起草说明+全文｜海南三亚率先出台《三亚市促进低空旅游发展暂行办法（草案征求意见稿）》 ，低空旅游经营活动需报市旅游主管部门备案！

三亚市司法局于1月6日发布公告，就《三亚市促进低空旅游发展暂行办法（草案征求意见稿）》征求意见。办法结合实际，定义了低空旅游的基本概念，明确三亚市政府领导全市低空旅游发展工作，将低空旅游发展纳入国民经济和社会发展规划，并会同军航空管部门和民航主管部门建立低空旅游协同管理运行机制。三亚市旅游主管部门作为行业主管部门，负责低空旅游业的规划、服务、监管和指导等相关工作。根据办法，三亚市将组织编制市低空旅游发展专项规划，设立专项扶持资金用于低空旅游业的促进发展，支持低空旅游创新发展，鼓励社会资本与政府合作建设和运营通用机场、飞行营地或特色小镇，鼓励具备应急救援能力的低空旅游经营者利用自有航空器参与城市应急救援活动，推动低空旅游产业与酒店民宿、会议展览、节庆赛事等其他产业融合发展，支持各类院校、科研机构开设通用航空专业门类， 并鼓励建设民办或者外资飞行员学校。办法征求意见稿涵盖 总则、产业规划、经营管理、服务保障、安全监管、法律责任、附则 ，共七章二十六条，截止时间为 2023年2月10日。

值得一提的是，办法对三亚低空旅游目前存在的一些问题进行了分析，有针对性地提出了解决办法，例如办法规定，从事低空旅游经营活动应当具备法定条件，并报市旅游主管部门备案，由市旅游主管部门授予统一备案标识；当然，作为正面激励，经备案的低空旅游经营者申领有关财政资金扶持的，在同等条件下优先予以安排，符合条件的，免于申报直接享受相关惠企政策。市旅游主管部门应当会同军航、民航监管部门建立统一的备案管理机制，推进低空旅游业备案管理数据信息的互通共享，并及时公布已划定的低空空域准入条件和使用规则。低空旅游经营者应当与旅游者订立书面合同，鼓励行业协会制定统一规范的合同样本，避免引发消费纠纷和投诉。根据征求意见稿，三亚模式中旅游主管部门为低空旅游的牵头监管部门和规划、推动部门，如果成功，可以为全国其他地区的低空旅游管理提供参考。

以下是办法起草说明和征求意见稿全文：

起草说明

一、起草背景和原因

三亚市位于海南岛最南端，全市面积1919.58平方千米，是海南省南部的中心城市和交通通信枢纽，更是享誉国内外的热带滨海旅游城市。三亚是海南省风景名胜最多而又最密集的地方，在约200公里的海岸线上，密布亚龙湾、大东海、大小洞天、天涯海角、蜈支洲岛等闻名中外的旅游景点。近年来，在产业融合和市场需求的驱动下，加之三亚低空净空率高、空中能见度远、年可飞行日、可供空中游览观光的时间长等得天独厚的自然环境，使得我市水上运动飞机、热气球、滑翔伞、动力伞等低空旅游新业态不断涌现，发展态势良好，“飞行+旅游观光”的旅游模式在三亚各个景点火热开展。同时在供给侧结构性改革、全面深化改革开放、双循环战略、低空空域改革等一系列国家宏观战略背景下，低空旅游契合未来三亚旅游产业高质量发展转型方向，迎来前所未有的发展机遇。

据统计，我省低空旅游行业2021年全年起降超6.5万架次，飞行时间约4200小时，载客17.61万人次，分别占全国的22.5%、47.8%、51.5%。从数据来看，无论是飞机数量、游客参与数量以及飞行时长均稳居全国前列。但是，低空飞行、高空跳伞等旅游新业态快速发展的同时也暴露出产业规划落后、项目保障能力弱，资源有效整合不足、职能部门多头监管，企业安全措施落实不到位、安全隐患突出，噪音扰民、低价倾销、服务质量参差不齐等问题，一定程度上制约了三亚市旅游产业的发展和城市形象的提升。

二、主要内容

《办法》涵盖总则、产业规划、经营管理、服务保障、安全监管、法律责任、附则，共七章二十六条。

三、拟解决的主要问题和建立的主要制度

（一）低空旅游定义不清晰，导致监管职责难以划分

低空旅游行业为“低空+旅游”的复合型产业，在国内尚属于新兴业态，加之低空飞行的特殊性，导致目前我市低空旅游行业出现了军方、民航部门与地方政府职能部门等多方监管、相关部门管理职责划分不清等问题，资源难以有效整合。

《办法》结合实际，定义了低空旅游的基本概念，明确市人民政府应当会同军航空管部门和民航主管部门建立低空旅游协同管理运行机制，市旅游主管部门作为行业主管部门，负责低空旅游业的规划、服务、监管和指导等相关工作。

（二）产业规划和项目保障落后，产业集聚能力不强

三亚目前仅有南航珠海三亚直升机起降场1个符合A类标准的通航机场可以对公众开放使用，无法满足低空旅游行业的发展需求，个别企业进驻多年仍未取得通航机场用地审批，项目用地保障需要进一步加强。其次，目前三亚尚无与低空旅游相关的优惠扶持政策，也无相关产业发展基金和旅游航线运营补贴，加之低空旅游企业集聚发展不足，缺少通航设计、研发、组装、维修等专业化公司，在通用航空市场销售、租赁代理、会议会务展览等方面都无与产业链直接相关的公司，专业人才匮乏，缺少本地人才培育机制，成为掣肘三亚低空旅游发展的瓶颈。

《办法》提出，市人民政府应当编制低空旅游发展专项规划，设立专项扶持资金用于低空旅游业的促进发展，加大低空旅游专业人才的培养和引进，支持各类院校、科研机构开设通用航空专业门类，并鼓励建设民办或者外资飞行员学校。

（三）行政许可和注册登记形式多样，监管难度大

三亚目前开展低空旅行的经营主体所取得的经营许可证及运行合格证由民航主管部门颁发，部分企业在外省注册登记，只有部分经营者取得了海南省市场监督管理局的工商营业执照。在日常经营活动中，基本使用三亚本地企业的空地作为临时起降点，起降飞行随意，导致地方政府在监管过程中存在一定难度。

《办法》规定，从事低空旅游经营活动应当具备法定条件，并报市旅游主管部门备案，由市旅游主管部门授予统一备案标识。通过正面激励的方式规定，经备案的低空旅游经营者申领有关财政资金扶持的，在同等条件下优先予以安排。符合条件的，免于申报直接享受相关惠企政策。鼓励社会资本与政府合作建设和运营通用机场、飞行营地或特色小镇。

（四）服务保障能力滞后，安全隐患突出

低空旅游属于高危旅游项目，由于监管不到位和利益的驱使，经营主体管理行为粗放、冒进，旅游活动开展不规范。许多低空旅游经营场地选址在酒店、居民区周边，低空飞行过程中极易产生噪音污染；低空飞行场地设施简陋，应急救援能力滞后，一旦发生突发事故，游客人身安全难以保证。

《办法》要求，低空旅游经营者应当采取有效措施保证噪音和有害物质排放符合国家有关规定；制定飞行事故应急预案和伤亡人员家属援助计划，定期组织日常培训与应急演练；低空旅游航空器应当配备浮筒等必要的安全设施，涉水航线还应当配备救生衣；从事低空旅游活动的经营者应当依法投保地面第三人责任险，鼓励投保民用航空器机身险、乘客责任险等补充保险；低空旅游活动应当配备专门的安全保障人员，并于飞行前对旅游者开展充分的安全培训；市应急主管部门应当建立航空应急救援体系，鼓励具备应急救援能力的低空旅游经营者利用自有航空器参与城市应急救援活动。

（五）价格成本和盈利能力倒挂，市场竞争趋于恶化

与普通旅游项目票价相比，低空旅游价格相对较高，距离普通消费者接受能力尚有较大差距，三亚作为旅游城市，物价、人工成本相对较高，进口航空器价格和航空燃油成本昂贵，低空旅游经营者难以实现盈利。为了实现盈利，经营者一边要扩大收益，一边要降低成本，目标市场就需要扩大到中等消费市场，而价格是降低体验门槛最重要的变量，经营者首选减少体验内容，压缩游玩时间，降低服务质量，为了抢夺客源，甚至采取价格战或虚假宣传等手段，引发投诉不断。

《办法》规定，低空旅游经营者应当与旅游者订立书面合同，依法对所提供的服务项目明码标价，注明服务的项目和收费标准等情况，载明双方基本信息、低空旅游具体服务清单、飞行航线、飞行时长、价格、费用缴纳方式等内容，依法告知注意事项，鼓励行业协会制定统一规范的合同样本，避免引发消费纠纷和投诉；市、区旅游主管部门和其他有关部门应当加快建立行政违法行为线索移送、案情通报及联合处置等工作机制，及时查处各类旅游违法行为。

征求意见稿

三亚市促进低空旅游发展暂行办法

（草案征求意见稿）

第一章  总则

第一条 为了保障我市低空旅游产业规范化、高质量发展，加强低空旅游安全管理，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，根据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国民用航空法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条  本市行政区域内低空旅游的产业规划、经营管理、服务保障及安全监管等相关活动，适用本办法。

本办法所称低空旅游，是指在低空空域内利用民用航空器或者航空运动器材从事的观光游览、休闲度假、冒险体验、体育娱乐等各项旅游活动。

第三条  市人民政府会同军航空管部门和民航监管部门建立低空旅游协同管理运行机制，协调推进通用机场规划建设和运营管理、低空空域划设和分类利用以及旅游产业培育工作。

市旅游主管部门具体负责全市低空旅游业的规划、服务、监管和指导等相关工作。

市发展改革、交通运输、市场监督管理、综合行政执法、公安、规划、应急等有关行政主管部门应当支持低空旅游业的创新发展，按照各自职责协同做好低空旅游相关管理、保障工作。

第四条  鼓励行业协会开展行业服务和自律管理活动，促进低空旅游业良性健康发展，保障公平竞争。

第二章 产业规划

第五条 市人民政府领导全市低空旅游发展工作，将低空旅游发展纳入国民经济和社会发展规划。

市旅游主管部门应当根据省、市有关规划，结合本市实际，组织编制市低空旅游发展专项规划，支持低空旅游创新发展，推动低空旅游产业与酒店民宿、会议展览、节庆赛事等其他产业融合发展。

第六条 市人民政府设立专项扶持资金用于低空旅游业的促进发展，市旅游主管部门负责制定详细的补贴申请、审核、监管等标准和流程，报市人民政府批准后实施。

第七条 市教育、人力资源和社会保障等部门应当加大低空旅游专业人才的培养和引进，支持各类院校、科研机构开设通用航空专业门类，培养飞行、适航、航空器和发动机制造维修等专业技术和管理人才。

鼓励建设民办或者外资飞行员学校。

第三章 经营管理

第八条  利用民用航空器从事低空旅游经营活动，应当具备下列条件：

（一）依法办理工商注册登记，取得营业执照的企业法人；

（二）具备与所从事的低空旅游活动相适应，且经依法登记的，符合飞行安全要求的民用航空器；

（三）持有国务院民用航空主管部门颁发的适航证书；

（四）航空人员依法取得国务院民用航空主管部门颁发的执照；

（五）取得有关飞行管制部门的飞行空域范围及航线批准；

（六）法律、法规规定的其他条件。

经营者开展低空旅游活动，应当将证明经营条件的有关材料报市旅游主管部门备案，由市旅游主管部门授予统一备案标识，经营者应当在经营场所和航空器的显著位置公开备案标识。

需要变更备案信息的，经营者应当于发生变更情形之日起10个工作日内向市旅游主管部门申请变更。

第九条 经备案的低空旅游经营者申领有关财政资金扶持的，在同等条件下优先予以安排。符合条件的，免于申报直接享受相关惠企政策。

第十条 市旅游主管部门应当会同军航、民航监管部门建立统一的备案管理机制，推进低空旅游业备案管理数据信息的互通共享，并及时公布已划定的低空空域准入条件和使用规则。

第十一条 鼓励社会资本和政府合作建设和运营通用机场、飞行营地或特色小镇，因地制宜，充分利用本土特色资源依法开展低空旅游活动。

第十二条 低空旅游经营场所的选址及建设应当符合国家有关行业标准和规范，依法办理审批、核准或者备案手续。

第四章  服务保障

第十三条 低空旅游经营者应当按照有关规定制定飞行事故应急预案和伤亡人员家属援助计划，定期组织日常培训与应急演练，确保旅游者和从业人员的人身财产安全。

低空旅游航空器应当配备浮筒等必要的安全设施，涉水航线还应当配备救生衣。

第十四条 利用民用航空器从事低空旅游活动的经营者应当依法投保地面第三人责任险，鼓励投保民用航空器机身险、乘客责任险等补充保险。

第十五条 市应急主管部门应当建立航空应急救援体系，鼓励具备应急救援能力的低空旅游经营者利用自有航空器参与城市应急救援活动。

志愿参与城市应急救援活动的，应当给予适当补贴。

第五章  安全监管

第十六条 低空旅游经营者和航空器驾驶员应当执行相关法律法规、飞行规则和安全保卫规则，对飞行活动安全负主体责任。

第十七条 低空旅游经营者应当采取有效措施保证噪音和有害物质排放符合国家有关规定，防止对周边环境和居民造成损害。

第十八条 低空旅游经营者应当依法对所提供的服务项目明码标价，注明服务的项目和收费标准等情况。

低空旅游项目的定价应当以生产经营成本和市场供求关系为基本依据，不得采取以明显不合理的低价倾销抢占市场等不正当竞争手段扰乱正常市场秩序。

第十九条 低空旅游经营者应当与旅游者订立书面合同，合同应当载明双方基本信息、低空旅游具体服务清单、飞行航线、飞行时长、价格、费用缴纳方式等内容。

鼓励行业协会制定统一规范的合同样本，规范低空旅游消费活动。

第二十条 订立低空旅游合同前，经营者应当向旅游者告知下列事项：

（一）不适合参加低空旅游活动的情形；　　

（二）低空旅游活动中的安全注意事项；　　

（三）经营者依法可以减免责任的情形；　　

（四）法律、法规规定的其他应当告知的事项。　　

第二十一条 低空旅游活动应当配备专门的安全保障人员，并于飞行前对旅游者开展充分的安全培训。 

第二十二条 民航监管部门依法对低空旅游飞行活动进行监管，配合军航空管部门实施空中监管和应急查证处置工作，对危害飞行安全的行为依法进行查处。

市、区旅游主管部门和其他有关部门按照各自职责对辖区内低空旅游市场实施监管，建立行政违法行为线索移送、案情通报及联合处置等工作机制，及时查处各类旅游违法行为。

第六章  法律责任

第二十三条 违反本办法规定，低空旅游经营者未履行服务保障、安全监管等主体责任的，依照《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国价格法》等法律法规的规定处理。

第二十四条 违反本办法规定，市、区人民政府及其有关部门工作人员在低空旅游监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章  附  则

第二十五条  本办法所称民用航空器指的是除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的任何能够凭借空气的反作用力获得在大气中的支承力并由所载人员驾驶的飞行器械，包括固定翼航空器、旋翼航空器、载人气球、飞艇以及中国民用航空局认定的其他飞行器械。

航空运动器材包括降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机、航空模型以及绞盘车、收索机等牵引设备。

第二十六条 本办法自2023年*月*日起施行。

意见反馈方式

公开征求意见时间为2022年1月9日至2023年2月10日，意见反馈途径如下：
一、通过网站在线征集系统留言；二、电子邮件请发送至邮箱：[e-mail]并在邮件标题处备注“《三亚市促进低空旅游发展暂行办法（草案征求意见稿）》的反馈意见”；三、书面意见寄送至三亚市司法局立法与规备科（地址：三亚市吉阳区迎春路5号三亚市司法局5楼514室，联系人：孔令明，联系电话：88201674），请在封面备注“《三亚市促进低空旅游发展暂行办法（草案征求意见稿）》的反馈意见”。

来源：三亚市政府网；通航圈综合编辑。

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