最高法案例：当事人所在社区、单位推荐的公民原则上应当是推荐单位成员
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【裁判要旨】
1.当事人所在社区、单位推荐的公民原则上应当是推荐单位成员
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位，但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益，可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人的同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区，应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位，对本社区和单位以外的人，则不具有管理、服务的职能，不存在推荐的条件和前提。如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人，则人民法院应当予以严格审查，以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的，可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动，对其今后作为代理人参与诉讼时，人民法院应当依法审查其代理资格。
2. 代理人提供虚假证明材料的应予处罚
代理人在行政诉讼中提供虚假证明材料的，属于滥用诉权、恶意诉讼的行为，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，对代理人作出处罚。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8568号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡定凡。
委托代理人邓年光。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：广西南宁市凤岭南路6号。
法定代表人蓝飞，主任。
行政机关负责人黄春妹，副主任。
委托代理人秦谢华，该委工作人员。
委托代理人唐楚安，广西谦行律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁市人民政府。住所地：广西南宁市嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人黄志斌、潘金凤，该府法制办工作人员。
再审申请人胡定凡因诉被申请人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月16日作出的（2017）桂行终647号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月13日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年11月28日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人胡定凡的委托代理人邓年光，被申请人青秀山管委会的负责人黄春妹及委托代理人秦谢华、唐楚安，被申请人南宁市政府的委托代理人黄志斌、潘金凤，均到庭参加询问。案件现已审查终结。
胡定凡在南宁市××区青山园艺××瓦窑村建设有两栋房屋。因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行登记作价，登记测量结果分别为：砖木老房154平方米、砖木老房30平方米。南宁市青秀区人民政府青政发（2008）24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市政府南府发（2009）62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载：“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。根据南府办函（2013）269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币301760元。在青秀山管委会对涉案房屋编号为W632、W633之后，青秀山管委会对涉案房屋实施强制拆除行为。胡定凡不服，申请行政复议。2015年5月29日，南宁市政府作出南府复议（2015）130号行政复议决定（以下简称130号复议决定），确认青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法，驳回要求赔偿的请求。2015年6月29日，胡定凡提起行政诉讼，请求：1.撤销南宁市政府作出的130号复议决定的第二项决定；2.由青秀山管委会赔偿损失6200万元。在诉讼过程中，胡定凡将第二项诉讼请求变更为“判令被告赔偿原告房屋、地上附着物以及其它财产损失。”青秀山管委会对此予以同意，一审法院予以准许。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第398号行政判决认为，对于青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法这一事实已经130号复议决定确认，各方当事人对该事实均无异议，该院亦予以确认。本案的争议焦点在于胡定凡所主张的房屋损失以及相关物品损失是否有相应的事实及法律依据，南宁市政府作出的复议决定第二项驳回胡定凡赔偿请求是否正确。涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。青秀山管委会对于其违法拆除行为所造成的胡定凡房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。南宁市政府作出的被诉行政复议决定认为涉案房屋属于违法建设进而驳回其赔偿申请不当，予以纠正。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁范围内，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额。根据南府办函（2013）269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定胡定凡房屋的赔偿数额为人民币301760元。对于胡定凡所主张的物品损失赔偿的问题，虽然胡定凡列举众多损失物品清单，但从胡定凡提供的这些物品的照片等证据无法反映出这些物品是否损失、是否因青秀山管委会的强拆行为而损失，而从青秀山管委会所提供的强拆现场的照片和视频中亦没有发现胡定凡所列举的损失物品。胡定凡的证据不能证明其所列举物品损失的存在、亦不能证明该物品损失与青秀山管委会的强拆行为存在因果关系。胡定凡认为其存在物品损失进而要求赔偿的主张不成立，不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十六条的规定，判决撤销南宁市政府作出的130号复议决定的第二项决定；由青秀山管委会于本判决生效之日起60日内赔偿胡定凡房屋损失人民币301760元。胡定凡不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终647号行政判决认为，一审根据该房屋位于征地拆迁范围内的事实，从公平角度出发，参照南府办函（2013）269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，由青秀山管委会对胡定凡给予赔偿，并无不当。至于胡定凡提出南府办函（2013）269号文件所确定的补偿标准未经人大讨论通过，从而不具有法律效力的意见，没有法律依据，不予采纳。因为给予胡定凡的赔偿，是参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准，并非完全按房屋的价值给予赔偿，其补偿标准中除考虑房屋实际面积因素以外，还考虑安置人口数量、人均建筑面积等因素，所以不完全按照被拆除房屋的实际面积计算赔偿金额，对于其他已经签订拆迁协议的农户来说，是公平合理的。关于古董、家具、电器的损失问题，胡定凡依法应负有举证责任，但其未能提交证据证明其存在损失，一审对该项请求不予支持，并无不当。胡定凡主张解决居住问题，属于安置问题，不属本案审理范围，一审判决对其提出解决居住问题的诉讼请求不予支持并无不当。关于胡定凡主张一审未对其“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理的意见，经查实，胡定凡在起诉状中提出的“恢复房屋原状”的请求经一审法院释明后，胡定凡已取消，故一审无需对“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理。一审据以认定涉案房屋及地上附着物数据的征地办的测量结果，虽未经涉案房屋建设人胡定凡确认，但测量操作人员是征地办的工作人员，他们与测量结果无利害关系，客观性、公正性较有保障，在胡定凡未能提供有效证据推翻该测量结果情况下，一审采信征地办处理结果是正确的，对胡定凡的该意见不予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
胡定凡申请再审称：青秀山管委会强拆行为违法已经构成犯罪，应当将本案材料移送公安、检察机关，追究主管和直接责任人员的违法责任；涉案房屋原集体土地已被征收，转为国有土地，应当按照国有土地上房屋予以补偿；一审查明事实不清，适用法律不当，违背一事一议原则，遗漏了其在一审提出的客观财产损失，依法应当改判。请求：依法撤销二审判决和一审判决第二、三项；依法应当将本案有关材料移送公安、检察机关，分别追究其主管人员和直接责任人员的法律责任；改判青秀山管委会恢复房屋原状或者按南府发（2013）11号文件第二十七条第四款规定确定应补偿的比例进行换算给胡定凡，最少（在南宁市青山园艺场范围内）按南府发（2013）10号文第二十五条第二款和第三十条的规定，赔偿产权调换（人均60平方米）160平方米房屋给胡定凡；改判支持一审提出的第二、三项诉讼请求。
青秀山管委会答辩称:涉案房屋系违法建设，依法应不予赔偿。申请人提出的赔偿请求没有事实和法律根据，一、二审以征收集体土地时地上建筑物附着物的补偿标准判决给予赔偿，已经充分考虑历史，兼顾公平合理，并无不当。申请人对于其主张的经济损失未能提供证据证实，原审对其该部分主张不予支持并无不当。申请人关于住房问题不能解决的陈述与事实不符，青山园艺场回建安置用地亦划拨到位，包括申请人在内的2010年6月前园艺场实际在册人口均可参与回建安置，在建设过程中均有临时过渡住房。请求驳回再审申请。
南宁市政府答辩称:青秀山管委会在未依法进行催告、作出强制执行决定等程序，即对涉案房屋实施强制拆除，违反法律规定。涉案房屋未取得城乡规划建设部门批准，属于违法建设。被申请人要求赔偿没有法律依据和事实根据，依法不予支持。该府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回再审申请。
在本院询问过程中，申请人的委托代理人坚称其财产损失为6200万元，具体项目与一审时提交的损失清单中所列财产一致。青秀山管委会称对案涉房屋实施强制拆除后，已将申请人的屋内物品移送至分配给其的过渡房内存放。2017年12月14日下午，本院组织双方当事人到青秀山管委会提供的过渡房小区进行查看，为申请人保留的过渡房内确有日常生活用品若干。申请人称该部分物品虽系其所有，但并非本案所诉强制拆除时其屋内的物品，而是青秀山管委会之后再次拆除其临时搭建的构筑物内的物品。申请人的代理人邓年光亦自认，申请人提出的巨额财产损失没有事实根据，其目的在于引起法院重视和注意。
本院认为，青秀山管委会未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，依照法定程序对涉案房屋进行拆除，南宁市政府复议决定确认强制拆除行为违法，依法有据。双方当事人对此并无异议，本院亦予以认可。案涉房屋缺乏合法有效的规划、批建手续，一、二审从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，参考该地段的拆迁补偿安置方案中确定的标准，结合涉案房屋及地上附着物的测量结果，确定对案涉房屋予以赔偿，已经充分保护申请人的合法权益。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，青秀山管委会违反法定程序，强制拆除涉案房屋，对于涉案房屋内的物品损失，应予赔偿。青秀山管委会在强制拆除过程中，应当依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对申请人涉案房屋中的合法财产已予清空并妥善处理。但青秀山管委会未能提供相关证据，未尽到举证责任。由于青秀山管委会的违法强制拆除，申请人仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由青秀山管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。尽管申请人不能证明其屋内物品损失的具体情况，合理的物品损失，青秀山管委会亦应予以赔偿。一、二审判决认为申请人的证据不能证明其物品损失的存在，对申请人存在物品损失并要求赔偿的主张不予支持，认定事实不清、适用法律不当，应予纠正。在本院询问过程中，青秀山管委会主张已将涉案房屋中的物品搬至过渡房存放。申请人可对其过渡房内的物品进行清点核实，确定是否存在物品损失。如申请人经清点后仍然认为存在相应物品损失，可就该部分损失另行提起赔偿诉讼寻求救济。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，申请人提出的物品损失数额特别巨大，明显与其经济状况不相符，其提交的物品损失清单及赔偿数额，亦与其委托代理人邓年光一并代理的其他数起案件的物品雷同，不符合常理。邓年光在本院查验过渡房物品时自认提交的物品损失清单存在夸大数额等虚假陈述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，诉讼参与人伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处以一万元以下的罚款，十五日以下的拘留。申请人提供的物品损失清单明显不符合常理，属于虚假夸大的证明材料，本应予以相应处罚。考虑到申请人对行政诉讼法相关规定缺乏了解，夸大损失数额系因遭受强制拆除引起，故本院对申请人不予处罚。邓年光作为多起行政诉讼的公民代理人，理应熟悉行政诉讼法及相关规定，应当引导当事人依法行使行政诉权。但是在本案所涉强制拆除的数起关联案件中，邓年光作为委托代理人，明显对数起案件中当事人提供相类似的虚假证明材料等行为起到主要作用，属于滥用诉权、恶意诉讼的行为。其行为既挤占司法资源，也影响当事人诉权的正常行使，不利于被代理人合法权益的保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，对邓年光处以罚款处罚。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位，但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益，可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人的同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区，应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位，对本社区和单位以外的人，则不具有管理、服务的职能，不存在推荐的条件和前提。如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人，则人民法院应当予以严格审查，以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的，可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动，对其今后作为代理人参与诉讼时，人民法院应当依法审查其代理资格。
综上，胡定凡的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回胡定凡的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 司明灯
审判员 龚 斌
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十一条当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。
下列人员可以被委托为诉讼代理人：
（一）律师、基层法律服务工作者；
（二）当事人的近亲属或者工作人员；
（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第五十九条诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；
（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；
（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；
（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；
（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；
（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；
（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。
人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政强制法
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
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本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，从事法院工作十六年，现山东智峰律师事务所实习律师，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。