裁判要旨
芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定，不是建立在依法对上诉人实施行政处罚决定的基础上，并且，芙蓉区环保局为李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）设定了立即停止违法行为并限期改正的义务，对其权利义务也产生了实际影响。因此，涉案责令改正违法行为决定不属于阶段性的行政行为。芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定是独立的行政行为，复议机关应针对该行政行为的复议申请是否符合受理条件进行审查。上诉人（原审被告）长沙市芙蓉区人民政府。住所地长沙市人民东路189号。被上诉人（原审原告）李靖国，男，1980年5月16日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）因与被上诉人李靖国行政复议一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初622号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。李靖国起诉称：芙蓉区政府行政不作为，没有依法履行行政复议职责，违法作出的芙政复不受[2019]2号复议决定程序及内容不合法，事实不清，适用法律错误，应予撤销。芙蓉区政府严重违反相关法律法规，违法打击报复迫害李靖国及家人，严重损害其合法权益。请求确认芙蓉区政府行政不作为，没有履行依法行政复议法定职责作出的芙政复不受[2019]2号复议决定违法无效应撤销，违法打击报复迫害李靖国及家人，严重损害其合法权益并要求赔偿113万及当面道歉；责令芙蓉区政府依法履行行政职责，重新复议答复，并要求赔偿44万。芙蓉区政府答辩称：被告作出的芙政复不受[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，复议程序符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确，具有合法性。2019年6月26日，长沙市芙蓉区环境保护局（以下简称芙蓉区环保局）检查发现原告经营并投入使用的涉案烤漆房未办理环境影响评价手续，芙蓉区环保局经履行相关程序，先后对原告作出长芙环改字[2019]28号《责令改正违法行为决定书》、长芙环罚告字[2019]7号《行政处罚事先（听证）告知书》及长芙环罚字[2019]7号《行政处罚决定书》。上述责令改正违法行为决定书属于行政处罚作出前的前置程序，在行政处罚案件的复议中已包括对其前置程序的审查，故被告就责令改正违法行为决定书的复议申请不予受理。同时，因行政赔偿应建立在行政机关行为违法，且给当事人造成直接财产损失的前提下，因不予受理行政复议申请决定具有合法性，故原告要求赔偿没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。原审经审理查明，2019年6月26日，芙蓉区环保局的执法人员对李靖国经营的长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心进行执法检查时，发现该店建设了一个烤漆房，经现场调查和检查，该烤漆房于2019年6月10日建设，并已投入使用并安装了污染防治设施，但未办理环境影响评价手续。当日，芙蓉区环保局进行现场监察后，认为李靖国的行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条的规定，对此予以立案，并于当日对李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）作出长芙环改字[2019]28号《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止违法行为，并在2019年7月15日前改正违法行为，同时告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2019年7月11日，芙蓉区环保局对李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）作出长芙环罚告字[2019]7号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其违法行为的事实、理由、依据、拟作出的行政处罚及享有的相关权利。2019年7月23日，芙蓉区环保局对李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）作出长芙环罚字[2019]7号《行政处罚决定书》，决定对其处以罚款2040元的行政处罚。李靖国对芙蓉区环保局作出的上述三行为均不服，于2019年7月31日向芙蓉区政府分别申请行政复议，芙蓉区政府当日即决定受理李靖国就长芙环罚字[2019]7号《行政处罚决定书》提出的行政复议申请。针对李靖国就长芙环改字[2019]28号《责令改正违法行为决定书》提出的复议申请，芙蓉区政府于2019年8月5日作出芙政复不受[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：芙蓉区环保局基于同一事由，已对李靖国作出长芙环罚字[2019]7号《行政处罚决定书》，李靖国不服该处罚决定，也提出了行政复议申请并由芙蓉区政府受理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。芙蓉区环保局在作出行政处罚时需履行责令改正或者限期改正的法定程序，芙蓉区政府在受理李靖国不服芙蓉区环保局作出的长芙环罚字[2019]7号《行政处罚决定书》一案中已包括审查其法定程序是否合法，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。李靖国对该决定不服，提起本案诉讼，请求撤销芙蓉区政府作出的芙政复不受[2019]2号不予受理行政复议申请决定并进行赔偿。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议的前提条件是行政复议申请事项属于行政复议范围。本案中，芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定，认定了李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）未报批环境影响评价文件的行为违法，并为李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）设定了立即停止违法行为并限期改正的义务，对李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）的权利义务产生了实际影响，依法属于行政复议受案范围，复议机关应对该行为的合法性进行审查。芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定与涉案行政处罚决定属于分别独立的两个行政行为，复议机关应分别针对该两个行政行为的复议申请是否符合受理条件进行审查，故本案中芙蓉区政府以其已受理李靖国针对涉案行政处罚决定提起的行政复议申请，而该复议案件中已包括针对涉案责令改正违法行为决定的复议申请的审查为由，作出不予受理李靖国针对该责令改正违法行为决定的复议申请，适用法律错误，依法应予撤销。李靖国在本案中一并提出了行政赔偿请求，因其并未提供相关证据证明因被诉不予受理行政复议申请决定而遭受损失，故其赔偿请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告长沙市芙蓉区人民政府作出的芙政复不受[2019]2号不予受理行政复议申请决定；二、责令被告长沙市芙蓉区人民政府在本判决生效后的法定期限内对李靖国的行政复议申请重新作出复议决定；三、驳回李靖国的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长沙市芙蓉区人民政府负担。芙蓉区政府上诉提出：一、一审认为责令改正违法行为决定系独立行为并对被上诉人权利义务产生影响人的事实错误。责令改正违法行为属于行政处罚程序的一个必经环节，不具有独立性。且责令改正违法行为决定不具有强制性，也不会单独产生法律后果，对被上诉人的权利义务影响的是行政处罚决定。二、一审认为复议机关应当对责令改正决定进行受理并审查系适用法律错误。三、上诉人充分保障了被上诉人对行政处罚决定的救济权利。故请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定，不是建立在依法对上诉人实施行政处罚决定的基础上，并且，芙蓉区环保局为李靖国（长沙市芙蓉区悦鑫宝汽车维修服务中心）设定了立即停止违法行为并限期改正的义务，对其权利义务也产生了实际影响。因此，涉案责令改正违法行为决定不属于阶段性的行政行为。芙蓉区环保局作出的涉案责令改正违法行为决定是独立的行政行为，复议机关应针对该行政行为的复议申请是否符合受理条件进行审查。综上，上诉人长沙市芙蓉区人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人长沙市芙蓉区人民政府负担。
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