LA研究 | 赵智聪 彭琳 | 国家公园分区规划演变及其发展趋势

全文刊登于《风景园林》2020年第6期 P73-80

赵智聪，彭琳.国家公园分区规划演变及其发展趋势[J].风景园林，2020，27（6）：73-80.

国家公园分区规划演变及其发展趋势

赵智聪

女 / 博士 / 清华大学建筑学院景观学系助理教授 / 清华大学国家公园研究院院长助理 / 本刊特约编辑 / 研究方向为国家公园与自然保护地、风景园林遗产、世界遗产地规划与保护管理 

彭琳

女 / 博士 / 重庆大学建筑城规学院风景园林系副教授 / 山地城镇建设与新技术教育部重点实验室成员/研究方向为世界遗产、风景名胜区规划与保护管理 

摘要

分区规划是国家公园总体规划的重要组成部分，是综合处理国家公园资源保护、社区管理和访客管理等各方面问题的重要途径，对提高保护管理效果具有十分重要的意义。简要梳理分区规划发展脉络，总结分区的多学科缘起，以及在世界国家公园与保护地领域和在中国自然保护地的应用与发展；在分析美国、德国、新西兰和日本现行国家公园分区模式的基础上，提出国际上国家公园分区规划呈现出分区目标综合、分区政策细致、分区技术科学、分区决策机制灵活等特征与发展趋势，对中国国家公园分区规划提出确定目标体系、进行价值研判、确定保护和利用强度，从而形成分区的技术路径，并强调行政管理的简化诉求与技术方法的精细趋势之间的平衡。

关键词

风景园林；国家公园；分区规划；总体管理规划；自然保护地；自然保护

分区是实施规划管理目标的基本工具和手段。目前已经被广泛应用于城乡规划、自然保护地管理、地理学研究等各个领域。在自然保护地尤其是国家公园规划领域，分区思想与技术的演变一方面反映了人们对自然界和人类社会不断认识的过程，另一方面也呈现出自然资源管理需求的不断变化。中国国家公园体制试点将于2020年结束，各国家公园体制试点区和潜在的国家公园区域都面对资源综合性强、人文社会经济要素复杂、保护管理难度大的局面。从自然保护地领域的历史发展进程上分析，保护地规划的重要作用已十分显著，其中的分区规划更成为保护管理的有力工具。

1 国家公园分区规划发展演进

在西方社会，分区（zoning）一词起源于20世纪30年代的美国，美国第1个综合分区是在波士顿完成的，而第1个“分区委员会”成立于纽约。分区问题的提出是源于当时对“摩天大楼”的负面影响的考虑，进而演化为对城市工业用地等如何布局的讨论。

中国首见于文献记载的“分区”“区划”等术语出现在20世纪30年代的气象和地理学领域。中国城市规划领域的分区规划是城市规划实践发展到一定阶段的产物，在20世纪80年代受到行业和学界的普遍关注。

分区的思想在国家公园和自然保护地管理方面也得到广泛应用。世界国家公园运动的发展历程证明，分区是实现国家公园规划管理目标的重要手段，能够有效缓解人地矛盾并最大程度实现国家公园内自然资源保护和可持续利用。目前，世界各国根据实际国情和保护地管理问题采用了不同的分区模式，区划依据主要包括自然地理和生态学特征、访客体验和游憩承载力、土地权属和利用分类等方面。

2 部分国家公园现行分区模式分析

世界各国国家公园分区规划都随其本国国家公园体制和规划制度的发展而产生变化，分区模式也因为要解决不同的保护利用矛盾而呈现出各自特点。选取部分较为有代表性的国家公园的现行分区模式进行阐述与分析，其中，美国国家公园系统中选取了优胜美地国家公园（Yosemite National Park）和奥林匹克国家公园（Olympic National Park），前者代表了美国国家公园较为传统的分区规划模式，而后者则反映了近年分区规划方法中的多方案比较和公众咨询等新趋势；德国贝希特斯加登国家公园（德语：Nationalpark Berchtesgaden）的分区规划反映了“动态分区”的思想；新西兰汤加里罗国家公园（Tongariro National Park）分区规划中提出了“管理分区”和“特殊分区”的明确概念，反映出分区规划对实际问题的直接应对；日本知床国家公园（Shiretoko National Park，日语：知床国立公園）分区规划体现出当“私有土地”存在不同保护价值时，在不同分区中明确了管控方式。这些案例既反映了现行国家公园分区的主要方式，也在一定程度上反映了国家公园分区的未来发展趋势。

1 优胜美地国家公园分区规划

表1 奥林匹克国家公园分区概念

2 奥林匹克国家公园Elwha片区分区规划的4个备选方案

总结上述案例分区规划的重要异同，可以看出：从分区依据角度考察，各国都采用了多种分区依据并举的方式，倾向于综合考虑分区的目的；从分区形式来看，对具体形态的规定已经式微，面积规定也相对弱化；从分区政策方面考察，各国表现出较大的差异性，但总体上趋于较为细致的政策体系，体现在对分区定义的详细界定、分区措施（尤其是禁止和控制类措施）的翔实阐述、特殊政策在特殊区域和时段的精细表达等。

3 贝希特斯加登国家公园分区规划

4 汤加里罗国家公园分区规划（特殊区域）

5 日本国家公园分区模式

6 知床国家公园分区

表2 知床国家公园分区定义与面积占比、控制对策 

表3 部分国家国家公园分区规划比较

3 国家公园分区规划发展趋势分析

3.1 国际上国家公园分区规划趋势分析

从总体趋势上分析，国家公园日益复杂的局面和日趋严峻的生物多样性保护形势，对国家公园管理提出了更高要求；科学界在生物多样性监测与预测、规划分析方法等方面技术的日趋丰富，让精细化的分区划定成为可能；而国家公园的基层管理者是否需要更为灵活的决策空间，规划分区应提供精准的决策结论，还是提供决策可能带来的影响分析，会因为各国家或地区法律规定的不同而存在差异。

3.2 中国国家公园分区规划趋势研判

2019年6月26日由中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出：“国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。”《指导意见》中提出了“两区”概念，即核心保护区和一般控制区，旨在简化分区，明确各分区的主要管理政策。

中国国家公园虽然尚处于试点阶段，但其资源管理将是长期任务，分区规划在未来的保护与管理实践中也将继续发挥举足轻重的作用。作为调和保护与利用之间矛盾的工具，中国国家公园分区规划的基本技术路径应遵循以下内容。1）确定国家公园的目标体系。目标体系应基于国家公园的价值制定，将至少涉及资源保护、价值展示、访客利用、社区协调4个方面。2）研判国家公园的价值。判断每一地块价值的重要性和敏感度以及可接受的干扰程度，这将是一个复杂的科学研究过程。3）确定每一地块的保护强度和利用强度。4）划定分区。制定分区政策。在此过程中，需要进行多方案的比较和评价，以及较大规模的公众咨询。

应该注意，资源的行政管理具有简化需求，因为决策成本的控制将带来更高的效率，这也是《指导意见》提出“两区”制分区的原因之一。同时，在国土空间规划制度重构的背景下，简化的自然保护地分区更容易与国土空间规划相衔接，从而真正实现“多规合一”和“一张蓝图”。而从科学研究的角度分析，精细化的管理是对资源和价值复杂性特征的合理回应，这也是世界上多数国家的国家公园分区规划都呈现出日益精细的分区和详尽的管理政策的主要原因。如何平衡两者的关系，还将在未来长期的管理实践中进行博弈。

但有一点值得强调的是，中国国家公园拥有无与伦比的珍贵价值，伴随我们对自然界的不断认识，未来的管理措施将会有更多的科学依据，因此，当前管理者应谨慎决策。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1翻译自《优胜美地国家公园总体管理规划》1980年9月版；图2翻译整理自《奥林匹克国家公园总体管理规划》2008年11月版；图3翻译自《贝希特斯加登国家公园规划》；图4翻译自《汤加里罗国家公园规划》；图5翻译自加藤峰夫《国立公園の法と制度》；图6翻译自《知床国立公園管理計画書（平成25年4月）》。表1整理自《奥林匹克国家公园总体管理规划》2008 年11月版；表2整理自《自然公园法》（1957年颁布、2014年最新修订）；表3由笔者整理。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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文章编辑  祖笑艳

微信编辑  刘芝若

微信校对  刘昱霏

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