最高法院案例 | 对征地补偿标准不服的，可以行政复议、行政诉讼
转自：齐鲁家事
【裁判摘要】
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。
2、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。
3、在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。
4、市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再99号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘纯，女，1980年10月13日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘干，男，1982年12月14日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建武，男，1954年11月25日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
刘干、刘建武的共同委托代理人黄宇（刘干之妻、刘建武儿媳），女，1987年5月19日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。
法定代表人刘素月，区长。
委托代理人朱江梅，该政府法制办工作人员。
委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人胡忠雄，市长。
委托代理人曹泽龙，该政府法制办工作人员。
一审原告、二审上诉人赵兵祥，男，1960年4月16日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
一审原告、二审上诉人龙小花，女，1986年9月4日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
委托代理人赵国民（龙小花公公），男，1955年11月12日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
一审原告、二审上诉人赵双全，男，1984年10月15日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人刘纯、刘干、刘建武因与赵兵祥、龙小花、赵双全诉被申请人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）征地补偿安置方案及被申请人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月23日作出的（2016）湘行终1447号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年10月16日立案受理，并于2017年12月19日作出（2017）最高法行申7743号行政裁定，提审本案。2018年5月10日，本案编立提审案号，并于2018年8月20日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人公开开庭，再审申请人刘纯及再审申请人刘干、刘建武的共同委托代理人黄宇，被申请人雨花区政府的委托代理人朱江梅、张洋菁，被申请人长沙市政府的委托代理人曹泽龙，一审原告、二审上诉人赵兵祥、赵双全，一审原告、二审上诉人龙小花的委托代理人赵国民，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
2010年11月18日，经湖南省人民政府（2010）政国土字第1252号《农用地转用、土地征收审批单》批准，对雨花区黎托乡合丰村、川河村、平阳村、栗塘村集体土地35.2191公顷进行统征，用作黎托片节约集约试点项目（4）建设。2012年4月18日，雨花区政府发布（2012）第004号《征收土地方案公告》。2013年3月21日，长沙市国土资源局雨花分局（以下简称雨花国土分局）发布（2013）第004号《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称004号公告），主要内容为该局拟定了征地补偿安置方案并公开征求意见，雨花区政府已批准该方案，现将黎托片节约集约试点项目4号地项目黎托街道办事处平阳社区范围内征地补偿的有关内容和事项予以公告。该公告同时载明，对补偿安置有争议的，请于公告发布之日起10日内向雨花区政府申请协调，协调不成的依法申请裁决。刘纯等人因对补偿安置有异议，于同年3月27日向雨花区政府申请协调，请求就征地补偿安置标准进行协调并提高。因雨花区政府收到申请后没有处理，刘纯等人遂提起行政诉讼。2014年9月2日，长沙市中级人民法院作出（2014）长中行征初字第00083号行政判决，责令雨花区政府在判决生效后30日内对刘纯等人提出的协调请求依法予以处理。2015年2月26日，湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行终字第17号行政判决，驳回雨花区政府的上诉，维持一审判决。2015年7月21日，雨花区政府组织召开004号公告征地补偿标准协调会。2015年8月3日，雨花区政府作出雨政征协告字（2015）第2号《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》（以下简称2号告知书），主要内容为经协调没有达成一致意见，刘纯等人可向批准征收土地的人民政府申请裁决。刘纯等人遂向湖南省人民政府申请裁决。2015年12月25日，湖南省人民政府作出湘府复告（2015）23号《关于刘纯等6人申请征地补偿标准争议裁决的告知书》，告知刘纯等人向长沙市政府申请行政复议。2016年1月13日，刘纯等人向长沙市政府申请行政复议，请求撤销雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年4月27日，长沙市政府作出长政复决字（2016）第28号行政复议决定（以下简称28号复议决定），认为雨花区政府所作批准案涉征地补偿安置方案的行为并无不当，案涉征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，决定维持雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年5月4日，刘纯等人提起本案行政诉讼，请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定。
湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初277号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。刘纯等人诉请的雨花区政府批准雨花国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布004号公告的行为。刘纯等人如不服该公告行为，应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。为此，该院于2016年8月9日在其第五审判庭向刘纯等人就本案被诉行政行为及适格被告等问题进行释明，刘纯等人坚持认为其起诉的被告适格且不同意变更本案被告。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项、第二款之规定，裁定驳回刘纯等人的起诉。刘纯等人不服一审裁定，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终1447号行政裁定认为，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同的被告，这是修改后的行政诉讼法作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为，这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，实质上可能对当事人合法权益造成侵害的，仍是原行政机关的行政行为。本案虽然经过复议程序，但是复议机关长沙市政府只是对于雨花区政府原行政行为的合法性予以再次确认，并没有作出影响刘纯等人权利义务的实质性决定。既然雨花区政府的批准行为不是行政诉讼的受案范围，雨花区政府不是本案适格的被告，那么以雨花区政府批准行为为基础的长沙市政府的行政复议行为当然也不是行政诉讼的受案范围，一审依法驳回起诉是对全案起诉的驳回，既包括驳回刘纯等人针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘纯等人申请再审称：雨花区政府象征性地组织对案涉征地补偿安置方案的协调会议，与申请人未达成一致意见的情况下，作出2号告知书，证明雨花区政府经协调后仍然确定原征地补偿安置方案。申请人不是“因不服雨花区政府批准雨花区国土局拟定案涉征地补偿安置方案而申请行政复议”,而是不服雨花区政府作出的2号告知书和长沙市政府作出的28号复议决定。一审在长沙市政府和雨花区政府未到庭的情况下，由代理审判员一人进行询问，之后合议庭未组织开庭审理，审理程序违法。请求撤销一、二审行政裁定，改判撤销长沙市政府作出的28号复议决定，撤销雨花区政府作出的2号告知书，责令雨花区政府依法重新对004号公告组织协调。
雨花区政府答辩称：雨花区政府批准涉案《征地补偿安置方案》的行为符合法律规定，且该批准行为系内部审批过程，对申请人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。004号公告的拟定发布主体并非该府，而是雨花国土分局，该府不属于适格被告，且本案起诉已经超过法定起诉期限。该府组织实施的征地补偿协调行为符合法律规定，且已经为长沙市中级人民法院执行终结，补偿标准符合法律及省市区现行征地补偿安置的法规政策规定。（2012）第004号《征收土地方案公告》及004号公告的合法性已经过法院生效裁判认可。请求驳回再审申请。
长沙市政府答辩称：刘纯等人因不服雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案提出行政复议申请。该府受理后在7日内将复议答复通知书及复议申请书副本发送给雨花区政府。2016年2月5日，雨花区政府提交行政复议答复书及相关证据材料，因案情复杂，该府将行政复议审理期限延长30日。经书面审理后，该府认定案涉征收补偿标准适用法律正确，并无不当，遂作出28号复议决定并邮寄送达。该府行政复议认定事实清楚、程序合法，一、二审裁定于法有据，请求驳回刘纯等人的再审申请。
一审原告、二审上诉人赵兵祥、龙小花、赵双全陈述称，雨花区政府协调过程不合法，本案没有错列被告，请求法院公正审理。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。
《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
本案中，刘纯等人因对案涉征地补偿安置方案中的补偿标准有异议，向雨花区政府申请协调，在雨花区政府协调不成并作出2号告知书后，刘纯等人按照湖南省人民政府的指引向长沙市政府申请复议，并在长沙市政府作出复议决定后提起本案行政诉讼。刘纯等人提起诉讼符合法定起诉条件，人民法院应予依法受理。一审认为“雨花区政府批准雨花国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布004号公告的行为，刘纯等人如不服该公告行为，应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼。”如前所述，雨花区政府批准征地补偿安置方案的行为并非内部行为，属于行政复议范围及行政诉讼的受案范围。刘纯等人一审诉讼请求为“请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定”，并非不服雨花国土分局作出004号公告的行为，且该公告行为一般情况下也不属于行政诉讼的受案范围。一审以刘纯等人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉，认定事实不清，对于刘纯等人作出的释明指引缺乏法律依据，应予纠正。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。行政复议法及其实施条例则对行政复议申请条件包括行政复议范围作出相应规定。一般情况下，行政复议范围和行政诉讼受案范围是一致的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。新修订的行政诉讼法也专门设计了作出维持复议决定的复议机关作为共同被告的制度设计。但是，在实践中确实存在申请人的复议申请本不属于行政复议范围或不符合其他申请条件，复议机关仍然予以受理并作出复议决定的情形。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。人民法院对于经复议机关作出维持决定，是否可以作出一并驳回起诉的裁定，应该建立在对原行政行为可诉性判断的基础之上。如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围，则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉，人民法院可以作出一并驳回起诉的裁定。本案中，雨花区政府批准案涉征地补偿安置方案的行为属于行政复议范围，同时也属于行政诉讼受案范围。刘纯等人系不服案涉征地补偿安置方案，向长沙市政府提出行政复议申请。刘纯等人依照法定程序申请行政复议，进而将雨花区政府及长沙市政府作为共同被告提起行政诉讼，符合法律规定。二审认为“以雨花区政府批准行为为基础的长沙市政府的行政复议行为当然也不是行政诉讼的受案范围”，认定事实不清、适用法律错误，亦应予以纠正。
综上，刘纯、刘干、刘建武的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。一、二审裁定适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初277号行政裁定；
二、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终1447号行政裁定；
三、指令湖南省长沙市中级人民法院继续审理本案。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 刘艾涛
二〇一八年八月二十二日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
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