最高检、公安部2021年12月联合发布了《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），虽然采取双向性的工作模式，公检总体评价较高，但侦查监督的被动性和形式化，协作不足或者过度问题依然存在。分析问题背后的因素对于构建和完善公检良性互动机制具有现实意义。
第一，统筹侦查监督与协作配合可能引起角色冲突。这主要反映在控诉职能的追诉倾向性和监督职能的客观中立性之间的冲突问题。《意见》虽然采取双向性的工作模式，但并不能完全解决监督与协作的紧张关系问题。侦查监督与协作配合机制融入了两项职能的要求，导致派驻检察人员在履职中，难以消解自身角色上的冲突问题。因侦查监督与协作配合的事项并非完全可分，同一问题既可能涉及侦查监督也可能涉及协作配合。虽然有学者指出在以证据为核心的刑事指控体系的构建过程中可以将二者统筹起来，但在具体执行过程中，尤其确保检察官能在二者之间保持平衡，紧靠理念认同无法实现，目前欠缺相应的机制保障。
第二，协作配合规范模糊不利于侦查监督效果的实现。《意见》只是明确公检“应当”协作配合，但如何协作配合，不协作配合的后果是什么，这些问题均缺乏规定。《意见》要求检察机关进行侦查监督，公安机关应当予以支持配合。如果需要监督纠正的，检察机关应当及时向公安机关提出监督意见或者检察建议。公安机关应当及时纠正整改并将纠正整改情况通知或回复检察机关。然而，一是公安机关通知或回复的具体方式和时限要求并未予以明确；二是如果公安机关不予配合、不予回复、不予纠正，检察机关欠缺进一步制约的手段。目前实践中对于不履行的单位和个人，检察机关只能采取向其他部门“借力”方式实现监督的目的。
第三，公检办案理念上的同质性可能导致机制异化。一是协作配合过强导致监督形式化。公检在打击犯罪理念上的同质性可能导致公检更倾向于协作配合，在“监督中有协作”和“协作中有监督”中将协作配合作为最终落脚点。其结果是侦查监督被公检协作配合同化。加之为了满足侦查监督考核指标，检察机关会更加倾向与公安机关协作配合。二是过度的协作配合可能导致检察机关实质性地参与侦查活动，甚至代位行使侦查权，影响侦查工作的开展。
各方面原因导致的人力资源紧张局面，成为制约公检侦查监督与协作配合实质性运行的障碍。人力资源的短缺会加剧侦查监督的形式化和被动性，以及公检协作配合不足问题。
第一，公检系统的规范性要求不断提升，引发人力资源紧张。随着公安改革的进一步推进，健全执法全流程记录制度、健全完善执法责任制等各种推动警务规范化、激励民警多办案、办好案的举措不断提出。例如，现行《刑事诉讼法》第118条规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。”但由于基层办案警力紧张，案多人少的矛盾突出，司法实践中已经变通异化为单警讯问，而检察院、法院却采取默认的方式。
第二，检察系统自身改革以及公检互动内容的增多，造成人力资源分配的紧张局面。一是随着新时代对检察工作的要求提升至新的高度，当前各种宏观和微观检察改革举措给检察机关增添了不少工作任务。《2018—2022年检察改革工作规划》系统规划和部署了新时代检察改革的方向和路径，确定了6个方面46项改革任务。二是“捕诉合一”改革取消专门的侦查监督部门，对实施侦查监督工作的人力资源分配产生影响。“捕诉合一”将批准逮捕权与移送审查起诉权交由同一个主体来行使，侦查监督工作交由整合后的刑事检察各个部门实施。但各个刑事检察部门办理的刑事案件量并不均衡，如何分配派驻侦查监督与协作配合办公室的检察人员，发挥其实质作用成为需要认真考虑的问题。与此同时，随着侦查监督与协作配合机制的不断推进，部分地区检察机关也根据自身实际，同时在海关、边检部门和海警机构的法制部门或执法办案管理中心，以及国安局设立了侦查监督与协作配合办公室。这些举措势必会加剧人力资源的紧张压力。如果无法指派合格的、有充分履职时间保障的检察人员，侦查监督与协作配合机制难以实质化地开展下去。
第三，检察和侦查机关在人员和机构数量上不匹配，增加了机制运行的成本。传统派驻检察中，检察机关可派驻或介入侦查的人员少，而公安办案单位数量、办案涉及面以及案件数量均远超检察机关，严重制约了侦查介入和引导工作，甚至导致有的地方出现形式主义的倾向。当前侦查监督与协作配合机制要求的工作任务量、涉及的案件面均超过之前的派驻检察，会进一步加剧司法资源紧张局面，阻碍机制的有效运行。侦查监督与协作配合机制只能采取“抓重点”的方式运行，导致一些工作搁置或者是形式化地满足考核的要求，客观上难以开展实质性的监督与配合工作。不仅如此，侦查监督与协作配合机制功能的不断扩展，可能导致侦查监督等核心工作的质效受到影响。部分地区的侦查监督与协作配合机制采取简案快审模式，将侦查监督与协作配合办公室打造成检察机关的简案快审办案组或者是公检法合署办公的场所。在诸多案件的压力下，要求派驻检察人员充分有效实施侦查监督和其他协作配合工作内容实属困难。虽然有的地方派驻更多的检察人员进驻侦查监督与协作配合办公室，分别负责侦查监督和协作配合工作，但这是否属于合理地分配司法资源尚需进一步检验和评估。
第一，单独采用“轮值”或者“常驻”的派驻方式均有缺陷。与之前的派驻检察类似，侦查监督与协作配合机制的实践中存在“常驻式”或者“轮值式”两种形式。在“轮值式”中，监督的面往往受制于派驻检察官所负责的案件类型，对于其他检察部门涉及的监督事项，一方面受制于时间限制，没法做到及时全面监督与协作；另一方面则受制于专业限制，对于其他部门的事项欠缺经验，无法处理遇到的紧急事项，只能将相关信息传递给负责的部门，可能影响监督与协作的质效。采取“常驻”的派驻方式，派驻检察官可能需要进行简案快审工作。简案的案件量之大可能导致其对于侦查监督有心无力。而且“常驻”检察官由于与公安机关联系紧密，可能逐渐与本单位工作脱节，导致监督功能弱化，与公安机关的协作配合增强。
第二，选派检察官驻点需权衡考量多种因素。侦查监督与协作配合的内容涉及面广，需要指派办案能力强、经验丰富的检察官才能有效发挥其机能。但检察院内部机构多且设置相对分散，部分基层检察机关单个部门办案人数并不充分。一方面，无论派驻哪个部门的检察官，均会影响该部门的整体办案质效；另一方面由于人力有限，无法向辖区内各派出所等机构实现全面派驻。此外，派驻的检察官可能同时要参与轮案等工作，导致没有充足时间驻点，派驻时只能将大部分时间应用于解答案件咨询和引导侦查取证上，实际用于侦查监督的时间极为有限。
第一，检察与公安考核指标冲突，不利于公检良性互动机制运行。检察机关的“案-件比”和其他考核指标设置是出于检察机关的实际需要，但并未与公安机关的考核进行统筹，导致部分指标存在“正负”冲突。例如，检察机关不捕率的考核指标要求，可能导致公安机关的逮捕成功率下降，影响侦查人员的考核结果。而提起复议是公安机关制约侦查监督的合法手段，但是提起复议数也是对检察机关的不利评价。为应对这种局面，协调二者考核指标的冲突，公检采取另类或者畸形的协作配合措施，在尽可能少损害二者利益的情况下，形式化地满足考核要求，其结果是影响侦查监督与协作配合机制的实质化运行。由于公安机关更倾向于追求“捕”和“诉”，公安机关也可能利用这类“件”的主动权去“捆绑”检察机关，致使其在不符合法定条件的情况下作出批捕与起诉决定。
第二，受团体排名考核的驱动，公检侦查监督与协作配合的形式化问题会愈加严重。由于考核并非仅在单位内部，检察机关也要参与和其他同级甚至是上级的考核竞争。在将侦查监督与协作配合工作纳入考核后，由于受到竞争的驱使，为了尽可能充分地满足考核的要求，检察机关会要求侦查机关提供部分线索用于完成指标，影响机制的实质化运行。不过，当前这种排名竞争趋势已经有所缓解。例如，2023年3月新《检察机关案件质量主要评价指标》对指标的通报方式作了改进，不对前十名和后十名进行通报。作者：林喜芬，上海交大凯原法学院教授。来源：《国家检察官学院学报》2023年第5期；节选自《公检侦查监督与协作配合机制改革与前瞻》一文，注释从略。转自：法官隔壁 往期文章：已经摆摊接待、网络直播成风了，司法局还在要求律师必须律所办公
往期文章：女律师街头被对方榔头袭头，律师不该成了诉讼受害者和背锅者
往期文章：天理国法人情：老人买8张身份证件伪造年龄打工，检院决定不起诉
往期文章：接受委托前，律师应该告诉当事人打官司的6大风险！
为方便与网沟通，法律爱好者可添加小编微信号：kelly489112（劳拉）为好友，组建法明法律微信群交流。请注明职业，以便分类建群。也欢迎法律网友投稿。