省法院第二期法官沙龙 ：“行政诉讼中涉及基础民事法律关系的认定问题” 研讨综述
转自：山东高法
近日，省法院举办第二期法官沙龙。省法院副院长吴锦标、省法院各业务庭、各中基层法院法官和法官助理及山东法官培训学院教师共计40余人参加了沙龙。与会人员围绕“行政诉讼中涉及基础民事法律关系的认定问题”，结合典型案例进行了气氛热烈的互动交流。
问题一：行政诉讼涉及民事争议案件的审理问题
行政庭任权对民行交叉案件诉讼处理机制作了文献综述。行政法律关系与民事法律关系的交织是一个具有世界性的问题。自20世纪90年代以来，河南省焦作市房地产纠纷案件引起了理论界与实务届对于民事法律关系与行政法律关系交织共存问题的深入思考。虽然目前我国对于民行交叉案件及其处理已经有了一定的认识，但在很多领域还存在着不少疑惑。
行政庭温贵能认为，审理此类案件，根据民事争议对化解行政争议所起的作用是否是决定性的，可从先行解决民事争议、不解决民事争议不影响行政诉讼以及一并处理民事争议三方面分析：一是通常情况下，民事争议是行政争议的前提和基础，提起行政诉讼必须先行解决民事争议。此类案件，人民法院一般不宜在行政诉讼审查阶段对登记行为的实体内容过度审查。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条即为如此。二是民事争议是否得到解决并不影响行政争议的化解。三是在行政诉讼中一并解决民事争议。新《行政诉讼法》第六十一条在借鉴先前审判经验的基础上，增设了一并解决民事争议的制度。但是从当前审判实践情况来看，一并解决民事争议案件数量很少，类型单一。
民一庭陈东强认为，民事诉讼判决结果与行政诉讼判决结果相互冲突，并不必然导致再审，相互冲突的两类诉讼之裁判结果也可以是互不干扰的。如行政诉讼认定登记材料中所加盖的公章是虚假的，但是在民事诉讼中，公司使用的是虚假公章，如果能证明确实是其真实意思表示，我们仍然认为民事法律行为有效。此类案件如何不受彼此干扰的顺畅处理，应该是将来制度构建的方向。
行政庭侯勇认为，新《行政诉讼法》规定了一并解决民事争议制度，但是相关制度设计依然不是很到位。基层法院实践中，立案阶段就建议当事人先提起民事诉讼，否则不予立案，但是这显然不符合立案登记制，也不符合法官不能拒绝裁判的法理。那么，如何在行政诉讼中一并解决相关民事争议就不完全是一个法律问题，还是一个利益衡量问题。对此，大体可以分为三类情况予以处理：一是如果案件依法裁判，其结果不公正且社会价值导向不好，那么，裁判该案件需要进行利益衡量，如《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》。二是基础民事争议没有解决，行政诉讼难以进行，行政诉讼中现有的证据又解决不了民事争议。对此类案件，判决撤销被诉行政行为，不失为一种解决方案。三是现有证据足以证明被诉行政行为可以撤销，那么，完全可以撤销。这样撤销行政行为后，直接处理民事争议即可。
审监一庭刘洋认为，就司法实践的角度看，应该具体问题具体分析。对于民商事案件中的公文书证如何采信的问题，要按照证据审查规则进行审查，经过质证认证方可采信。在现有法律框架下，一般不应直接对民事基础法律关系问题作出认定。参照民商事案件的处理经验，可认定该民事基础问题不属于行政案件审理范围，待民事基础问题解决后当事人可另行起诉，保留其诉权予以处理。
法官学院鞠吉瑞认为，行政登记不可能有一个统一的审查标准：第一，不同的行政登记行为有着不同的性质。第二，行政机关在登记行为中的审查义务，类似于法院审理案件事实认定中的证明标准。证明标准是多元化的，相应的，行政机关对不同性质的登记行为，也应有不同的审查标准。第三，行政登记中要求行政机关进行实质审查不现实、不合理。
行政庭姚美科认为，前提争议先行原则是处理行政与民事关联争议的基本原则。当民事争议构成解决行政争议的前提，直接影响和决定行政裁判的结果时，关联民事争议一般不适合在行政诉讼中一并处理。如果当事人之间对所涉民事问题虽有争议，但不影响行政审判的结果，或者案件中的其他证据足以解决行政争议，也不需要中止行政诉讼。即使基础民事争议解决成为处理行政案件的关键，人民法院不宜要求当事人就基础民事争议另行提起民事诉讼，而中止行政案件的审理，否则极有可能出现当事人不提民事诉讼导致行政诉讼陷入无法恢复审理并作出判决的尴尬境地。在当事人不能主动就基础民事争议提起诉讼的情形下，法院应当主动审查并综合考虑应保护的各方利益做出裁判。人民法院对基础民事争议的审查应当坚持必要但有限审查原则。
问题二：公司登记行政诉讼对民事关联问题的审查处理问题
研究室陈希国认为，对登记的司法审查应该回归到法律规定本身，主观上不宜对变更登记和设立、注销登记的审查尺度有所区别，看法律如何分别规定的，即使有区别，法律会将这种区别蕴含在规定之中。此外，对登记的审查，登记机关对材料的真实性负有审慎审查义务，这种审查应当与登记机关掌握的甄别技术的现状相吻合。某种意义上，司法机关的审查对行政机关履职的进步是有推动作用的。
淄博中院陈磊认为，公司登记的性质在一定程度上决定了公司登记行为的司法审查标准，继而对判决方式以及判决的效力产生影响。公司登记，最主要的性质在于其公示性，据此赋予公司登记以公信力和对抗力。原则上，只要所作登记与客观事实或当事人的意思表示不符，即使登记机关已尽到法定及审慎义务，亦应当认定登记行为违法。上述司法审查原则，决定了在公司登记行政案件中对民事关联问题进行审查的可得性。除了在一并提起解决民事争议案件中，对股权转让协议纠纷等民事争议直接作出司法裁判外，在单独的行政诉讼中，亦可以对民事行为的真实性，根据有效证据在行政诉讼中予以认定。
行政庭宋海东认为，有必要对采用虚假材料进行登记的行为予以区分：用虚假材料申请工商登记的，原则上予以撤销，但撤销登记会导致不诚信导向的，应慎重考虑是否应予撤销，《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中对此也有所规定。
德州中院宋冬梅认为，审慎审查实际上包括严格的形式审查与一定程度的实质审查。在公司登记中，登记机关虽然不对申请材料的真实性负有实质审查的义务，但是至少应该从形式上排除虚假材料，在合理注意范围内对材料真实性负责。此外，审慎审查的同时，要考虑行政效率的实际问题。对于严重影响行政效率的，可认定为已经超出了审慎审查的幅度。
诸城法院崔兆在认为，在基层法院的行政审判实践中，涉及民事基础法律关系认定的案件主要是公司登记、不动产登记等案件。涉公司登记案件实践中，通过民事诉讼先行解决民事争议，更有利于实现矛盾的实质性化解。行政登记行为是一种与行政确认、行政许可相并列的独立性行政行为，对于这一行为的审查应根据相应的行政实体法规范进行。《公司登记管理条例》规定登记机关应履行审慎审查义务，对此审慎审查义务，在司法审查中主要还是一种法益衡量的过程。
问题三：土地承包经营权行政登记案件中对于土地承包经营合同的审查标准问题
行政庭刘白鸽认为，从审判实践的角度来看，登记机关颁发农村土地承包经营权证是在在形式审查的基础上，基于法律规定、遵循法律原则、运用一定法律方法进行的一种独立的审查方式。该种审查方式，既审查了事实问题，也在一定程度上审查了法律问题，可称之为法律性审查。法律性审查，必然涉及到审查的标准问题，对标准的把握又涉及到登记机关的主观状态，由此引出了审慎审查义务（标准）的概念。审慎审查标准跳出了形式和实质审查之争，增强附带处理民事关联问题的可能性，登记机关可对该民事关联问题的真实性和合法性进行判断，可在行政诉讼中一并予以解决。
淄博中院陈磊认为，大多数诉土地承包经营权登记的案件，核心问题在于基础的土地使用权存在纠纷。一种表现是争议双方均有承包合同，合同中的土地存在重合，该类案件应当先行解决承包经营权纠纷。另一种表现是，争议的双方，一方为土地的实际使用人，另一方为承包经营合同的承包方，如果要在行政登记诉讼中一并解决该类民事争议，要受限于民事诉讼受案范围以及政府先行确权的原则，从而无法对民事争议作出裁断。此时，可以依据现有证据对登记合法性作出判决。
济南中院陈伟认为，集体土地确权登记案件尤其要考虑争议的实质化解问题。这类案件形式上是土地登记争议，实质上却是土地所有权的归属争议。行政复议和行政诉讼无法解决土地权属争议，反而导致土地权属争议久拖不决，更加激化了矛盾，最终案件当事人均对复议机关和人民法院不满。土地权属争议由行政机关调查处理完毕后，如果行政机关认定相邻人的权属异议成立，相邻人也可以依据处理决定，直接要求土地登记机关纠正原登记行为，并进行确权发证，这更有利于纠纷的高效实质性解决。如果行政机关认定相邻人权属异议不成立，则复议机关和人民法院可以根据处理决定，认定土地相邻人与集体土地确权登记行为没有利害关系，驳回土地相邻人的行政复议申请或者起诉。
德州中院宋冬梅认为，审判实践中，涉及民事争议的行政登记案件经常出现以下三类困境：一是当事人在民事诉讼中止后，提起行政诉讼，但行政审判人员发现需要先解决民事争议，但只能被迫审理。二是当事人提起行政诉讼，二审才发现需要先解决民事争议，因当事人申请一并解决民事争议的时间仅限于一审调查结束前，二审因此裁定中止，告知当事人另行提起民事诉讼，但当事人一直不提起民事诉讼，在结案时间压力下，行政审判人员不得不恢复审理。三是行政案件中止后，当事人另行提起民事确权诉讼，但民事判决却以行政案件中原告和第三人争议的不动产权证为主要证据，认定原告诉讼请求不能成立，判决驳回原告的诉讼请求。尽管行政案件是不能以此来认定原告与被诉登记行为存在利害关系的，但是明知道生效民事判决存在问题，行政案件也不敢因此对基础民事争议作出明确不同的认定，只能含糊带过。
行政庭刘美认为，房屋抵押登记民行交叉类案件，对于以民事基础法律关系争议作为撤销行政登记理由的，应先解决民事争议。关于行政机关审查义务是实质审查还是形式审查，应依据行政登记行为的法律性质加以区分：赋权类的登记行为，行政机关承担实质审查义务。仅具有公示公信效力的登记行为，行政机关仅具有形式审查义务。
诸城法院崔兆在认为，涉不动产登记案件实践中，先行解决民事争议较为适宜。民事关系无效或者被撤销后，当事人可以向不动产登记机关申请变更登记等，无需再通过行政诉讼解决不动产产权证的效力问题。一并解决民事争议虽然有相关的法律规定，但是在目前法律规定相对较少，实践中如何一并审理，面临诸多困境，仍然需要探索处理。
问题四：收养行政登记案件中对于收养行为效力的审查问题
淄博中院陈磊认为，从理论上讲，收养登记具有较强的行政许可的性质，应当对其采取较为严格的司法审查标准。但毕竟《收养法》系1991年制定，很多理念已不符合我国当前的人口国情，在鼓励生育的时代背景下，收养登记的审查应着重于收养人的收养能力以及是否有利于被收养人的成长，对于“收养人有无子女”这一事实，不宜赋予登记机关过于严苛的审查义务。
行政庭孔腾认为，一般而言，基于行政成本、行政效率及可操作性的考虑，除非法律法规明确为实质审查，否则一般为形式审查。收养关系是自登记之日起生效，无登记则不能成立收养，也就不能形成法律上的养父母养子女关系，所以从这个角度上讲，收养属于行政许可，应进行实质审查。行政机关的形式审查与法院的司法审查限度不是一一对应的。人民法院审查的重点是审查登记程序及是否尽到了审慎审查的义务，但是对于客观事实部分，审理过程中可以查明或确认属于应予撤销或确认违法的，即便行政机关尽到了审慎审查的义务，人民法院仍然要根据已查明的案件事实对登记或颁证行为是否合法作出判断。
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