我国地名文化遗产保护名录制度建设现状分析与对策建议

摘 要:地名是文化的载体，文化是地名的灵魂。近年来，伴随着我国地名日常管理、地名专项普查、地名公共服务等工作有序推进，依附于地名文化遗产保护事业的我国地名文化遗产保护名录制度建设工作取得了一些成效，但也存在着这样或那样不容忽视的问题。毋庸置疑，中国特色地名文化遗产保护名录制度的逐步建立、日趋健全，是一项关系到地名文化保护工作的长远战略。为了最大限度确保我国地名文化遗产保护名录制度建设取得实效，各级政府应注意十大问题，即“四个认识、四个高度、一个关键、一个结合”。

关键词:地名文化遗产;保护名录;制度建设;诊断分析;对策建议

1.我国地名文化遗产保护名录制度建设诊断

1.1 主要举措

民政部在 2004 年试点的基础上于 2007 在全国启动了“中国地名文化遗产保护工程”。其中，在地名文化遗产的评价与记录中，首次提出了《中国地名文化遗产名录》及《中国地名文化遗产重点保护对象名录》两个概念 。由此拉开了我国地名文化遗产保护名录制度建设的序幕。2012 年 7 月 10日全国地名文化建设工作会议在河北省承德市召开。会议强调:按照《民政部关于加强地名文化建设的意见》、《全国地名文化遗产保护工作实施方案》的安排部署，重点做好地名文化遗产保护工作。加强地名文化平台建设，创新载体，丰富内容，以地名文化为引领，推动地名事业全面健康发展 。其中，《全国地名文化遗产保护工作实施方案》第一次阐明了《中国地名文化遗产重点保护名录》相关问题，涉及入选重点保护名录的遗产类型、遗产鉴定标准（基本标准 + 具体标准）、管理机制、申报程序及进入名录后续的跟踪监管等，同时指出，经民政部确认为中国地名文化遗产的，列入《中国地名文化遗产重点保护名录》，由民政部、联合国地名专家组中国分部联合颁发“中国地名文化遗产”证书和牌匾，并向社会公示。应该说，这是我国地名文化遗产保护名录建设工作的重要文件。党的十八大以来，在第二次全国地名普查工作整体部署下，在“文化强国战略”的推动下，特别是在习近平总书记关于“规范地名管理，传承、保护和弘扬优秀的传统地名文化”及“要像爱惜自己的生命一样保护好文化遗产”等重要思想的指导下，我国地名文化 遗产保护工作迎来了新的发展。2015 年 3 月，民政 部副部长宫蒲光同志正式提出了构筑地名文化遗产重点保护名录制度，建立地名文化遗产数据库，健全地名文化评价标准体系，深入推进“千年古县”等地名文化遗产认定工作，使地名文化遗产得到分类、分级和分层保护。2016 年 5 月，民政部地名研究所所长王胜三同志系统阐述了建立地名文化遗产保护名录制度应有序推进四个方面工作(《中国民政》2016 年第 8 期)。2016 年 12 月，《关于进 一步加强地名文化遗产保护工作的通知》(民函〔2016〕344 号)中再次强调:要结合各地实际进一步完善地名文化遗产评价、鉴定、确认的标准和程序，逐步建立国家和省、市、县四级地名文化遗产名录。 国家和省、市、县地名工作主管部门分别负责本级地名文化遗产名录的认定批准工作。要按照《全国地名文化遗产保护工作实施方案》和《地名文化遗产鉴定》(MZ/T 033—2012) 标准，遵循“公开、公平、公正”原则，坚持规范程序、科学认定、突出重点、有序推进，分级分类分批开展古城(都)、古县、古镇、古村落、古街巷地名以及甲骨文(金文)地名、少数民族语地名、著名山川地名、近现代重要地名等文化遗产认定工作。地方各级地名工作主管部门，要从本地地名中筛选出具有代表性的地名文化遗产向上级申报。对列入地名文化遗产名录的地名，要及时向社会公布，制定科学的保护计划，加强监督管理，进行有效保护。与此同时，各地在地名文化遗产保护名录创建方面，结合地情，因地制宜，制定了各自的实施办法，力求取得实效。以走在全国地名文化遗产保护名录制度建设前列的南京(2006年 12 月在全国首次提出了编制老地名保护名录概念)为例，2008 年 7 月起实施的《南京市地名管理 条例》第六章(历史地名保护)第三十四条明确规定:本市实行历史地名保护名录制度。地名主管部门应当对辖区内的历史地名进行普查，做好资料收集、记录、统计等工作，建立历史地名档案。市地名主管部门应当建立历史地名评价体系，科学论证，提出历史地名保护名录，经市地名委员会评审并征求社会意见后，由市人民政府批准公布。第三十五条规定:历史地名保护名录中极具历史文化价值的地名，由市地名委员会组织评审，经公示后形成非物质文化遗产地名保护名录，报市人民政府批准公布。列入非物质文化遗产地名保护名录的地名应当重点保护。第三十六条规定:变更历史地名保护名录中仍在使用的地名时，应当充分论证、确定保护方案并经公示后，按照规定的程序办理。历史地名保护名录中未使用的地名应当优先启用;未被启用的， 应当采取挂牌立碑等措施加以保护。第三十七条规定:建设部门在城市建设改造中，需要对历史地名保护名录中涉及的地理实体拆除或者迁移的，应当会同地名主管部门制订地名保护方案。第三十八条规定:对列入非物质文化遗产地名保护名录的地名，应当由市地名主管部门设置非物质文化遗产地名标志。标志上应当载有名称、释义、历史文化价值等内容。此外，2016 年 6 月，江苏省出台了《关于加强地名管理服务和地名文化建设的实施意见》，强调到 2020 年，地名法规政策进一步健全，地名管理法治化水平显著提高，使得市、县(市)历史地名保护名录制度建成率达到100%。又如，《山东省加强地名文化保护清理整治不规范地名工作实施方案》明确提出:完善地名文化遗产评价、鉴定、确认标准，形成省、市、县三级地名文化遗产保护名录(来源:中国文化报，2016-05-26)。

1.2 取得的成效

经过不懈地努力，我国地名文化遗产保护名录制度建设初见成效。2004年民政部启动了“中国地名文化遗产保护工程”和地名文化遗产千年古县保护试点，为最终科学系统的国家级地名文化遗产保护名录制度建设积累了重要经验。与此同时，各地积极开展了地名保护名录建设活动，取得了一些地名保护名录成果，有代表性的如，2008 年 1 月，南京“老地名”首次列入首批南京市市级非物质文化遗产名录，有御道街、朝天宫、贡院街、杏花村、凤凰台、朱雀桥、乌衣巷等 ;《上海市政区类地名保护名录》(2009 年 4 月 30 日公示)、《苏州市区第一批吴文化地名保护名录》(2014 年 1 月29 日苏州市政府公布)。南京市在名录成果应用方面，历史地名保护名录制度被纳入 2008 年 7月实施的《南京市地名管理条例》之中，另外一些城市明确将编制历史地名保护名录纳入当地地名总体规划，例如成都市民政局在公示的《成都市地名总体规划(2015—2020)》(简称《总规》)中就有此规定 。2015 年以来，在一二线城市的带动下，三四线城市开始建立具有地域特色的地名保护名录。以江苏、浙江为主要代表，具体有扬州、无锡、徐州、绍兴、湖州、温州等。

1.3 目前存在的问题

通过文献调研(地名保护与管理类、遗产保护与管理类文献)、实地调研(江苏、浙江、上海、北京、四川、陕西等)、网站调查(区划网、地名普查网、地名网等)、大学生、居民交流及专家咨询等方式，课题组发现，我国地名文化遗产保护名录建设工作存在以下问题:

1.3.1 建设滞后不均衡 

我国地名文化遗产保护名录建设总体滞后且地区不均衡:城市地名文化遗产保护名录建设的重视程度与实际效度，整体优于乡村 ;地名普查试点地区整体要优于非试点地区;在地名普查试点地区中，华东片区优于其他试点片区，尤其以长三角地区为主要代表，江苏、浙江两省表现抢眼，江苏整体表现最优，尤其以苏州吴文化地名保护名录和南京历史地名保护名录最为典型。详情可查询苏州地名网(图1)。

产生这一现象，应该与当地的经济发展程度较高密切相关，更与当地政府的高度重视以及公众较高的认知度与保护意识密切相关，还与当地地名主管部门的文化自信、自觉密切相关。

备注:根据国务院办公厅《关于开展第二次全国地名普查试点的通知》(国办发〔2009〕58 号)要求，天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南、云南、西藏、甘肃、新疆等地开展了第二次全国地名普查试点。2009-2012年，全国沿边沿海累计 359 个县(市、区)完成了地名普查试点任务。

 1.3.2 归口部门差异化

我国地名文化遗产保护名录制度建设主体、各级地名办或归口部门的表现差异化或不均衡显著，设在民政部门的地名办对地名保护名录的投入程度多于设在规划部门的地名办(可从网站开通、栏目设置、内容质量、数据更新、网民意见等方面予以观察、评估);设在民政部门的地名办对地名文化名录的建设成效大于设在规划部门的地名办(可从网站开通、栏目设置、内容质量、数据更新、网民意见等方面予以观察、评估)，尤其以江苏、浙江为主要代表，江苏省民政部门整体表现最优，如南京市地名公共服务网栏目齐备，特别是地名文化单独构成一个栏目，值得点赞。相比之下，虽然同为长三角片区，但是，有些地名办网站 10 多年了，其网页至今未更新，如下图 2、图 3 所示:

1.3.3 不规范现象突出 

我国地名文化遗产保护名录制度建设中，地名保护名录的内容、格式以及地名保护名录建立过程，都存在着比较突出的不规范现象，例如名录标题不规范，有的 标题中的关键字“名录”变成了“目录”(如聊城地名文化遗产保护目录)，有的标题中是“名录”，内容中又变成了“目录”， 有的标题中的关键字“名录”被“名单” 取代(如 2006 年 8 月 17 日 , 南京市地名办宣布首次建立《南京历史文化地名保护名单》)。实际上，名录不同于目录和名单;有的名录标题中的“地名”前加上“老”或“历史”，这种做法值得商榷。如果不加以注释，难免产生歧义，因为《地名文化遗产鉴定》及《地名分类与类别代码编制规则》(GB/T 18521-2001)中的术语如“历史地名”不同于公布该名录中的“历史地名”，两者差异很大;有的名录要素不齐全、格式不统一;有的名录公示环节、附件根本打不开或缺少公众介入渠道(如无电话、联系人等信息)，有的名录公示后公众有异议，但未予回复;有的名录公示后，就没有下文了，例如《上海市政区类地名保护名录》公示后，就看不到了，以至于网友2015 年还质疑其是否已发布，等等。

1.3.4 流程环节碎片化 

在我国地名文化遗产保护名录制度建设中，地名保护名录的产生、形成、运行、控制、更新、维护诸多环节不完整，呈现出碎片化特征。调研发现:在有限的相对较规范的地名保护名录中，大多数地名保护名录仅仅停留在建立阶段以及市区层面，对名录产生之后成果的利用、宣传、运行、控制、更新、维护等认识不足。

1.3.5 名录制度未形成

一些地方政府要么认识不到位，没有实质性方案;要么制定了方案，但缺乏执行力。有些县级政府至今也没有制定地名文化保护政策。从深层次看，我国地名文 化遗产保护体制尚未理顺、保护机制尚未健全，地名文化遗产保护名录建设工作相对滞后，地名保护名录四级体系尚未建立，虽然这项工作已提出近十年。

2.我国地名文化遗产保护名录制度建设对策建议

中国特色地名文化遗产保护名录制度的建立健全，是一项关系到地名文化保护工作的长远的战略任务。为了最大限度确保我国地名文化遗产保护名录制度建设取得实效，各级政府需从如下几方面着手，概言之为“四个认识、四个高度、一个结合”。

所谓“四个认识”，即正确认识地名管理、地名普查、地名服务、地名文化四者关系，认清地名保护名录建设与地名文化遗产保护工作之间的关系、地名文化遗产保护名录制度建设的根本目的、地名文化遗产保护名录制度建设的六大特征(包括长期性、复杂性、艰巨性、渐进性、动态性、系统性); 所谓“四个高度”，即高度尊重地名文化遗产、高度敬畏群情民意、高度慎用行政权力、高度践行法治精神;所谓“一个结合”，即把地名文化遗产保护名录建设、加强地名文化保护与清理整治不规范地名、地名普查、地名管理、地名服务及历史文化名城名镇名村保护等相关工作有机结合起来。

2.1 正确认识地名普查、地名管理、地名服务、地名文化四者关系

在地名文化遗产保护名录制度建设中，地名普查、地名管理、地名服务、地名文化是地名主管部门必须高度重视的四项工作，它们彼此交叉、相互渗透、四位一体。保护名录是地名文化工作的重要内容和标志成果;名录创建需要从地名普查中提取地名文化属性信息，并从中择优选录，系统采集地名文化属性信息是地名普查的核心任务 ;名录成果可直接用于地名管理和地名服务。名录建设贯穿 其间，不可孤立。

2.2 正确认识地名保护名录制度建设与地名文化遗产保护两者关系

地名文化遗产保护名录制度建设与地名文化遗产保护工作既有区别，又有联系。前者只是形式和手段，后者(保护)才是内容和目的;地名文化遗产保护名录制度建设，既是地名文化遗产保护工作中的一项重要工作，也是地名文化遗产保护体系建设的一项重要内容，更是地名文化遗产保护工作特定阶段下的一项重要成果。两者你中有我，我中有你;既相互影响、相互制约，又相互促进、相辅相成，但地名文化遗产保护比地名文化遗产保护名录制度建设的内涵更丰富，外延更广泛。

2.3 正确认识地名文化遗产保护名录制度建设的根本目的

地名文化遗产保护名录制度建设的根本目的不是为了建立(名录)而建立，也不是为了建设(名录制度)而建设，而是依托地名文化遗产保护名录制度载体，更好地传承、保护和弘扬我国优秀传统地名文化，增强中华民族凝聚力，实现中华民族伟大复兴中国梦，使地名文化遗产保护工作不因时间的改变而改变，不因领导的看法改变而改变，不因领导的更换而改变，实现保护常态化、长效化、可持续。

2.4 正确认识地名文化遗产保护名录制度建设的六大特征

我国历史悠久，幅员辽阔，地名浩如烟海，是典型的世界地名大国。除了数量大，我国地名还具有类型多、分布广等特点。这些决定了在我国地名文化保护工作当下整体进入建章立制、逐步完善阶段后，未来一段时期内面对的是一项具有长期性、复杂性、艰巨性、渐进性、动态性、系统性的战略工程。名录制度建设本身就是一个过程，涉及方方面面、里里外外、许多部门、诸多环节，需要统筹兼顾，各方配合协调，最终形成合力。其中，系统性是其最重要的特征，这包括名录内容的系统性、名录体系的系统性及实施流程的系统性。

2.5 高度尊重地名文化遗产

著名作家、民俗专家冯骥才在《地名的意义》一文中说:地名有着和生命一样丰富和深刻的含意。一个地方自有地名才算是真正的诞生。地名中潜在一种凝聚力、亲和力，还有复杂的情感。地名是一个地方文化的载体，一种特定文化的象征，一种牵动乡土情怀的称谓 。不仅如此，地名文化遗产还是国家和民族历史的见证、城市的记忆，更是乡愁情结的寄托。因此，政府务必高度尊重地名文化遗产。 

2.6 高度敬畏群情民意

中国地名文化是以地名为载体，在中华大地上伴随着民族文化而形成发展，具有鲜明特色和丰富内涵，且世代传承 。中国地名文化遗产是民族文化遗产的一部分，记录了华夏祖先创造的文明成果和中华民族伟大复兴的进程，这决定了每个人都有责任保护地名文化遗产，有权利参与名录制度建设，因此政府务必高度重视与敬畏群情民意。

2.7 高度慎用行政权力

在地名文化遗产保护名录制度建设中，政府要发挥主导作用，但行政权力必须慎重使用。近年一些地方热衷于起洋地名、大地名、乱改老地名，折射出权力意志的任性 ，在地名的更改中无视法定的程序，不征求群众意见，漠视历史文化因素。殊不知，随意改变地名将造成历史文化传承的断裂，政府部门务必要高度慎用行政权力。

2.8 高度践行法治精神

政府部门务必根据依法治国的要求，结合地名管理工作的现实需要，积极协调有关部门，推动《地名管理条例》尽快修订，健全完善地名管理法规体系，争取早日出台科学实用的地名管理法规(包括对入选保护名录遗产地名的条款规定)，为地名管理工作提供法律依据、制度保障，从根源上杜绝各种地名乱象，促进地名工作依法依规健康发展。同时依法行政，地名变更要严格申报审批制度。

2.9 有机结合、协同推进

在地名文化遗产保护名录建设过程中，要把地名文化遗产保护名录创建与地名文化保护清理整治、地名普查、地名管理、地名服务及历史文化名城名镇名村保护等相关工作有机结合起来，一并部署，统筹安排，协同推进。这是因为，地名文化遗产保护名录建设不是孤立的，它与上述工作高度相关、密不可分，更何况地名文化遗产保护名录创建成果，也将会对上述相关工作发挥积极功效。

综上所述，只有科学把握、真正落实“四个认识”、“四个高度”、“一个结合”，才能形成强大的合力，推动和确保中国特色地名文化遗产保护名录制度建设乃至整个地名文化保护管理工作取得更大的成效，进一步弘扬我国优秀的传统地名文化，不断增强中华民族的凝聚力，实现全民族的伟大复兴。

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文章作者：南剑飞 赵丽丽

文章来源：《中国名城》首届中国名城论坛·论文选辑

文章转化：张塑杭

本版主编：曾依婷

终校：程亮

审订：周辰

由于版面问题，参考文献请参看原文

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