撤销批捕科和公诉科，分设刑事检察一、二、三局，批捕、审查起诉、侦查监督均由同一检察官进行
来源自人民论坛网，原标题：基层检察院内设机构重构与“捕诉合一”办案机制改革的探索与思考
作者：长沙市雨花区人民检察院党组书记、检察长，中南大学、湘潭大学、湖南师大、湖南大学、长沙理工大学和湖南科技大学兼职硕士导师 马贤兴
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雨花区检察院坚决贯彻落实中央的司法体制改革精神和上级检察院的总体部署，大胆推进以司法责任制为核心的内设机构重构及办案组织组建，打破传统的行政管理机制，将原来13个内设部门精简重组为6个机构，即刑检一、二、三局、民行检察局、检务监管局和检察保障局。特别是撤销了批捕科和公诉科，分设刑事检察一、二、三局，将批捕、审查起诉、对侦查活动、诉讼活动以及刑事执行的监督均由同一检察官进行。“捕诉合一”后，雨花区检察院根据立案监督和侦查监督的特点，将立案监督职能划给了控告申诉部门（隶属刑检三局），刑检部门专注于办案中发现的线索，进行侦查监督和审判监督。
实行“捕诉合一”，整合了办案力量，节约了办案时间。审查逮捕时间缩短，特别是审查起诉平均用时由58天下降为28.56天。捕诉合一工作模式的开展，员额检察官节约了大量审查证据的时间，避免了重复劳动，让检察官有更多的精力把握案件的质量。
监察体制改革和司法责任制改革为“捕诉合一”提供了制度保障。监察体制改革，检察院自侦权的分离，有助于检察机关把工作重心转移到宪法赋予的根本职能上来。检察机关一直是宪法明确的国家法律监督机关，司法责任制改革打破了检察官管理的行政化模式，并实行案件办理的终身负责制，这就为重构内设机构和“捕诉合一”办案机制改革提供了制度背景和制度保障。
从湖南全省来看，雨花检察院是刑事案件数最多而政法编制最少的一个基层院，属于典型的案多人少的检察院。雨花区检察最近三年平均办理批捕案件和公诉案件均在2500件3000人以上，转隶后，我院政法编制仅为62人。一方面政法编制极度紧缺，另一方面又由于内设机构较多，有限的办案力量分散在各个部门，以致形成各部门之间的忙闲不均。这样办案压力主要集中在公诉部门，而另一些科室则相对清闲，导致干警心理失衡，给队伍管理带来新的矛盾和难度。在这种情况下，我院党组认识到从根本上解决案多人少的出路在于改革，在于全面贯彻落实中央确定的以司法责任制为核心的司法体制机制改革要求，在于精减、重构内设机构，科学构建办案组织，实施捕诉合一办案机制和“谁办案谁负责”的司法责任制。
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湖南省长沙市雨花区人民检察院是湖南省最为典型的案多人少基层院。我院从2017年4月1日起，将内设机构由原来的13个整合为6个，探索刑事检察“捕诉合一”的办案机制改革。一年多来，全新的办案机制运行良好，检察官主体地位凸显，司法质效明显提升，办案周期大幅缩短，尤其是审查起诉案件的效率提高了50.76%，司法改革“雨花模式”初显成效。
一、中央司改大政为重构内设机构和“捕诉合一”办案机制改革提供了制度背景。
（一）重构内设机构和“捕诉合一”办案机制改革是解决基层案多人少矛盾的基本出路。
从湖南全省来看，雨花检察院是刑事案件数最多而政法编制最少的一个基层院，属于典型的案多人少的检察院。雨花区检察最近三年平均办理批捕案件和公诉案件均在2500件3000人以上，转隶后，我院政法编制仅为62人。一方面政法编制极度紧缺，另一方面又由于内设机构较多，有限的办案力量分散在各个部门，以致形成各部门之间的忙闲不均。这样办案压力主要集中在公诉部门，而另一些科室则相对清闲，导致干警心理失衡，给队伍管理带来新的矛盾和难度。在这种情况下，我院党组认识到从根本上解决案多人少的出路在于改革，在于全面贯彻落实中央确定的以司法责任制为核心的司法体制机制改革要求，在于精减、重构内设机构，科学构建办案组织，实施捕诉合一办案机制和“谁办案谁负责”的司法责任制。
（二）“捕诉合一”办案机制改革是克服“捕诉分离”弊端的有效办法。
批捕权和公诉权分属于两个独立的部门，相对于“捕诉合一”而言，其存在诸多的弊端：（1）办案效率低下，重复工作。同一案件在批捕阶段和审查起诉阶段由不同检察官分别审查，都得熟悉案情，很多程序性的工作也得重复，必然降低办案效率。（2）“忙闲不均”问题无法解决。由于起诉的证据标准要远高于批捕，故公诉部门的工作量要大于批捕部门，再加上其他内设部门案件更少，难以量化，这就必然造成部门之间的忙闲不均，这是人力资源分配和工作管理的不公和大忌。（3）捕诉脱节、证据标准难统一。批捕和起诉由不同的检察官负责，由于对法律和国情社情民情的理解因人而异，这时就可能出现同一案件在不同阶段因不同检察官办理而出现结果不一致的情况，影响法律的严肃性。这就是所谓“批捕和审查起诉”两个环节工作脱节，出现“两张皮”问题。（4）刑事惩罚犯罪功能有所弱化。在捕诉分离的情况下，承办批捕的检察官最担心批准逮捕后能不能起诉的问题，如果不能起诉，将会在业绩考评上受到影响。因此，对于一些具有严重社会危害性的犯罪，如各类诈骗、非法集资、非法吸存、非法传销和涉毒犯罪案件，这些案件犯罪嫌疑人的犯罪手段、反侦查能力都不是常规案件可比的。对这些案件证据的收集，侦查机关确实需要一定的时间，在批捕阶段部分证据存在瑕疵是必然的，捕诉分离的情况下，检察官往往简单采取不批捕的方式，规避不当考核风险，给侦查机关进一步侦查带来了困难，也因此弱化了对严重犯罪的打击。（5）对外联系不畅，释理说法效果不佳。侦查人员、律师与受害人在捕和诉阶段需要与不同的检察官联系，工作沟通、对法律与程序的阐释都会产生不一致的情况，进而影响释理说法的效果。
需要特别指出的是，捕诉合一办案机制将较好地克服上述弊端，有利于形成捕诉合力，实现办案法律效果、社会效果和政治效果的统一。而监察体制改革和司法责任制改革为“捕诉合一”提供了制度保障。监察体制改革，检察院自侦权的分离，有助于检察机关把工作重心转移到宪法赋予的根本职能上来。检察机关一直是宪法明确的国家法律监督机关，司法责任制改革打破了检察官管理的行政化模式，并实行案件办理的终身负责制，这就为重构内设机构和“捕诉合一”办案机制改革提供了制度背景和制度保障。
二、雨花检院重构内设机构和“捕诉合一”办案机制改革运行有序、成效明显。
雨花区检察院坚决贯彻落实中央的司法体制改革精神和上级检察院的总体部署，大胆推进以司法责任制为核心的内设机构重构及办案组织组建，打破传统的行政管理机制，将原来13个内设部门精简重组为6个机构，即刑检一、二、三局、民行检察局、检务监管局和检察保障局。特别是撤销了批捕科和公诉科，分设刑事检察一、二、三局，将批捕、审查起诉、对侦查活动、诉讼活动以及刑事执行的监督均由同一检察官进行。“捕诉合一”后，雨花区检察院根据立案监督和侦查监督的特点，将立案监督职能划给了控告申诉部门（隶属刑检三局），刑检部门专注于办案中发现的线索，进行侦查监督和审判监督。
重构内设机构为“捕诉合一”办案机制改革提供了强有力的组织保障。雨花区人民检察院“捕诉合一”办案机制改革一年来的运行情况表明，办案效率大幅提高，办案质量得到保障，干警能力得到提升，改革带来的活力和正效应已经得到良好呈现。
1.办案效率得到充分提高。实行“捕诉合一”，整合了办案力量，节约了办案时间。审查逮捕时间缩短，特别是审查起诉平均用时由58天下降为28.56天。捕诉合一工作模式的开展，员额检察官节约了大量审查证据的时间，避免了重复劳动，让检察官有更多的精力把握案件的质量。
2.案件质量得到更好保障。“捕诉合一”的办案模式使案件质量监督关口前移。原来批捕和公诉的两名承办人均独立办案，对于案件中存在的一些问题很少进行沟通，导致发现不及时或遗漏。最常见的情况就是瑕疵证据在审查起诉阶段可能无法再进行弥补，从而影响案件的有效指控。现在，员额检察官从接触案件之初就有全面的案件质量意识，积极引导侦查，要求侦查机关及时、全面收集证据，减少非法证据排除的情况发生。
3.“三个效果”得到更好保证。捕诉合一更有利于惩罚犯罪。改革前，侦监科的办案人员在证据尚未基本充分的情况下，因为对案件在下一个诉讼阶段是否能顺利走下去没有把握，加上当前一些不当考核的指引，导致检察官出现“宁纵不枉”的“极右”心态，往往不敢做出批捕决定，从而致使一些犯罪分子逃避了法律的制裁。当前，各类诈骗犯罪、非法集资、非法吸存、非法传销等具有严重社会危害性的涉众型犯罪和涉毒犯罪，由于检察机关过多作出不捕决定，致使公安机关进一步侦查取证困难，从而放纵了犯罪。实行捕诉合一之后，我院检察官敢于担当，对一些社会危害性较大的犯罪及时作出逮捕决定，对犯罪分子形成了较大的震慑，让法律真正起到了“惩罚犯罪，保护人民”的作用。
4.侦查监督及诉讼监督得到强化。捕诉分设，实际上是捕诉脱节，致使检察官不敢担当，该捕的未捕，放纵了犯罪。“捕诉合一”使员额检察官清楚了解案件侦查的来龙去脉，更早发现侦查中存在的问题，从严要求，在案件移送起诉后能清楚掌握侦查机关对问题是否进行了纠正，取得监督实效。检察官在批捕和起诉的过程中都可以发现问题，这就拓展了侦查监督的范围，强化了对侦查监督的针对性和有效性。
三、实施“捕诉合一”办案机制改革需要解决的理念和理论问题。
（一）平衡“惩罚犯罪”与“保障人权”的价值目标。刑事司法的基本价值取向为“惩罚犯罪”和“保障人权”，二者互相支持，互相制约。当前法律学界和实务界均有部分人士观点片面强调保障人权，而忽视刑事司法惩罚犯罪的重要功能，把“不批捕、不起诉”作为对侦查监督的手段，而没有认识到简单“不捕不诉”这种消极监督带来的对侦查监督的削弱和对犯罪的放纵。笔者认为，犯罪嫌疑人和被告人的权利保障主要体现在侦查、司法人员不得搞有罪推定、刑讯逼供、非法取证，不得虐待犯罪嫌疑人和被告人，必须保障其在接受法律处理中充分行使辩护权等诉讼权利和其他作为人的基本权利。在保障犯罪嫌疑人和被告人基本人权的前提下，我们必须理直气壮地打击和惩罚犯罪。即如果基本犯罪事实成立、基本证据到位，就要对犯罪行为予以坚决的制裁。
（二）纠正逮捕后必须处重刑的理念。当前社会条件下，很多犯罪社会危害性十分大，而且犯罪手段高智商化，犯罪嫌疑人反侦查能力超强化，不采取逮捕措施，确实对进一步侦查取证产生不利影响，社会治安也难以保障。检察机关作出逮捕决定，有利于侦察机关进一步取证，并在此过程中促使犯罪嫌疑人认罪悔罪，积极修复犯罪行为损害的社会关系，或对被害人予以经济赔偿，达成谅解，社会矛盾得以化解。此时贯彻“刑法谦抑原则”，人民法院对犯罪被告人判处缓刑、拘役、管制、免刑，甚至检察院作出不起诉决定，或许更符合当前社会实际情况和法治精神。在坚持“少捕慎捕”刑事政策前提下，对某些严重影响社会治安和人民群众生命财产安全的犯罪的逮捕条件和相关刑事政策，也应该结合社会治安状况予以调整，特别要纠正逮捕后必须判重刑的理念。适当发挥逮捕的威慑和教育转化功能，可以降低重刑适用，释放监狱羁押过多过长的压力。以短期逮捕减少重刑的长期羁押，
（三）构建符合中国治安治安状况的逮捕价值观。逮捕作为刑事诉讼中不可或缺的一环，其独立的程序价值具有多重性。逮捕价值观的构建不必与西方对表对标，而应充分考量一个国家和社会治安状况。逮捕的价值首先最直接地体现在对于侦查活动的监督、侦查权的限制和人权的保障。其次逮捕作为刑事诉讼的有机组成部分，是羁押犯罪嫌疑人、依法延长侦查期限、确保刑事侦查和诉讼顺利进行的必须手段，这就逮捕作为惩罚犯罪的威慑价值。第三，还应赋予逮捕的教育转化功能。对有证据证明其犯罪事实的犯罪嫌疑人批准逮捕，可以促进其认罪悔罪，积极赔偿和修复被其破坏的社会关系。因此，审查逮捕不仅要对侦查进行法律监督，在保证侦查合法的前提下，逮捕更应该对侦查给予支持，保证刑事追诉的顺利进行。基于此理念我们认为，保障人权的基本前提下，《刑法》和《刑事诉讼法》规定的“惩罚犯罪，保护人民”的立法宗旨，应当成为侦、捕、诉三权设置的最根本的价值目标。
（四）应建立类别化的逮捕审查标准。习近平总书记在十九大报告中明确指出“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”，党中央、国务院部署了“扫黑除恶”专项斗争。在当今社会，这些犯罪呈现出高科技性、隐蔽性的特点，犯罪手段多样化，反侦查能力超强化。尤其是各类诈骗案件、涉毒案件、传销案件、非法集资案件等侦查惩处难度进一步加大。对于这些案件，如果仍然坚持过高的证据标准，就必然导致很多案件不能批准逮捕，不利于惩治犯罪。我们认为应当建立类别化的逮捕审查标准，对于涉及到命案的逮捕审查标准，必须从严掌握，达到排除合理怀疑的证明标准；而对于非命案的逮捕审查标准，可适当予以放宽，予以先行逮捕。如果在后期的侦查过程中，发现确实无法形成闭合的证据链，再采取诸如取保候审等其他强制措施。只有建立类别化的逮捕审查标准，才能对新型犯罪形成有力的防治态势，真正实现惩罚犯罪和保护人民的立法宗旨。这就要求我们对刑事检察理念、侦查监督理念、逮捕的多重价值有新的思考和定位。
《刑法》和《刑事诉讼法》都把“惩罚犯罪，保护人民”写入第一条，这是万变不离的宗旨。而一段时期以来，我们的刑事司法所持价值理念似乎摇摆不定，或者变得模糊不清，尤其需要作为宪法确定的国家法律监督机关的检察院有着清醒的认识和反思。与此同时，政法机关有关考核指标设置的必要性与科学性，应体现在更加尊重司法规律，充分考量当今社会治安形势。刑事司法制度的构建，必须符合本国的国情，可以借鉴他国优秀的制度成果，但不能与之对表对标，不能照搬西方的话语体系和价值形式，约束我们的思维。何况全世界200多个国家，司法制度大相径庭。同是英美法系，英国、美国也有很大的不同。人权、法治、民主、公正等价值是人类的共同追求，但实现这些共同价值的形式和手段必然会因时因地而异，会因国度、民族、时代和社会治安状况的不同而呈现多样性。
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