长库默发生分歧和摩擦。但在法律框架内，联邦、州和地方该合作的还是要合作。总统无法直接指挥地方政府，也动不了他们的合法资源。

其他所有的地方官员，不论大小和职权分支，也都是这样。地方官员面对总统，完全可以不卑不亢。对总统有意见，可以当面直说。

那么州一级的官员呢？同样，无论是州长、州政府官员，州议员都不听命于总统。

他们只听命于本州的人民。比如现在佛罗里达的州长德桑蒂斯，推动颁布了很多让总统拜登和支持者们不敢苟同的法案，但他在本州的支持率很高。拜登只能奚落他是“特朗普化身”，对他在州内的职权却无权干涉。

对于州的司法和立法，一个昨天还是农民的州议员，都会比拜登更有话语权。

那么到联邦一级，就是我们熟悉的故事了。

总统负责的是三权中的行政分支，两院的议员、最高法院的法官，都有独立于总统的职权。

因此，如果我们把美国横向的三权——行政、立法、司法——乘以纵向的三层——联邦、州、地方，可以粗略得到一个九宫格。这就是美国政府的基本结构。

而总统不过位于九宫格最上层的一个方块，那是他该在的地方。对于其他的格子，总统没有染指的空间。

哪怕是在联邦行政这个小方格里，总统的权力也很有限。虽然总统可以随意提名和炒掉内阁成员，也就是政务官，但是任命又得经过参议院同意。对于美国联邦行政分支的公务员（事务官），总统也没有完全支配的权力。

我们也许还记得，在疫情期间，特朗普的支持者在聚集的时候高呼“炒掉福奇”，那位经常和总统唱反调的美国国家过敏症和传染病研究所所长。可一直到特朗普下台了，福奇博士仍然在位。

特朗普与福奇，图源：AP

为什么会这样？因为总统无权直接炒掉公务员。后者受到公务员法规的保护，只有一套任免的标准和程序。总统可以直接炒掉的，只有美国卫生与公众服务部的部长，也就是福奇上司的上司。

那么既然美国总统无法完全支配公务员，当他和美国的普通公民狭路相逢时，又会有什么结果？

我们来想象一个场景：

你和美国总统拜登前后脚走进了同一家冰淇淋店。突然，拜登猝不及防地横向移动——插队了。

这时候你可以怎么做？

如果你选择照顾老人随他去，可以说是高风亮节；然而你也完全可以当面喝止。因为你没有违反法律，总统本人和身边的特勤队无权对你做任何事。如果他对你造成了损失甚至伤害，你可以选择直接报警。

毕竟，本地警察是有权逮捕总统的，他们一般不这么做，只是因为没有机会。

1872年，就有一位华盛顿特区的巡警，逮捕了当时的美国总统格兰特·尤利西斯。当时的总统因为赶时间，自驾一辆马车在白宫附近马路奔驰，车速较快。

由于附近在近期内发生过多起马车超速伤人事件，一位黑人警察就把总统拦了下来。他认出了总统，苦口婆心警告了他一次，选择放总统一马。

结果没过几天，尤利西斯再次超速，又被同一个警察拦了下来。

这次，警察老哥依法逮捕了总统，经过司法程序，总统最后缴纳了20美元、相当于今天约500美元的罚款。

讲述威尔逮捕总统的新闻页面，图源：Wiki Commons

那次逮捕，在1908年，经过华盛顿特区警察总长，查询历史记录后得到确认。你现在还能找到故事发生的位置，它位于13街和M街交叉口，今天白宫东北面一个不起眼的小路口。

因此，如宪法学家高全喜所强调，美国联邦政府是一个有限政府。粗略地说，总统权力被限制在美国政府三权、三层组成的“九宫格”框架的一个小半格里，而且还受到其他八个格子的约束。

每个格子都有限而坚硬，在格子之外还有汪洋大海般，没有授权给总统的个体公民的权利，想要“捞过界”是非常困难的。

美国总统，到底有哪些权力？

不过，如果美国总统权那么有限，为什么又能对国家乃至世界产生那么大影响？

我们可以仔细研究下美国总统的权力清单。

美国总统的职权范围由宪法规定，属于联邦政府的行政权力大致包括：各州间的外交、国防、造币、移民、入籍以及贸易等等。这些事务超出了州政府所能处理的范围，州与联邦分享主权而成立了合众国，以宪法授权联邦来处理。

总统是美国的三军统帅，可以对外派兵，但必须在60天内向国会作出解释，由国会确定最终是否宣战。总统也是整个行政分支的首脑，可以提名行政机构的长官。

此外，宪法也赋予总统赐予特赦，提名联邦法官（需要参议院批准），任命大使和和签订条约（也需要参议院批准）的权力。国会的法案可以被总统否决，总统还可以在参议院闭会时补缺位。美国总统还可通过向国会提出国情咨文、特别咨文等形式倡导国会立法。

如果仅看纸面，美国宪法的授权其实是偏向于国会的。国会所拥有的宪法赋予的权力，除了最高决策、最高监督权，立法权，还有比较具体的军事、财政、及重大事务的最高决策权，以及重要人事任命权，对总统及内阁还有大法官运行的监督权，弹劾权。

我们不妨把美国总统和英国首相和法国总统做一个粗略比较。

法国是总统共和制的国家，这种体制有总统、也有总理，而且他们都掌握实权。法国总统号称帝王般的总统，手中的权力凌驾于行政、立法、司法三权之上。

法国总统马克龙，图源：infobae

法国总统拥有任免总理和组织政府、解散国民议会、颁布法律、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。

相较而言，美国总统只是三权中的一权，还处处受到议会的节制。

但和英国相比，美国总统则既是国家元首，又是政府首脑。比起只是政府首脑但并非元首的首相，美国总统的权力范围更广，而且也不必像首相那样对议会负责。

可以笼统说，美国总统的权力清单，在英法两者之间。

从这一角度来看，美国总统实际掌握着不小的权力，而且随着时间的推进，其权力实质上在不断扩大。

美国总统的进击之路

具体而言，美国总统的扩权，是由好几个共同因素导致的。

第一个扩权的因素是，美国本身的力量扩张。

诞生之初的美国，并不是全球外交、军事、经济的核心玩家。退一万步说，当时的美国总统，即使在国内有着滔天的权力，也难以在世界上有所作为。

但今天的美国，任何一个大的调整都可能引起全球动荡。

而这些调整，许多都和总统在军事、外交、经济方面的活动有关。

比如，拜登在外交上对东欧的特别关注就不同于特朗普，采取的手段偏向于盟友合作而非单边谈判。单是这种风格的变化，就能对世界格局造成许多实质的影响。

拜登，图源：rthk.hk

第二个因素是，联邦权力的扩张。

美国早年的联邦制被看作一个“三层蛋糕”，联邦、州、地方层层分权，明确且不搭界。

但如今的美国联邦制是一个“大理石纹蛋糕”，政府间合作、转移支付、福利体系、住房补贴、营养项目、国土安全、交通和紧急行动等，早就把三层政府搅合在一起。

联邦提供的公共服务越来越多，年预算规模的款项从1940年GDP的7%到2022年的18%，公务员数量从1940年的60万增长到2022年的200万。

种种迹象意味着，美国已经逐渐变成一个“行政国家”，大量的日常决策实际上发生在行政系统里，而不都是国会。

因此，总统的权力也相应扩大。

第三个因素就是，总统自己的扩权。

美国总统权力，靠着一位位霸道总裁做大做强。第七任总统安德鲁·杰克逊，就被认为是美国历史上最有权势的总统之一。

安德鲁·杰克逊，图源：Wikipedia

他的政治手段是“分肥体制”，特别擅于使用任免权，一朝天子一朝臣，选他的人，论功行赏能做官。

特朗普在他面前，根本没资格说出那句著名的：“You are fired！”。在杰克逊任期的前18个月内，就有919名联邦公务员被其免职，比前六任加起来都多，平均一天得炒掉两个。

行政令是总统扩权的另一个法宝。它是宪法赋予总统的特权，更是总统手里的一枚关键武器。具体来说，这是一份总统签字、下达给联邦政府的红头文件，不需经国会批准。

二战期间，1942年2月，罗斯福总统一纸行政令，全国大约12万日侨或日裔美国公民被关进集中营；

1952年杜鲁门总统为了避免钢铁工人罢工，下令把钢铁产业纳入国家掌控；

奥巴马推动医改在国会受挫，就以行政令的方式进行强推。

然而最立竿见影的扩权方式，还得数战争和紧急状态。

内战期间，由于全国处于战争状态，林肯以战争为借口，将自己的权力扩展到前所未有的程度。罗斯福执政期间更是夸张，他不但绕过国会签署了3734次行政令（作为对比，托马斯· 杰斐逊在他八年任期以内，只发了四条），连任期都前无古人后无来者地延长了。

小布什政府时期，他利用阿富汗战争和伊拉克战争，又扩张了总统权力，战时的《爱国者法案》授权政府监听公民的权力，并允许军方在海外建立监狱。

小布什签署《爱国者法案》，图源：Wikipedia

而特朗普则通过推特直接对支持者喊话，试图建立超越权力框架的法外之权。不过大体上来说，总统还是被关在自己的小格子里。

到这里，我们可以怎么总结美国总统的权力？

可以说，美国总统的权力的确是“有限”的，被一个个方格子所限制着；但“有限”并不等于“小”，它也可以是“大”且不断扩张的。

另一个我经常思考的问题是，守卫总统权力界限的方格子，是由什么做成的呢？据说，民国的滥觞之时，先辈曾经考虑采取美国的总统制度，却因顾虑权力被滥用又放弃这个选项。

为什么美国的总统会甘于遵守一纸宪法？

我的理解是，权力和限制权力，依靠的都是真实的力量，总统之所以受到节制，还是因为美国的州、地方、社会、个人都具有真实的力量，这是美国历史和社会留下的遗产。

可靠的制度，应该不仅仅是靠一个顶层制度设计就能维持，而应该是以力量的实情和行之有效的经验为基础。或者说，是现实被梳理、总结，体现为制度，而不是制度主宰了现实。

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