新闻｜行政复议与行政诉讼的衔接专题研讨会

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2022年9月20日，由最高人民法院行政审判庭“行政审判案例研究基地”和浙江大学光华法学院主办，浙江立法研究院、浙江大学立法研究院、浙江大学公法与比较法研究所和义乌市人民政府承办的“行政复议与行政诉讼的衔接专题研讨会”在国家法官学院浙江分院顺利举行。

会议的开幕式由浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长、国家法官学院浙江分院党支部书记管征主持，最高人民法院行政审判副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云与司法部行政复议与应诉局副局长徐运凯致辞。最高人民法院行政审判副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云在致辞中指出，行政复议与行政诉讼的衔接是近年来最热门的行政法主题之一，如何发挥行政复议的主渠道作用、如何完善行政复议与行政诉讼的衔接机制，是当前一个重大的理论和实践命题。同时他提出了几点思考，一是行政复议首要解决的问题是公正，人民群众对于行政纠纷的解决首要是公正，其次才是效率；二是行政复议改革实现的途径是发挥自身低廉和高效的优势，这是司法程序所欠缺的，因此要通过体制机制改革，进一步凸显行政复议的这个比较优势；三是行政复议主渠道作用发挥的前提是应收尽收，行政诉讼是一个外部监督，有着很强的界限感，缺乏的是介入感和参与感，因此建议把所有的行政争议纳入到行政复议的范围中来；四是行政复议功能发挥的方式要更加丰富，以达到实质化解决行政争议的目的。

司法部行政复议与应诉局副局长徐运凯指出，本次会议把行政复议与行政诉讼的衔接作为一个研讨的重点，抓住了推动行政复议和行政诉讼制度进一步创新发展的关键环节。多年来，行政复议和行政审判在维护行政相对人的合法权益，推动行政机关依法行政，依法化解行政争议、维护社会和谐稳定方面发挥了非常重要的作用。随着中国特色社会主义事业进入新时代，行政复议和行政审判工作都面临着新的形势、任务和挑战。尤其是如何充分发挥各自的制度功能，又能够形成优势互补、衔接互洽的工作格局。对此，徐运凯局长提出了三点思考：第一，就是要坚持引导行政相对人通过复议、诉讼这些法定渠道来化解矛盾纠纷；第二，行政复议和诉讼必须实现优势互补、差异化发展；第三，在经过行政复议后的行政被告确定上要坚持实事求是，行政机关要结合工作实际，优化相关制度，围绕行政复议“双被告”制度在实践中出现的突出问题针对性加强理论研究。

会议的主题一为“行政复议制度的中外对照”，由全国人大常委会法工委行政法室一处处长母光栋和浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕主持，浙江工业大学法学院副教授黄锴和浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭分别做了报告。

报告环节

浙江工业大学法学院副教授黄锴以《我国行政复议制度的发展与定位》为题进行报告。黄锴指出，我国行政复议制度从建立以来经历了从单行法律法规规定到统一立法的发展历程，其在法治框架下所承担的功能定位也不断发生嬗变。报告分别从内部视角和外部视角来分析我国行政复议制度的演变。行政复议制度自确立以来经历了三个阶段的发展，观测这三个阶段，可以得出两点结论：1.从内部视角看，行政复议制度的功能从内部监督逐渐偏向于争议解决；2.从外部视角看，行政复议与行政诉讼、行政复议之间的关系从清晰到模糊，再到清晰，行政复议成为行政争议解决的主渠道。主渠道功能要进一步发挥，一方面需要行政复议坚持在法治框架内解决行政争议，将更多信访案件吸收到复议渠道中，另一方面需要行政复议加强对实质诉求的处理能力，区分于以“司法权-行政权”关系为基的行政诉讼。

浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭以《国外行政复议法律制度有关情况》为题进行报告，对比了英、美、德、日、韩等国的行政复议制度情况。他指出国外行政复议制度在价值定位、制度追求和统分结合的方式上存在的共通之处，从权利救济、纠纷解决、行政纠偏和过滤纠偏功能这四个角度总结了国外行政复议为实现特定功能而构造的制度设计，并探讨了国外行政复议与行政诉讼之间以及与信访或类似制度之间的关系。

与谈环节

中国政府大学法治政府研究院教授曹鎏指出我国学者在行政复议的域外制度研究中有三个阶段。第一阶段是在行政法研究早期，处于“他山之石，可以攻玉”的阶段，实际上存在着一定的“拿来主义”；第二阶段是随着中国法治实践的不断发展，我国逐渐转变为对域外制度的批判式继承，比如强制法、许可法的出台等；目前我国正处在第三个阶段，要走好中国特色法治之路，须立足本国国情去实现我们理论体系的自主化发展。同时，曹鎏教授就如何研究也提出了三点建议，一是对于中外复议制度的比较研究应采取整体主义的系统观，要立足于法治系统和法治时代，定位该制度的法治性质和功能；二是对于域外制度的研究要带着中国的问题意识，要根据中国的文化土壤；三是对于中外问题的研究要目标导向，对于复议制度的理论研究要服务于行政复议主渠道目标的实现。

浙江省社会科学院研究员唐明良围绕行政复议的定位提出了以下四个问题，一是对于行政复议调解的内涵外延的扩张以及法治化问题，行政复议的功能从层级监督扩展至纠纷解决时，其调解范围也应相应扩大，他认为复议机关主持下的撤回申请也要纳入进来，并提出行政异议制度，在复议时给行政机关最后一次自我纠偏的机会。二是如何优化共同被告制度，他指出通过一并处理原行政行为判决和复议决定，以及简化应诉方式的方法，可在激励复议机制的同时降低运行成本。三是纠纷解决定位下需进一步扩大听证功能。四是诉讼和复议在纠纷解决上的信息数字化贯通问题，在前期纠纷解决的过程中若能将当事人的心态、当时的调解情况等信息贯通到诉讼阶段，则会大大提高其效率。

浙江大学光华法学院副教授金承东重点阐述了美国行政法制度中的行政法官制度。他认为，通过与美国行政法上制度内容的比较，从实质上也就是纠纷解决的功能上来看，与我国行政复议制度相对应的是美国行政裁决制度中的行政法官制度。理解美国行政法的关键是理解其行政法官制度。该制度的重要特点为专业性和相对的独立性。其独立性体现在行政法官的任命和晋升均是由文官事务委员会而非行政机关决定；其专业性则体现在美国行政法官是经常在行政机关工作，因此对行政机关内的事务十分清楚。他认为行政复议的优势就在于专业性和相对的独立性，同时他强调行政复议制度要和诉讼制度相衔接，一是开庭审和书面审的衔接，二是在事实审和法律审的衔接。
苏州大学王健法学院副教授施立栋认为，在关注行政复议程序性设想的基础之上要进一步关注制度背后的组织法问题。如下几个问题在未来行政复议法的条文修改中需要重点关注：一是二级复议机构的合法设置，旧的行政复议法中行政复议机构是唯一的，这样一套组织结构能否适应主渠道的新的定位的要求。二是有关编制的设定模式，经过调研发现，本次会议体制改革使复议人才队伍的流失很大，在这样的背景之下如何确保行政复议的人员非常关键，既要从和诉讼法衔接的角度考虑，也要参考《法官法》的相关规定。三是对复议从业人员的职业保障问题。从复议和诉讼相衔接的角度，这些问题在诉讼复议法的修改背景之下都是需要前瞻性考虑的。浙江大学光华法学院讲师查云飞讨论了德国法上行政复议制度呈现出弱化趋势的原因：虽然在现行的行政法院法中作了行政复议前置的规定，但是如果法律有例外规定的，就可以选择不进行行政复议；各个州利用该但书条款进行了很多例外性的立法，因而当前德国的行政复议制度处在非常边缘的位置。德国理论界也反思了各个州行政复议制度弱化的趋势，并强调行政复议的特殊优势。我国现在将行政复议作为化解行政争议的“主渠道”是站在我国的土壤上进行探索的，相关问题也会随着立法的推进和落实逐渐完善。

会议的主题二为“行政复议制度的发展与定位”，由浙江大学光华法学院副教授冯洋主持，义乌市副市长、公安局局长宋寅寨作经验介绍，浙江财经大学法学院教授张旭勇与浙江大学、浙大城市学院联合培养博士后徐大闯分别作主题报告。

经验介绍

义乌市副市长、公安局局长宋寅寨就义乌市行政复议体制改革基本情况、主要做法和成效、行政复议和行政诉讼的衔接情况作了介绍。义乌市政府通过设立全国首家行政复议局、集中行政复议职权、充实办案人员、探索智慧行政复议、开展行政复议办案辅助人员试点等方式，实现了行政复议服务群众能力的增强、化解行政争议主渠道作用的显现、规范化建设水平的提升和行政复议倒逼依法行政作用的充分发挥，在行政复议体制改革工作上取得了实效。同时，义乌市政府高度重视行政争议化解工作，每年召开府院联席会议，每季度召开行政复议行政审判联席会议，每月召开行政争议化解例会，通过重视示范诉讼引导、行政争议化解制度保障、败诉案件分析及责任认定、合力“以案治本”、滥用复议诉讼权的规制，实现了行政复议和行政诉讼的衔接顺畅。

主题报告

浙江财经大学法学院教授张旭勇以《论行政复议的‘三位一体’功能及其实现的制度优势 ——兼论<行政复议法（征求意见稿）>之完善》为题，从行政复议制度当下表现出的于行政诉讼法趋同化的倾向以及“应调尽调”之类似于信访制度的非正式治理倾向切入，从纵向视角和横向视角分别审视，指出行政复议不同于单纯对原行政行为的补救而具有监督、救济和解决争议的功能，而相较信访制度又是一种基于普遍规则的主导性正式救济制度。基于对行政复议制度特点的论证，强调应当对行政复议监督行政、救济权利与解决纠纷三大功能进行一体性理解，而非人为制造三者间冲突；致力于挖掘行政复议相较行政诉讼的特点，反对行政复议程序司法化，认为行政复议凭借其自身行政性、层级监督性与单向裁判性的特征而具备实现三种功能“三位一体”的独特优势。同时，还指出纠纷解决的标准应当基于事实、法律，最终到达权利义务关系的明确，而非单纯的“案结事了”。浙江大学、浙大城市学院联合培养博士后徐大闯以《行政性与司法化：行政复议制度理论与实践探索的主线》为主题进行报告。通过梳理学界、实务界关于行政复议功能、行政复议制度本身以及行政复议与行政诉讼、信访的关系与衔接三个部分的研究脉络，明确了行政复议“合法性判断机制”的法律属性；并从行政复议组织、程序、结论的作出三个面向总结了行政复议制度的变革要点：组织改革有将行政复议机关直接脱离行政机关；限制行政复议机关负责人的“同意权”；改造行政复议机构，提高其专业性、独立性和权威性三种探索方向；程序改革需要处理“书面审查”的理解、“审查意见得出”的程序设计、“合意性程序”的理解三个问题；以及对决定型结论与合意型结论的理解。

与谈环节

清华大学法学院教授何海波指出在推进行政复议“主渠道”功能实现的同时，需要考虑制度改革中复议人员、机构设置等方面的现实影响，如基层政府能否承担案件数量的问题，并强调了行政复议与行政诉讼的区分。对于双被告制度，何海波表示其不仅仅承担解决纠纷和监督的功能，还具备普法功能，一定程度上提升了相关负责人对行政复议的关注；此外，如果规定仅由复议机关做被告，可能会带来管辖法院级别的问题。何海波主张复议机关复议决定方式的灵活多样、审查方式的丰富、行政复议权力的加强，在满足程序正义的同时，追求便捷和效率。

北京大学法学院教授王锡锌认为，实现行政复议化解纠纷主渠道的功能须考虑方向性和现实可能性两个方面：一是要在公平和高效的平衡上下工夫；二是要让公平和高效真正落地，实现行政内部监督、纠纷解决与司法审查的耦合。王锡锌肯定了义乌行政复议改革中将复议人员与应诉人员高度重合的做法，指出体制化的整合能让复议人员不断培养法官的思维和素养，在复议阶段提前考虑到“行政庭会如何看待这一问题”，从而让行政复议真正成为化解纠纷的主渠道，而不是行政诉讼的前置阻碍。

中国政法大学法治政府研究院教授王青斌认为，应当明确行政复议权利救济的核心功能，主张扩大行政复议受理案件的范围，并提供了两个可能机制：一是增设案件转送机制，通过甄别信访与投诉举报的案件，将属于行政复议受理范围的部分转送复议机关；二是在保证行政复议公正性的必要前提下实现复议前置，行政复议的案件量和审查深度都应高于诉讼。对于复议委员会，王青斌主张形式上需要坚持行政首长负责制，但在程序上需要加以限制，比如将重大疑难案件交由复议委员会审查。对于双被告制度，王青斌认为这在客观上增加了原告胜诉的难度，因此主张取消双被告制度，并提供了取消双被告制度后的两项措施：一是将行政复议准确率作为考核机制，二是完善行政复议的追责机制。浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长戴文波从实务角度讨论了行政复议制度研究所需要注意的几个问题：一要积极推进行政争议的实质性化解工作；二要探索行政争议分层过滤机制；三要研究行政机关自我纠错问题；四要正确厘清复议、诉讼、信访三者之间的关系。

浙江省律师协会行政专业委员会主任麻侃从实践中当事人是否选择行政复议展开讨论，选择的理由包括双被告制度带来的管辖变化、复议政机关具有专业及资源优势更有利于解决纠纷等；不选择的理由则为相对人认为复议得到公正处理的概率偏低、担忧复议机制透明度不足使复议程序变成了原行政机关的补救程序等。同时认为应将化解争议框定在法治框架内，思考了复议与诉源治理之间结合的问题，并对双被告制度、设置复议局等制度在未来的改革表示期待。

自由讨论

浙江大学光华法学院副教授金承东认为可以从美国制度建设中获得启示：一是行政复议制度改革关键在于公正性和相对独立性的问题；二是在复议、诉讼与信访的程序衔接中，可以在相关行为无明显违法时减少重复性程序，减轻当事人负担，应将多种程序整体性考虑、一体化对待。

义乌市司法局副局长卢胜兰认为，当前行政复议机关地位与行政复议主渠道功能定位之间存在进一步匹配的空间，在行政复议组织从上至下的架构、行政复议员培训难以覆盖等方面存在组织建设的空白，当下将主渠道重任交由行政复议制度仍存在许多现实的困难。

浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊认为，制度改革需要关注“复议并审”的规范性文件审查问题。在理论上复议口径应当更大的情况下，“并审”是否可以扩展到规章，以及在程序细节上如何体现“并审”机制等问题，仍有待进一步研究。

闭幕式及总结

闭幕式由浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊主持，浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕对研讨会作了总结评述。郑春燕教授首先从行政复议法修改以“什么为主线”这一问题引入，总结核心问题为“行政复议如何定位”，也即官方文件所提出的行政复议主渠道作用。为此，各位报告人围绕如何理解“主渠道”这一问题，详细梳理了国内复议制度的功能演进，并对国外类似制度进行了比较。在当前行政复议制度核心三大功能已基本定调的背景下，需理顺三大功能在复议制度之中与之外的关系。同时，郑春燕教授强调在参考域外制度时须充分考虑中国行政机构设置的独有特点。最后，她肯定了行政复议制度发展的整体趋势，期待主渠道改革目标的实际成效。

会议在与会代表观点的交流中圆满结束。本次研讨会将为行政复议法的修订提供有力的学理说理，也将切实为行政复议制度提供更多操作性强的改革进路。期待来年再次相聚西子湖畔，共论行政法治。

文：万玉荷 杨海纳

金凌芸 张慧紫

图：孙林

校：丁略涛 查云飞

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编辑：王思琦

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