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新加坡疫情爆发,根源在住房问题

明白知识er 明白知识 2020-08-28
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疫情之下,每个国家在治理上最脆弱之处都暴露无遗。
疫情初期,新加坡因严格的隔离政策、有效的病例追踪而控制了病例速度,压平疫情曲线,表现突出。
但谁也没有想到,新加坡的疫情会因为外籍客工(新加坡本地人对外籍劳工的称呼)的居住问题而急转直下,抗疫成果仅仅维持了2个月。
到了3月底,居住在逼仄狭小宿舍里的客工接连确诊病例,并在客工之间相互感染。

| 新加坡新冠病毒感染情况。

图片来源:CNA


自4月1日起,新加坡的疫情开始爆发,在四月中旬达到高峰。到如今,新加坡已确诊23,336例感染病例,整个4月份新增的不幸感染者当中,又以外籍客工居多,90%的病例都来源于客工的聚集性传播

黄色条所表示的,正是那些住在工人宿舍的最底层的外籍客工。

为什么外籍客工受感染如此严重呢?


新加坡的外籍客工

新加坡的外籍客工,分为三类:

一类是持有就业准证(Emploment Pass,EP)的外籍客工,通常是高端技术人才,从2020年起,每月工资不得低于3600新币,目前有67200人。

一类是持有S准证(S Pass)的外籍客工,他们有学历证明,通常在新加坡从事中级职能的工作,从2020年起,每月工资不低于2400新币,目前约有197,7800人。

另一类是外籍劳动力的底层人士,他们往往受教育程度不高,工作技能属于半熟练状态。在新加坡的建筑业、制造业可以见到他们的身影。这类外籍劳工人数最多,有981,000人。他们在新加坡持有的是门槛最低的工作准证(Work Permit,WP),目前薪水等级在1800新币以下,但后续可能会有调整要求。

| 2019年,新加坡人口情况。从中可以看到,新加坡168万(接近30%)的人口没有新加坡居民权,这30%的人中,又有41%的人口为底层外籍客工。

图片来源:《新加坡人口简报(2019)》(Population in Trend 2019)


同样是外籍劳动力,但特征有所区别:

就薪酬待遇而言:EP > S Pass > WP;

就人口规模而言:WP > S Pass > EP;

而三者在新加坡最大的待遇区别,在于WP类客工没有提交永久居住权的资格。尽管前两类申请者可能遭拒,但至少有这样的机会,但WP类客工,连门都没有。

就连这次新冠病毒,也专挑这些干着最苦最脏的活、享受最低待遇的WP类客工下手,他们因为居住条件差,一人感染,同屋的人也很难幸免。

为了阻断病毒的传播,新加坡下令将确诊病例的客工宿舍进行隔离,从一开始的榜鹅S11宿舍和西雅卓源宿舍,如今整个国家的43处客工宿舍中,已有一半多的宿舍受到隔离。

| 位于新加坡卓源东路的客工宿舍,外籍客工被隔离,不能外出务工。由图片可见客工狭小的生活空间。

图片来源:《联合早报》


他们与新加坡的公民之间,横亘着一道看不见的围墙。

新加坡原本是各国的抗疫标杆,到如今,客工宿舍成为新加坡疫情的爆发点,本质上反映了新加坡发展背后的严重问题:住房,尤其是底层外籍劳工的住房问题。

病毒的狡猾也可见一斑,它暴露了一个国家最不愿意让人知晓的那一面。


新加坡的住房问题

与外籍客工相比,在对待已入籍新加坡国民的住房问题上,新加坡可谓悉心照料,成绩斐然。
要知道,新加坡可是世界上人口密度第二大的国家:小小土地上(约720平方公里),2019年已有人口约570万,人口密度达到每平方公里7866人。
人多地少,自然就有住房问题。
对于这个问题,我们并不陌生:想想北上广深的漂泊无房的外来人口......
还有香港地区,不仅是外来人口居住有问题,大部分香港居民的住房环境都很差。

| 香港「棺材房」

图片来源:Photograph by Tyrone Siu/Reuters


跟据2016年香港人口统计报告,约有20万香港居民住在「棺材房」里,如上图所示的劏房、笼屋。这样的住房环境下,人均居住空间只有一个停车位那么大,也就能放一张床以及个人必需用品。
尽管住「棺材房」的人占少数,但在香港,住房难、买不起房是不争的事实。 
同为亚洲四小龙,新加坡的住房问题,比香港好一些,但仍然面临不小的压力。
而且这个问题早在新加坡1965年建国的时候就有了。
60年代的新加坡,是世界上最不堪入目的城市。当时25%的居民挤在岛上1%的区域内,经常是五十多个人挤在一起,居住的地方不是贫民窟,就是在水道旁临时搭建的小屋。

| 新加坡独立初期约有30万人居住在棚户区的半永久性庇护所中,那里卫生差,更不用说医疗保健。

图片来源:新加坡国家档案馆

 

| 新加坡的「前世今生」

图片来源:左-新加坡国家档案馆;右-路透社


除了有「房荒」,新加坡还面临就业、交通的问题,但是经过短短50多年的发展,新加坡完全换了个模样,同时经济得到快速转型发展,一度成为亚洲四小龙,成为东南亚唯一的发达国家。
这是新加坡了不起的成就。
当时,刚从马来西亚联邦独立,虽然百废待兴,但首任总理李光耀选择了直面「房荒」挑战的态度,要「管理刚独立的新加坡,照顾200万新加坡人的生计」。
第一步 规划
新加坡政府解决住房问题的第一步,是建立专门的住房管理部门——建屋发展局(HDB),开始了有名的「居者有其屋」计划。
但住房的规划,要兼顾新加坡的经济发展,要考虑新加坡未来30-50年的变化,同时还要想到当人们的经济条件变好时,对城市的要求也会变高。
所以住房规划要统一于严谨的城市规划。
新加坡的规划分成三级,分别是概念规划、总体规划、详细规划。
所谓概念规划,是站在宏观的角度制定这个城市未来30-50年的规划蓝图,确定大方向上的土地策略。为避免与现实脱轨,这个规划每20年调整一次,。
而总体规划,就是要制订每一块土地的面积大小、使用用途,发展参数等。总体规划每5年就要更新一次。比如在1958年诞生的总体规划蓝图中,将新加坡土地按照不同的功能划分区域,分成工业用地、居住用地、中央商务区等等。
详细规划,就是针对这些区域再做更细致的规划。
最后这些规划都会形成法律文件执行。
第二步 获得土地
规划决不能是一纸空文,有了规划,下一步就是按照规划执行。
摆在政府面前的第一个大问题,就是土地严重不足。一是新加坡本身土地面积小,二是很多土地在私人手里。
怎么办?
主要有两种办法,一是增加国土,二就是强征土地。
增加国土的办法就是填海造陆。
新加坡的土地开垦其实从殖民地时期就开始了,只是到了建国后20世纪60、70年代逐渐扩大规模,一直到新世纪前20年,可以说非常成功。
如今新加坡720平方公里的土地,约有160平方公里是通过填海获得的,相当于整个新加坡的四分之一。
填海工程中比较著名的有滨海湾中央商务区的近岸填海工程,以及如今的樟宜机场。
| 1984年到2012年新加坡广泛的土地开垦的卫星图像截图,有兴趣的学友可以看完整版,十分酷炫。
视频来源:R3LOAD Network
 
其二就是强征私人用地,这个方法让新加坡政府拥有的土地从1960年的40%,增加到目前的80%以上。
那么,为什么新加坡强征土地能够如此顺利?
原因一,政府颁布了许多相关的法律来保证征地的实行:新加坡专门设有《土地征用法》《土地改良法》《土地税征收法》,使政府征收土地时有法可依。其中,1968年颁布的《土地征用法》规定,土地管理部门有权根据「公共目的」强制征用土地,同时赋予建屋发展局使用的权力。
原因二,新加坡政府给予原有土地者合理的赔偿,同时政府对于土地的再利用严格按照前面的规划进行,让人们知道这些土地并非为了政府私利,而是为了居民的利益。
这一点非常重要。
毕竟涉及到政府将土地收归国有后如何管理的问题?
还是拿香港特区举例。特区政府拥有除教堂以外的全部土地,但是75%的土地都未被开发,其中城市居住面积竟然只有3.7%。而政府对这稀有珍贵的土地并不会直接规划和管理,而是将其拍卖给地产商,最终建造出天价的房子。
新加坡政府则不同,他们对土地的规划和管理按照既有的规定进行,虽然也会「白地」(未开发的土地),但是对这部分土地,新加坡不会完全闲置,而是会暂时铺上草坪,供人们在上面散步、运动,未来会根据市场的需求再重新启用这部分土地。
如此人性化的规划,自然会受到新加坡人的欢迎与支持。
而征用过来的土地,除了发展经济,首先就得解决住房问题,其管理部门就是上面提到的建屋发展局。
第三步 组屋计划
建屋发展局获得规划土地后,就开始了著名的组屋建设,以解决居民居住问题。
所谓组屋,就是建屋发展局在居住用地区域建立的公共住房。
由政府营建公共保障房,类似的事情,各个国家都有。但往往伴随着巨大争议。
关键在于,这样的住宅最终被谁真正使用了或购买了?真正解决了谁的问题?会不会最终都去了富人手里?它的价格是否让人们买得起?居住环境是宜居的吗?
或许新加坡跟其他国家的区别是,在落实上效率很高。建屋发展局对组屋从设计房型到分配制度上,都做了详细的讨论规划,以保证真正需要房子的人有房住。

建屋发展局局长刘太格曾在采访中表示:

「我们建屋发展局不是只提供住宅,是提供生活方式、宜居生活......我们做规划的根本目的,是满足居民生活的基本要求」

刘太格是现任新加坡国家艺术理事会主席,曾荣获新加坡建筑师协会金奖,负责新加坡的城市规划。他还曾参与中国30多个城市的规划,比如北京、天津、上海等。
他在组屋的设计细节上会充分考虑到人的需求,秉承「以人为本」的原则,比如他会从邻居与邻居沟通的问题上,考虑窗户的位置。

| 一人一扇窗的组屋设计

图片来源:罗君豪摄

 

住房面积也尽量满足人们的需求。最开始时,由于住房紧急,大家的收入水平都不高,那个时候的组屋都是一小户型为主(35㎡)。
但是随着经济发展,人们的购买力提高,建屋发展局也有更多的精力了,房屋的户型也丰富了,有了三房式(65平米)、四房式(90平米)、五房式(110平米),到了90年代,甚至出现了公寓、中等入息公寓(HUDC)等。

| 中等入息公寓(HUDC)是政府为满足收入比较高的普通人所建造的公寓,面积比普通组屋大。

图片来源:Sqfeed Journal

 

只不过,在组屋的分配上,绝对不是谁有钱就谁住。
新加坡首要解决的是本土公民、居民,最后才是外籍客工的住房。
在新加坡买房必须要考虑以下条件,身份、是否有私人房产、收入如何、家庭结构如何。
一般情况下,购买者必须是新加坡公民,其他家庭成员为新加坡永久居民;同时,如果你已经有了私人房产,则没有资格申请。
此外,居住计划侧重于家庭的需求,所以未婚的个人就没有资格申请组屋。
当然,为了照顾到不同群体的住房需求,新加坡此后又施行了许多房屋计划,比如公共住房计划、未婚夫妇计划、独身新加坡公民计划、单身合住计划、非公民配偶计划、孤儿计划等等
然而,即便如此,新加坡的住房问题,也一直没能彻底解决。
因为人口增长的速度非常快。
根据2018年新加坡总理办公室公布的一组数据,到今年,新加坡人口将达到600万,而到2030年,这个数字将提升为690万。如此庞大的人口,该如何安置?
新加坡政府远比一般人想的更远。
虽然预估2030年人口才会到690万,但新加坡已经开始考虑当人口达到千万级别时如何居住的问题。
2018年,新加坡国家发展部主导启动了一项1.5亿新币的「未来城市」科研计划。
新加坡准备启动一个1000万人口城市的规划。
能容纳1000万人口的「未来城市」是什么样的?
有一个视频,叫做「新加坡未来会把家园建在哪?」(Where Singapore's Future Homes Could Be Built),把新加坡的种种住房设想,用生动的镜头一一展现。
非常开脑洞。
新加坡未来的房子,要建在空中、海上、水道上、铁路公路上以及老旧建筑上,各种配套设计,非常科幻。
我们选了几个片段,让大家感受一下。
| 海上漂浮建筑是一家日本建筑公司正在研发中的新型建筑,将容纳5万人,建筑分为顶层居住区、中层办公区、底层蔬菜农场,宛若一个小型的城市。专家称这种建筑预计在10年内完成,寿命为100年。
视频来源:CNA Insider


| 新加坡大部分时间闲置的水道上空是建筑的好去处,并且建造过程十分简单,先搭建框架,再从工厂中运来建造房屋的组件,最后搭建完整的房屋。
视频来源:CNA Insider
 

| 在老建筑上重新改造设计早有案例,上图为德国汉堡2017年建成的地标建筑,一个在河边的现代化音乐厅。

图片来源:CNA Insider



这些建筑有的已经还在研发,有的已经成为了现实。
如今,91%的人新加坡人都实现了「居者有其屋」,相信以上述如此脑洞的计划,就算人口最终到了一千万,100%的新加坡人都解决住房问题并不是一个难以想象的事情。
而且,对于新加坡正儿八经的国民,在住房问题上,得到的是一种国民福利待遇。
新加坡政府并没有将住房当做是政府运作的商业项目,相反,这是政府提供给国民的福利:组屋政策乃是国策,是要加入财政预算中的。
组屋计划的资金,来自政府将拥有的土地拍卖给开发商和私人的收入,通过财政转移支付,交给建屋发展局使用。
与开发商和私人的土地买卖,都有严格的土地管理制度,如果开发商向政府购买土地的话,必须在五年内建好,并在固定时间内卖出。如果没有在规定期限建好,或按照规定时间卖出,都要接受政府惩罚。
所以房地产商在新加坡购买土地需谨慎,并在如此严格的管理制度下,房价大体上趋于稳定。
而私人向政府购买土地,一般情况下,价格是居住用地价格的10倍以上。如果改变用途,还需要交溢价费。
为了获取更多资金,建屋发展局本身也会进行商业活动,比如建设一些店铺和办公用房,租金比私人房地产的要低,但能保证是赚钱的;为防止租户高价转租,建屋发展局对此又进行了严格管制,规定不得转租。
这些赚到的钱,建屋局再用来补贴公共住房的价格。
总之,在国民的基本住房上,新加坡没有「房奴」,因为建屋局在为国民买单。
新加坡人对政府很放心,很满意。

新加坡折叠
既然是国民待遇,是福利,如果没有新加坡国民身份,只是外籍客工,那就无法享受到这些福利与预算了。
虽然,说起来,新加坡的每一个住房计划,都离不开外籍客工,尤其是WP类客工的汗水与苦力,但这些房子与福利,与他们无关。
外籍客工被排除在新加坡居住计划优先度之外。
也许新加坡人对外籍客工的态度,就跟北京人、上海人对待外地人的态度一样:土地就这么多,房子就那么一点,凭什么让外来人口住?
所以,前面提到的,目前新加坡的五十多万WP类客工,他们在新加坡的居住,由雇主安排,安置在新加坡的43个客工宿舍里。
这些宿舍也是由建屋发展局规划实施,承包商承包建筑
虽说新加坡的《外籍雇员住宿法(2015)》中强调,每个客工都需要有4.5平米的私人空间。然而,由于新加坡的雇佣成本都由政府算在雇主头上,雇主需要为雇佣员工提供包括工作准证、保险、住宿、餐食、体检......为了减少雇佣成本,也为了图省事,大部分雇主不会另外高价租赁房子,通常都会选择让雇员居住在客工宿舍里
实际居住情形,一个宿舍,多的有20人,少的也有10来人,所谓的床,不过是平板。客工们完全没有私人空间,卫生间和浴室是公用的......
这也意味着,疫情之下,对于这些客工,保持严格社交距离是不可能做到的,甚至连1米间隔也很难。

而不愿意挤在十几二十人一间宿舍的工人,还可以选择住在新加坡本地人出租的组屋之中,同时得提前通知雇主,并且自己额外支付房租。

房租倒也相对廉价,但问题是依然拥挤。

虽然新加坡明确规定,四房式的组屋不能租给超过6个非血亲关系的租户。但事实上,很多新加坡本地人并没有遵守这个规则,他们将组屋分成若干间,置办几个上下铺,租给那些愿意交房租的客工。只要客工不扰邻,邻居也就睁只眼闭只眼,通常不会主动去举报。
此外,由于新加坡《外籍工人指南》有规定,外籍客工:

(1)你只可从事工作准证卡指定的职业及为指定的雇主工作。

(2)你不可参与任何生意或创业。

(3)你只可居住在开始工作时雇主所指定的地址,如果你要更换地址,必须通知你的雇主。

(4)你必须接受由新加坡注册医生所进行的体格检验,如果体格检验不合格,你的工作准证将被撤销。

(5)不管任何适合,你必须随身携带工作准证正本,并且必须在政府官员向你索取时出示工作准证,以供查证。

这就导致外籍客工通过某个雇主来到新加坡之后,很难脱离雇主的控制,转向其他工作,从而自力更生,赚取更多的工资去改善居住条件。
这些外来劳动力,为了生计,为了养家糊口,只能在拥挤不堪的床位上睡觉,醒来后出外出卖劳力,一边省钱一边挣钱,把工作收入的大部分寄回家乡的父母妻儿。
他们与新加坡国民的差别,构成了现实版的新加坡折叠。

| 居住在客工宿舍和居住在其他地方的客工感染病例数。
图片来源:CNA

当疫情呼啸而来时,他们也成了最脆弱、最不受保护的群体。
他们是新加坡社会最难以为外人道的一面。
如今,那些居住在客工宿舍的人,已经成为本次疫情的最大受害者。
甚至出现了这样的对比:
在4月20日这一天,没有住在宿舍的客工,感染数为30人,而宿舍客工感染数高达1400例,是前者的47倍。
新加坡,新加坡。
一夜之间,新加坡宛如两个世界:一个世界只有低感染率,居者有其屋的新加坡居民;一面则是高感染率,无法申请永久居住权,蜗居在宿舍的外籍客工。
而在疫情爆发后,新加坡政府对客工宿舍实行了阻断措施,仿佛这些客工所居住的空间独立于新加坡的繁盛之外。

| 《北京折叠》是科幻作家郝景芳创作的中篇小说,小说里设定了三个互相折叠的世界,隐喻上流、中产和底层三个阶层,以科幻的形式书写了一个现代城市的寓言,映射出当代社会中人们对于阶层区隔固化和贫富悬殊的深切焦虑。2016年8月21日,《北京折叠》获得第74届雨果奖最佳中短篇小说奖

新加坡过去的成就,世界瞩目:从小小城市国家一跃而为亚洲四小龙。文明发达,人们安居乐业。
这么有成就的国家,会忽视外籍客工为新加坡付出的辛勤与汗水吗?
会为改善外籍客工的条件增加投入、作出调整吗?
疫情之下,每个国家,虽然都暴露出了脆弱点,但也同时有了新的选择机会。
或许可以期待,新加坡成为东亚社会一个新的榜样
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