“地方组织法”大修：法院正职缺位时，副职可做“代理人”
关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明
——2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上
全国人民代表大会常务委员会副委员长
王晨
我受全国人大常委会委托，作关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明。
（略）
三、地方组织法修正草案的主要内容
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》共48条，主要修改内容如下：
（一）充实“总则”一章内容
1.贯彻党中央关于加强党的全面领导、加强党的政治建设的精神，明确地方人大和地方政府坚持党的领导、坚持党和国家的指导思想，增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。（修正草案第四条）
2.贯彻习近平总书记关于践行以人民为中心的发展思想和发展全过程人民民主的重大理念，增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。（修正草案第五条）
3.根据宪法有关规定精神，明确地方人大和地方政府在国家法治统一中的职责，增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证中央政令畅通，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。（修正草案第六条）
4.贯彻民主集中制原则，增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府实行民主集中制原则。地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会应当充分发扬民主，集体行使职权。地方各级人民政府实行首长负责制。政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。（修正草案第七条）
（二）完善地方各级人大及其常委会的组织、职权等相关规定
1.适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额。目前，省级人大常委会组成人员名额是1979年地方组织法规定的，40多年来一直没有修改，设区的市级人大常委会组成人员名额自2004年后也一直没有调整。地方人大常委会在地方立法、监督等工作中发挥着重要作用。我国省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州普遍人口较多，经济社会发展面临重大任务，保证适当数量的常委会组成人员，有利于优化常委会组成人员的结构，增加常委会组成人员的代表性、广泛性，集思广益，充分发扬民主，提高立法、监督等工作质量。中央人大工作会议明确提出，适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额。此次修改，拟将省和设区的市两级人大常委会组成人员名额的上下限和最高限，分别增加10名。同时，明确地方人大常委会组成人员的名额，按人口多少并结合常委会组成人员结构的需要确定。（修正草案第二十二条第二款、第三款）
2.根据中央人大工作会议精神和地方人大工作实际，完善地方人大专门委员会和常委会工作机构的设置，充实、细化常委会主任会议和专门委员会的职责。一是，明确省、设区的市两级人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会（修正草案第十七条）。二是，明确地方人大常委会根据工作需要，设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构；县、自治县人大常委会可以比照本法有关规定，在街道设立工作机构（修正草案第二十八条）。三是，明确专门委员会的任期、职责和工作，规定专门委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，履行职责到下届人民代表大会产生新的专门委员会为止；向本级人大主席团或者常委会提出议案，承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作，听取本级人民政府工作部门和监察委员会、人民法院、人民检察院的专题汇报，研究和督促办理代表建议、批评和意见，办理本级人大及其常委会交办的其他工作（修正草案第十七条）。四是，进一步明确和细化地方人大常委会主任会议的职责，具体列举主任会议处理常委会重要日常工作的事项（修正草案第二十六条）。
3.贯彻党中央有关精神，总结地方实践经验，完善地方人大及其常委会的职权。一是，细化和补充地方各级人大常委会对国民经济和社会发展规划计划、预算决算的审查监督职能，根据预算法和中央有关文件精神，增加规定：县级以上地方各级人大及其常委会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要及其调整方案；县级以上地方各级人大常委会监督本行政区域内国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况；乡镇人大监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算；县级以上地方各级人大及其常委会审查监督政府债务。二是，强化人大对国有资产管理情况进行监督的职能，增加规定：县级以上地方各级人大监督本级人民政府对国有资产的管理；县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府对国有资产的管理，听取和审议本级人民政府关于国有资产管理情况的报告。三是，充实细化地方人大常委会的职责，包括听取和审议有关专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问；听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告；听取和审议备案审查工作情况报告。四是，健全人大讨论决定重大事项制度，增加规定：地方人大常委会讨论本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关国家机关或者单位研究办理。五是，适应建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的要求，根据有关方面意见，删去地方人大常委会“决定授予地方的荣誉称号”的职权。（修正草案第十一条、第十二条、第二十四条）
4.健全地方人大及其常委会的议事制度。一是，根据新冠肺炎疫情防控期间地方人大召开会议的实践，增加规定：地方各级人大会议召开的日期由本级人大常委会或者乡镇人大主席团决定并予以公布；遇有特殊情况，县级以上地方各级人大常委会或者乡镇人大主席团可以决定适当提前或者推迟召开会议，提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，常委会或者其授权的主任会议、乡镇人大主席团，可以另行决定并予以公布（修正草案第十三条）。二是，明确地方各级人大举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率（修正草案第十四条）。三是，根据地方的实践经验，增加规定：乡镇人大听取和审议乡镇人大主席团的工作报告；县级以上地方各级人大常委会主任可以委托副主任主持常委会会议（修正草案第十二条第二款、第二十五条）。
5.根据地方人大工作实际和有关方面的意见，修改地方国家机构正职领导人员选举有关内容。一是，根据有关部门的意见和多年来的实际做法，将地方国家机构正职领导人员的候选人数“一般应多一人，进行差额选举”的规定，修改为“可以多一人，进行差额选举”（修正草案第十五条）。二是，明确在大会闭会期间，县级以上地方各级人大常委会在地方国家机构正职领导人员因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从副职领导人员中决定代理人选（修正草案第二十四条第八款）。
6.加强和改进代表工作。增加规定：一是，地方各级人大代表的建议、批评和意见的办理情况，由常委会办事机构或者乡镇人大主席团向本级人大常委会或者乡镇人大报告，并予以公开（修正草案第十八条第三款）。二是，地方各级人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用；并应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况（修正草案第十九条）。三是，县级以上地方各级人大常委会和各专门委员会、工作机构应当建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用；县级以上地方各级人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议（修正草案第二十九条）。
（三）完善地方各级人民政府的组织、职权等相关规定
地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生，是地方各级人民代表大会的执行机关，承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。贯彻落实党中央关于加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系和全面建设法治政府的要求，按照中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》的精神，总结党的十八大以来推进依法行政、建设法治政府的实践经验，地方组织法修正草案增加了以下规定：
1.专设一节，明确地方政府建设的原则要求。增加规定：一是地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。二是地方各级人民政府应当坚持以人民为中心，全心全意为人民服务，提高行政效能，建设服务型政府。三是地方各级人民政府应当严格执行廉洁从政各项规定，加强廉政建设，建设廉洁政府。四是地方各级人民政府应当坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府。五是地方各级人民政府应当坚持政务公开，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，依法、及时、准确公开政府信息，推进政务数据有序共享，提高政府工作的透明度。六是地方各级人民政府应当坚持科学决策、民主决策、依法决策，提高决策的质量。七是地方各级人民政府应当依法接受监督，确保行政权力依法正确行使。（修正草案第三十一条至第三十七条）
2.根据党中央有关精神，总结地方实践经验，完善地方政府职权和工作方面的有关规定。一是，增加规定：县级以上地方各级人民政府编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算，履行国有资产管理职责（修正草案第三十八条第一款、第二款）。二是，补充完善乡镇人民政府的有关职权，增加规定：乡镇人民政府编制本行政区域内的国民经济和社会发展计划和预算（修正草案第四十一条第一款）。三是，明确县级以上地方各级人民政府根据应对重大突发事件的需要，可以建立跨部门指挥协调机制（修正草案第四十四条）。四是，根据宪法和有关法律规定，明确基层政府与基层群众性自治组织的相互关系，增加规定：乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助；基层群众性自治组织协助乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处开展工作（修正草案第四十六条）。
3.明确地方政府制定规范性文件的程序和要求。增加规定：县级以上地方各级人民政府制定规范性文件，应当经过评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体审议决定等程序，按照法定要求和程序予以公布，并向本级人大常委会备案。（修正草案第四十条）
4.贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的精神，明确地方政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门；县级以上地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，按照规定程序报请批准，并报本级人大常委会备案。（修正草案第四十二条）
5.根据党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的精神，增加规定街道办事处的职责（修正草案第四十五条）；明确乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度（修正草案第四十七条）。
（四）适应监察体制改革需要增加相关内容
根据修改后的宪法和监察法的有关规定，适应地方“一府一委两院”政权机关架构的需要，增加规定：一是，明确县级以上地方各级人大常委会监督本级监察委员会的工作（修正草案第二十四条第四款）。二是，明确地方各级监察委员会组成人员的提名和选举任免、辞职等程序；明确地方各级监察委员会主任列席本级人民代表大会会议；明确对监察委员会主任的罢免制度和对地方各级监察委员会的质询制度（修正草案第十一条第三款、第十五条、第十六条、第二十四条第八款至第十款、第四十八条）。三是，明确县级以上地方各级人大常委会组成人员不得担任监察机关的职务（修正草案第二十二条第一款）。
（五）明确区域发展合作机制
贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法，增加规定：一是，省、设区的市两级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法（修正草案第十条第二款、第二十三条第二款）。二是，县级以上地方各级人民政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作；上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督（修正草案第四十三条）。
（六）充实铸牢中华民族共同体意识等内容并完善相关规定
根据宪法有关规定和中央民族工作会议精神，在地方人大和地方政府职责中分别增加“铸牢中华民族共同体意识”、“促进各民族广泛交往交流交融”等内容，并将“保障少数民族的权利”修改为“保障少数民族的合法权利和利益”；同时，将少数民族聚居的乡镇人大行使职权时“应当采取适合民族特点的具体措施”，修改为“可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”；将地方各级人民政府职权中的“尊重少数民族的风俗习惯”，修改为“保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。（修正草案第十一条第四款、第十二条第三款和第四款、第三十八条第三款、第四十一条第二款）
此外，还作了一些文字表述性、法律衔接性修改和完善，将第二章、第三章、第四章的内容分节规定，并对部分条文顺序作了调整。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》和以上说明，请审议。
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