第五届长白破产法论坛综述

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2021年7月15日，第五届长白破产法论坛在内蒙古自治区呼伦贝尔市召开。本届论坛以“东北地区振兴与高质量发展——破产法修改背景下的机遇与挑战”为主题，由最高人民法院第二巡回法庭主办、内蒙古自治区高级人民法院和呼伦贝尔市中级人民法院承办，黑龙江、吉林、辽宁三省高级人民法院协办，来自全国部分省市的破产法专家学者和实务界人士参加。最高人民法院党组成员、副院长、第二巡回法庭分党组书记、庭长贺小荣，内蒙古自治区高级人民法院院长杨宗仁、吉林省高级人民法院院长徐家新、黑龙江省高级人民法院院长石时态、辽宁省高级人民法院院长郑青、呼伦贝尔市市委书记于立新出席论坛开幕式并致辞。全国人大代表代喜院，全国政协委员杜明燕、阿荔惠受邀参加。

贺小荣副院长在讲话中强调，人民法院要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，牢固树立大局意识，充分发挥破产审判的职能作用，提高做好新时代破产审判工作的自觉性和主动性，为区域发展提供高质量的司法服务。贺小荣院长结合东北地区经济社会发展情况，对东北地区的破产审判工作提出了三点建议。第一，贯彻新发展理念，以市场化、法治化作为新时代破产审判的价值导向。一是要以新发展理念为指导，准确把握破产审判制度的功能和价值。正确认识破产清算程序的制度价值，同时也要充分重视破产重整制度的适用。二是要善于发挥市场的力量，推动破产法的正确实施。破产审判实践的各个环节都应遵循市场化的原则，充分发挥市场配置资源的决定性作用。三是要在破产审判实践中始终坚守法治原则。第二，发挥司法审判的职能作用，立足区域实际，推动东北地区破产审判工作健康发展。一是要以破产审判助力产业优化转型。通过清算程序淘汰落后产能，通过重整推动企业改造提升，实现产业结构调整。二是要重视以破产清算程序推动僵尸企业的出清工作。三是要推动民营经济高质量发展。要以破产制度畅通民营企业退出之路，提供困境挽救之法，培育和弘扬企业家精神，为民营企业的发展提供更加广阔的舞台。四是要加强司法与行政的协调配合，推动建立府院联动机制，推进解决破产程序中存在的体制机制性障碍。第三，要实现信息化与破产审判的深度融合，加强司法能力及破产管理人建设。一是要力推破产审判的专业化建设，注重民商事审判团队破产法思维的培育。二是要切实提高东北地区破产管理人履职能力，优化管理人选任和报酬机制，支持和推动管理人行业自律组织建设，以市场化促进专业化。三是要将信息化、专业化作为推进破产审判工作的重要抓手，以信息化推动破产审判工作的科学发展，切实提高破产审判工作的质量与效率。

内蒙古自治区高级人民法院院长杨宗仁在开幕式致辞中指出，长白论坛首次选择在内蒙古举办，充分体现了最高人民法院对内蒙古法院的高度信任和亲切关爱。在破产审判工作方面，全区法院深入贯彻新发展理念，认真履行破产审判职责,持续优化法治化营商环境。制定了《内蒙古法治化营商环境司法评估监控指标体系2021》《内蒙古法院关于优化法治化营商环境的若干措施》等制度，妥善审理了一批社会影响大、人数众多的破产重整案件，妥善解决职工安置和权益保障等问题，为优化内蒙古法治化营商环境发挥了积极作用。

吉林省高级人民法院党组书记、院长徐家新在开幕式环节中汇报了吉林破产审判工作情况。一是发挥破产审判职能作用，加大重大破产案件处理力度。深入贯彻新发展理念，围绕深化供给侧结构性改革，完善破产审判机制，助力企业盘活重生。优质高效地审理了通钢集团、昊融集团、森工集团、利源精制等一批省内重点企业破产重整案件。二是发挥“府院联动”机制作用，促进“僵尸企业”有序出清。围绕推进企业破产办理、加快“僵尸企业”出清，加强与国资、税务、财政、市场监管等部门协调对接，健全完善破产企业税务办理、注销登记、信用修复、费用保障等制度机制。三是加强审判团队建设，着力提升破产审判专业化水平。民二庭负责全省法院破产审判调研指导工作，组织召开全省法院破产工作会议。长春中院成立了专门破产审判庭。四是健全完善制度机制，不断提升破产审判规范化水平。出台了相关规范性文件，推动管理人协会成立，建立了破产援助基金制度等等。

黑龙江省高级人民法院院长石时态在开幕式环节向与会嘉宾介绍了黑龙江破产审判的相关情况。一是加强“僵尸企业”处置工作，助推产业结构优化升级。制发了僵尸企业处置相关文件，积极主动参与省直党政机关和事业单位与所办企业脱钩工作，成立专班、制定方案，建立专业审判团队审理相关案件。二是健全破产审判配套制度，保障破产程序顺利推进。与省发改委等16家单位建立破产审判工作府院联动机制，统筹推进解决企业破产程序中的税收优惠、信用修复、财产处置、职工安置、维护稳定等工作，防范可能引发的各类风险。三是加强专业队伍建设，全面提升破产审判工作水平。全省法院均设立了破产审判专业团队，省会哈尔滨中院设立了专门的清算与破产审判庭。省法院制发《关于破产案件适用快速审理机制的办案指引》，出版《破产案件审理指南》，连续多年举办破产审判业务培训班，不断提升全省法院破产审判人员的专业能力和素质。

辽宁省高级人民法院院长郑青在开幕式致辞中指出，党的十八大以来，辽宁法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，努力打造破产审判的辽宁品牌，推动破产审判再上新的台阶。一是聚焦服务保障职能，助推辽宁经济转型升级。辽宁法院树牢服务保障国家产业政策理念，充分发挥破产清算审判对僵尸企业的市场出清功能，把促进企业转型升级融入破产重整的全流程，助力企业涅槃重生。二是聚焦债权人的权利保护，保障债权人的程序参与。保障债权人充分参与破产程序，防止管理人滥用权力损害债权人利益。建立管理人审计评估机构遴选工作机制，创新利害关系人复核程序。三是聚焦提升破产程序效益，持续优化法治化营商环境。辽宁法院研究制定了四份规范文件，简化破产案件的审判程序，建立庭外重整与庭内重整的有效衔接，降低破产审判的经济成本。四、聚焦府院联动工作机制，保障程序推进高效有序。辽宁法院以个案的府院联动为依托，探索建立省级常态化的府院联动机制，推动府院联动从个案协调向常态化、制度化方向发展。

本次论坛共设三个议题，第一议题为“国有企业深化改革与重整功能发挥”，主发言人为中国政法大学法律经济学研究院院长李曙光；第二议题为“债权人保护与破产法律责任体系完善”，主发言人为最高人民法院第四巡回法庭副庭长王富博；第三议题为“破产程序经济效益提升与法治环境优化”，主发言人为最高人民法院第三巡回法庭主审法官郁琳。与会嘉宾围绕三个议题进行了深入研讨。此次论坛征集到论文93篇，聚焦主题的同时也涉及到了破产法的一些前沿疑难问题。现将第五届长白破产法论坛会议研讨成果及会议论文精要观点综述如下。

一、破产制度视域下的国有企业改革

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划，将于年内提请审议。国有企业深化改革离不开完善的破产立法，国有企业破产的相关问题也是此次破产法修改关注的重点问题。与会嘉宾围绕破产制度下的国有企业改革进行了深入研讨，主要包括以下两个方面：国企改革深化与破产法修改，以及国有企业重整的困局与突破。

（一）国企改革深化与破产法修改

中国政法大学法律经济学研究院院长李曙光教授在发言中指出，深化国企改革和破产法修改具有十分密切的关系。近年来，国企改革进入了深水区，其聚焦的部分重要主题与破产法密切相关。国企改革三年行动计划实际上首要解决的是国企的战略性重组问题，即优化国有经济布局，对国有经济进行结构性调整。国有经济是我国的政权基础，要将国有企业做强做优做大，做大目前已经做到了，但是如何才能做到做强做优仍是目前面临的一大问题。习近平总书记2017年在中央财经领导小组会议上指出要紧紧抓住僵尸企业这个牛鼻子，要坚定不移地处置僵尸企业，同时也要积极探索债务处置的多种方式，有效防范道德风险。破产法的修改和有效实施实际上是有利于结构调整的，从大的方面来看，有利于供给侧结构性改革，从小的方面来看，也有利于产业结构和企业结构的调整。在国有企业战略性重组的过程中，破产法会发挥非常大的功效，而这一功效很大程度上在于有一部好的破产法。现行《企业破产法》已经实施十余年，实施过程中暴露了很多的问题，包括重整制度、清算制度和和解制度都存在不少的问题。所以，如果能够对破产法进行较好的修改，有利于从战略上、宏观上对国有企业进行结构性调整，也有利于从微观上重塑国有企业的治理结构。

辽宁省高级人民法院法官郭云峰在发言和论文中均指出了国有企业领域破产法存在的功能失灵问题及其根源，并提出了相应的建议。国有企业领域破产法功能失灵主要表现在如下三个方面：第一，困境国有企业难以借助单纯的市场机制进行“识别”和“筛选”。第二，没有行政权力的介入或者推动，破产程序在国企领域难以启动和有效推动。对于如何应对上述问题，第一，建立国有企业分类清单制度，对竞争性和非竞争性国企实行区别对待。第二，以市场需要和公共利益需要为依据建立新设国企审批制度。第三，将相关政府职能机构直接规定为破产程序的法定参与主体。

内蒙古自治区国资委政策法规处副处长，内蒙古国资委公职律师何迎春对内蒙古自治区僵尸企业处置中面临的问题进行了总结，并对提出了相应的破产法修改建议。实践中的问题包括：常态化的企业破产处置府院联动机制尚未正式建立、企业破产案件专项资金保障长效机制缺失、关联公司破产相关问题不明确。相应建议如下：一是建议对破产处置府院联动机制、破产费用保障长效机制等作出原则性规定。二是建议对关联企业合并破产问题作出原则性规定。三是建议在破产法中增加重整前程序即庭外重组和预重整的相关规则。四是建议增设“金融机构破产”专章。

（二）国有企业重整的困局与突破

辽宁省国资委二级巡视员李育林在发言中分享了实践经验、指出了现实问题并提供了解决路径。李育林巡视员指出，推进国有企业重整要坚持如下几点：第一，坚持市场化法治化，推进债务处置和破产重整。第二，要有效发挥府院联动机制作用。第三，坚持公开透明推进重整工作。实践中亟待解决的问题包括社会上对于重整制度仍有不当认识，认为重整就是逃废债。此外，监管机构自身存在一些问题，企业管理者守法合规的意识还有欠缺，合规管理的水平较低。针对上述问题，要进一步强化对破产法的宣传贯彻的力度，同时要进一步强化国有企业信用建设和合规意识方面的工作。

黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院党组副书记、副院长李国军在发言中分享了北满特钢重整中的几点经验及建议。北满特钢通过大胆采用三个关联企业整体重整、强化府院深度联动、主动开展院银协调、积极帮助招募战投等方式，仅用时10个月即重整成功。李国军副院长回顾该案审理历程，提出了府院联动机制、管理人制度及债权人保护的几点建议（详见下文对应部分）。

二、重整制度的功能发挥与制度完善

破产重整制度是此次《企业破产法》修改的重点，重整程序对于实现破产法的立法目标至关重要。本节将从重整企业的识别、关联企业实质合并制度、预重整程序构建及债务人自行管理模式四个方面进行观点综述。

（一）重整企业的识别

辽宁省沈阳市中级人民法院破产审判庭庭长徐扬、沈阳市中级人民法院破产审判庭法官助理徐顺才在《大型生产型企业集团重整案件实务问题研究——以辉山乳业集团系列企业重整案件为视角》一文中对重整企业的识别问题进行了深入分析。辉山乳业重整中，管理人积极探索了重整识别与审查原则。第一，合法性审查与可行性审查相结合原则。重整对象应当具有重整原因、具有挽救的经济价值和社会价值、具有挽救的可能性，具有重整的意愿。第二，个体审查与整体评判相结合原则。对单个企业重整识别的同时，应统筹考虑其对整体化解债务危机的作用。第三，法律审查与行业判断相结合原则。应听取相关行业部门或主体对个别企业对整体经营运作的必要性分析。第四，实体审查与程序审查相结合原则，充分听取有关方面对于重整企业受理范围的意见。

（二）关联企业实质合并制度的适用与完善

近年来，关联企业实质合并制度在实践中得到了广泛应用，但我国现有法律法规并未对实质合并进行明确规定，由此导致实践中的实质合并制度适用标准不一，具体问题的处理上尺度不同，一定程度上甚至出现了滥用这一制度的趋势。对此，与会嘉宾均认为，此次破产法的修改应关注实质合并制度，对实质合并制度进行明确规定，统一适用标准，切实保护债权人利益。

徐扬庭长和徐顺才法官助理在论文中指出，关于实质合并的启动方式,司法实践中通常有以下几种启动方式：第一种系各关联企业成员均进入重整程序后，经申请人申请而启动实质合并重整程序。第二种系部分关联企业先行进入重整程序后，经申请人申请而启动全部关联企业的实质合并重整程序。第三种系直接对各关联企业申请实质合并重整，一并进入重整程序。辉山乳业系列企业重整案则根据实际情况采取“个别破产、以点带面”的方式，此方式既考虑了破产效率，又考虑了全面调查基本事实，最大程度的保护全体债权人的合法权益。

内蒙古自治区赤峰市中级人民法院民二庭法官助理张乐萌在其撰写的《优化营商环境背景下实质合并破产制度的构建与完善——以内蒙古兴业集团实质合并破产重整案为例》一文中以兴业集团实质合并破产重整案为切入点探讨了实质合并破产制度的构建。是否适用实质合并的关键因素应是区分各关联企业成员财产成本是否过高。此外，还应要求各个企业原则上达到破产界限。实质合并中还应特别关注对于异议债权人的保护，管理人应提前十五日通知已知债权人参加听证。法院应将听证会的结论作为裁决是否适用实质合并破产程序的重要依据，充分尊重债权人的意思自治。在选任管理人的问题上，可以组建各关联企业管理人担任实质合并破产案件联合管理人，但需注意避免联合管理人履职的互相钳制，影响案件推进。

（三）预重整程序的反思与构建

自20世纪90年代以来，公司破产法和破产程序的重点开始放在对公司的拯救和应对公司困境的早期行动上。预重整的兴起和蓬勃发展即发生于这一理念与背景之下。预重整程序是本次会议的一个重要主题，与会嘉宾和会议论文作者充分关注到了实践中预重整程序的广泛应用，同时也一致认为我国实践中的预重整程序与原本意义上的预重整实质上有着较大的不同。预重整本质上应属于当事人之间的庭外协商，进而通过庭内程序赋予协商成果以法律效力，在此过程中，应减少司法干预。

李曙光教授指出，近几年，预重整在我国非常流行。究其本质，与预重整本身的特点有很大关系。预重整最初的目的是减少重整程序的时间成本和司法成本，具有如下几个特点。第一，是重整前的程序。第二，本身是债权人和债务人双方之间的协议过程。第三，是一个庭外程序。但是，实践中出现了两种模式的预重整。一种是债权人债务人将通过的协议提到重整程序当中来，基本没有法院的介入。第二种模式更为普遍，即由法院和管理人更深介入的模式。此次破产法的修改必然涉及到预重整，预重整的流行某种程度上与中国的模糊文化有一定关系，只有找到法律和非法律之间的空间，才会有一定的活动余地。但是从另外一个角度来看，预重整实际上是强裁的变种，通过压力机制使得部分债权人和债务人达成一种协议，而这种协议往往就可能会对其他债权人产生不利影响。法院在预重整过程中要保持适当的距离，通过对于预重整阶段信息的披露以及对于债权人利益的审慎审查使预重整能够进入到重整程序。

吉林大学法学院教授齐明在发言中指出，预重整是否具有作为制度的必要性，即预重整和重整之间是什么关系，预重整是我国现行重整制度的一种校正填补完善还是并行于重整的一项制度，是值得进一步思考的问题。如果我国现行的重整制度存在各种瑕疵的话，那么没有必要再新设一个预重整制度对它加以弥补。借此修法之际，直接修改我国现行的重整制度，就完全可以实现这样一个目标。预重整属于法不禁止即可为的协商机制，而非法律制度。

北京破产法庭法官王玲芳撰写了《混合企业救援实践下的预重整制度构建》一文，探讨了预重整制度的构建路径。王玲芳法官在实证分析的基础上认为，根据现有规范及实践，国内预重整可以分为三种模式。我国在立法和司法实践中移植预重整制度时，应当保持对同一概念做相同的理解。在构建我国预重整制度时可以将具体类型细化为征集投票表决的预重整和预先协商的重整。无论何种类型的预重整其本质仍属于庭外重组，需要完全尊重当事各方的意志，因此此阶段不应适用中止执行、停止计息等强制规则。同时，考虑到我国目前单纯的庭外重组缺乏权威和公信力，人民法院可以在债务人和债权人的共同申请下进行最低限度的介入。同时，应注重预重整中的信息披露。

（四）债务人自行管理模式的发展与适用

管理人管理模式抑或债务人自行管理模式，这一问题也是此次《企业破产法》修改过程中理论和实务界均十分关注的一个重要内容。债务人自行管理模式在我国实践中已经得到了一定的运用，实践对这一模式的呼声也较高。与会嘉宾一致认可债务人自行管理模式的激励价值及对重整程序的推进作用，但同时也均认为应对债务人自行管理模式的适用课以较为严格的条件。

李曙光教授指出，破产法修改过程中，要建构起对于重整中债务人自行管理的激励机制，同时要设计一些条件和标准来审查企业是否可以进行自行管理，包括是否具有良好的治理结构，是否能够持续良好经营，是否有转移隐匿资产的行为，是否有严重债权人利益的行为等等。

最高人民法院第四巡回法庭副庭长王富博在发言中也指出，应明确债务人自行管理的条件及终止情形。企业的类型不同，采取的控制权分配模式也不一定完全一致。总体上来说，在目前的破产法规定没有出现大的偏差之前，可以维持现行破产法规定的控制模式不变，但是确应对于哪些情况下债务人可以申请自行管理，人民法院可以裁定批准予以明确，比如债务人内部治理机制能够正常运转，执行管理有利于债务人继续经营，债务人不存在转移财产等损害债权人利益的行为等等。同时还应当明确，在债务人存在违反忠实勤勉义务、恶意减少财产或其他侵害债权人利益的行为时应当中止自行管理。

徐扬庭长和徐顺才法官助理以辉山乳业重整为例，介绍了实践中债务人自行管理制度的运行。辉山乳业重整中债务人自行管理的借鉴意义在于，第一，法院充分发挥律师事务所和会计师事务所作为联合管理人的专业优势，制定了详实全面的监督方案。第二，法院指导管理人创新性引入国内行业领域顶级专家参与经营和日常管理的论证，并出具权威调查报告，有效完善了债务人日常生产经营。

（五）重整中的其他问题

1.战略投资人的招募问题

关于战略投资人的选择和招募，李曙光教授指出，在目前的重整中，实际上地方政府往往成为最大的一个战略投资人。问题在于为什么一个比较市场化的制度设计，最后更多的是行政参与甚至行政主导。原因就在于政府有战略投资人的最大资源，即土地。此次破产法修改其中一个重要课题是如何更好地推动重整制度的市场化，让更多的民间战略投资人参与困境企业特别是困境国企的重整中，在重整过程中展开市场化的博弈，推进重整成功率。

2.简易程序的构建问题

内蒙古自治区呼和浩特铁路运输法院法官刘波撰文研讨了简易破产程序的构建问题，主要包括以下几个方面。第一，关于受案标准及管辖。简易程序适用范围：事实清楚、债权债务关系明确、争议不大且同时具备下列情形之一的破产案件，可以适用简易审理程序：（1）分配财产数额较少的；（2）债权人人数较少的；（3）破产财产可能不足以支付全部破产费用的；（4）申请人、被申请人及其他主要破产参与人协商一致同意简化审理程序的；（5）债务人与全体债权人就债权债务的处理自行达成协议的；（6）其他适宜适用简化程序审理的情形。第二，对债权人会议进行适当的简化和限制。第三，简易破产程序案件可以考虑由个人担任管理人。第四，简易程序需要省略普通程序中一些环节并适当压缩审理期限。第五，与普通破产程序的转换及监督。法院审理中发现案件不符合简易破产程序条件时，可决定将案件转为普通破产程序继续审理，反之亦然。

3.重整中的债转股问题

南京财经大学法学院副教授何旺翔撰写文章《破产重整中债转股的基本原则与制度设计》对重整中的债转股疑难问题进行了讨论。首先，关于债转股的性质，何旺翔副教授指出，破产（重整）程序中的债权已脱离其基础法律关系而“彻底”财产化，并满足了“可以货币估价”和“可依法转让”等条件，实际上是一种实物增资。债权人不得被强制债转股的，如若在重整计划草案中有债转股方案，则必须同时制订债权人不接受债转股时对应的债务清偿方案，由债权人自行选择。其次，债转股应防范风险，发挥金融机构作为专业投资机构在债转股中的主导作用。债权应以破产清算时的受偿额进行股权转换。但毫无疑问，债转股中的债权价值更应在价值评估的基础上取决于当事人的意思自治。

三、破产程序中的债权人保护

（一）重申债权人保护原则

王富博副庭长就债权人保护进行了发言，王富博副庭长指出，破产法修改过程中比制度创新更紧迫、更重要、更有现实意义的是梳理破产法实施的制度障碍，促进破产法的有效实施。在破产法修改过程中，应用重申债权人保护完善债权人保护制度，努力改变民众对破产功能的认识，推动破产法有效实施和破产工作长远发展。为此，建议如下：第一，明确破产对所有保全措施解除的效力。应明确规定人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的所有保全措施，包括司法机关和行政机关等采取的保全措施均应予以解除。第二，增加债权人对管理人选任的参与权推荐权规定。第三，为了保障多渠道引进重整投资人，有必要赋予债权人等利害关系人推荐重整投资人的权利。第四，完善强裁的条件和救济程序，增加最少组别通过原则，明确清算价值保障原则的适用范围。增设绝对优先原则。增设强裁的救济程序，债权人享有向上级法院申请复议的权利。

（二）破产债权清偿顺位的困境与重构

中国人民大学法学院教授徐阳光围绕债权清偿顺位的几个特殊问题进行了发言，首先是担保债权的保护问题。担保制度就是为破产风险而生，这也是重整制度中绝对优先规则存在正当性和必要性的一个重要因素。其次，担保债权人在重整程序中暂停行权等方面已经做出了牺牲或者说是权益减让，实体权利不能再受损。最后，如果再牺牲担保债权人应得的合法权益，必然会损害破产制度包括重整制度的正当性。因此，有特定财产担保的债权人，其优先受偿权不容侵犯。

徐阳光教授还提出，应当借助正在进行的《企业破产法》修改契机，彻底废除除斥债权的概念，采纳劣后债权的概念，且劣后债权还应区分先后顺序。建议修改《企业破产法》第113条关于债权清偿的顺位，在普通债权之后，将劣后债权排序如下：债权人在破产程序中因停止计算利息带来的损失；破产申请受理后债务人未支付应付款项的滞纳金，民事惩罚性赔偿金；破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金；行政罚款、刑事罚金；股东基于不公平行为对公司享有的债权。

重庆破产法庭副庭长俞旭东也就劣后债权问题进行了发言。俞旭东副庭长认为，劣后债权领域的顺位应当是：一般民事债权、惩罚性赔偿债权、内部控制人或者具有关联关系人的债权、订约时特别约定劣后的债权、股东剩余财产分配请求权、行政刑事处罚性债权。

辽宁大学法学院副教授吴凤君、秦皇岛市北戴河区人民法院法官助理李键在《论破产程序中劳动债权的保护》一文中提出应合理调整劳动债权的清偿顺序。可以将劳动债权中的部分种类债权优先于有担保的债权，例如伤残补助金，抚恤费。同时可以通过对此部分劳动债权的种类、金额、产生时间加以限制减少对于原法条的冲击。此外，应当对劳动债权内部各种类债权之间的顺序进行厘清，确定内部各债权清偿的先后顺序。

内蒙古自治区呼伦贝尔市扎兰屯旗人民法院民二庭庭长刘江峰在发言中涉及了破产程序启动后借款的优先权问题。实践中，多数新借款人均要求将新借款作为共益债务处理，从而规避风险。在法律法规和司法解释难以快速调整的当下，安排由管理人、新借款人和全体债权人在现有破产法律框架内共同协商确定新借款人受偿顺序并安排抵质押等担保手段，可能是较好的解决办法。

（三）府院联动机制与配套制度的构建与运行

破产制度的有效实施，特别是国有企业的破产，离不开政府的支持和配合，府院联动机制的构建和高效运行对于提升破产审判质效、降低破产成本以及充分保护债权人利益具有重要意义。与会嘉宾均认为，现有的府院联动机制弹性较大，故应以法律法规进行明确规定，亦可考虑成立破产事务行政管理机构以形成制度化的府院联动机制。

李国军副院长在发言中指出，北满特钢重整过程中，府院协调联动起到决定性作用。但目前，府院联动机制在立法层面仍是空白。多地破产审判的实践证明，构建常态化的府院联动机制意义重大。建议在破产法修改中以专门条款确定政府参与破产重整的内容，尤其是在国有企业以及与公共利益、国家利益高度关联类企业破产重整过程中，相关政府部门的职能、权利、参与破产程序的方式等事项应予以明确。必要时设立专门的破产事务行政管理机构，负责管理破产案件的行政事务。

内蒙古自治区高级人民法院民二庭副庭长张静、内蒙古自治区高级人民法院民二庭法官助理金源援在提交的《破产法背景下行政权行使的法理探究》一文中指出，解决破产法背景下行政权行使的问题，应从立法以及法律解释角度完善行政权的法律规制，具体包括完善破产法税收相关问题并形成与之相配套的法律规范体系、完善社保制度、建立企业信用修复机制。府院联动机制仅仅是一时的权宜之计，“府院联动”所建立的机构仅仅为临时性组织，应成立专门的破产行政机构。

（四）管理人制度的问题与完善

管理人对于推动破产程序的高效进行发挥着重要作用，但是我国现有法律法规对管理人制度的规定和规制仍有待进一步完善。在管理人的选任、报酬机制和履职能力的提高等方面，目前仍存在较大的问题。对于上述问题，与会嘉宾和会议论文作者均提供了建设性的建议和意见。

李曙光教授指出，目前对于管理人的选择，更多的是采取律师会计师这种模式，包括清算组模式。在上市公司重整中，如何让有资质的投行券商参与重整，使重整成功率得以提高，需要制度的进一步修改和完善。李国军副院长在发言中也提出，在管理人队伍塑造上，建议以立法形式将管理人资质条件进一步细化完善，着力培养集审计、评估、法律服务、经营管理于一体的综合性管理人团队。此外，应允许债权人在选择或指定管理人方面发挥更大作用，建议修法时丰富管理人选任机制，强化债权人提名或委任管理人的权利。在管理人报酬的确定上，管理人实质上属受托于全体债权人管理破产期间的债务人财产，由法院确定管理人报酬不能充分体现债权人的意志，也容易引起司法寻租的无端遐想。

辽宁省大连市破产管理人协会秘书长张婷在发言中指出，应优化个案中的管理人选任机制，扩大推荐模式在管理人选任模式上的适用。同时，应适当调高管理人报酬比例，允许协商机制，协商确认的报酬比例可以超过法定的标准。最后，设立公职管理人制度，由隶属于司法行政机关的公职管理人办理无产可破案件、个人破产案件。李国军副院长和张婷律师均提出，要积极推进成立全国破产管理人协会，支持全国管理人跨区域、跨行业执业，促进市场化方式择优选任合适管理人，进一步明确管理人协会的法律地位及职责范围。

刘江峰庭长指出，管理人报酬的最佳方案应是通过破产案件分级管理机制，将管理人报酬尽可能的与案件的疑难程度、办理后的社会效果以及其投入结合起来，做到公平合理。与此同时，控制审计和评估等专业人员的费用也应作为控制成本的关注重点。

（五）债权人知情权和参与权的尊重与保障

保障债权人的参与权和知情权是破产程序中对债权人权利进行充分保障和维护的重要方面，也是世界银行营商环境指标中办理破产指标评估的一项重要考量标准。与会嘉宾对债权人的程序参与权和知情权均表示了充分关注，也一致认可须进一步加强对上述权利的保护。

1.债权人的知情权

王富博副庭长在发言中指出，破产法的修改要保障债权人的知情权和重整计划制定的参与权。知情权往往是行使其他权利的前提和基础，破产法对此的规定总体来看是非常不完善的，所以破产法司法解释三作出了一些特别的规定，破产法修改过程中应将司法解释中关于债权人知情权保障这些内容上升到法律中，着重保障个别债权人的知情权。

徐扬庭长和徐顺才法官助理在论文中详细介绍了辉山乳业一案中保护和实现债权人知情权的新机制。首先，科学划分债权人类别，有针对性并有所侧重的进行全面信息披露和意见征集。其次，信息披露渠道和方式多元化。再次，注重保护单个债权人的知情权。最后，探索专业第三人辅助债权人行使知情权的创新机制。在健全防止知情权滥用机制的基础上，债权人通过聘请专业第三人参与到重整程序中，有效并充分行使了其知情权。

2.债权人的程序参与权

王富博副庭长认为，对于重整计划制定过程中债权人的参与制定权和事先知情权，应作出一个特别的保护，目前的破产法对此没有规定。债权人只享有同意与否的一个表决权，不利于重整计划的顺利通过，应明确规定债权人重整计划制定过程中的参与制定权和事先知情权，管理人和债务人可以就重整计划的核心条款以及债权调整等内容事先与债权人出资人等沟通协调，做到事前多沟通，事后少强裁。

最高人民法院第三巡回法庭主审法官郁琳也指出，实证研究表明，债权人的参与对于破产程序取得实效至为重要，这种参与本身必须具有实效意义、实质意义，必须确保债权人对破产程序的关键性环节享有决定权。对此，也有必要进一步完善我国破产制度中的债权人权利保护体系，强化其对破产程序中重大事项的决定权、知情权和监督权等。

李国军副院长建议赋予债权人对于债权人委员会成员的推荐权利，单独和合计持有的债权额占无财产担保债权总额10%以上的债权人，可以推荐债权人委员会的成员。设立债权人委员会的费用保障制度，允许债权人委员会在履行职能过程中所发生的合理必要的实际费用作为破产费用。但对于过高支出，法院有权限制并指定管理人在限制范围内对费用的支出进行预先核准。

刘江峰庭长在发言中也涉及了债权人财产处分的权利。当前较好的解决方案是缩短债权申报时间，尽快召开第一次债权人会议，并要求管理人提出原则性的财产管理方案和变价方案供债权人审议。同时，通过授予临时表决权的方式解决部分债权待定的问题，以提升债权人在财产处置中的话语权。但如果债权人对财产处置有过高的期望值导致难以形成一致时，人民法院需要指导管理人加强说服工作。

吴凤君副教授、李键法官助理提出，应完善劳动债权人参与破产程序的渠道。首先，应当构建透明有效的公示公开机制，将有关于破产过程中债权清偿的信息及时、准确地送达至劳动者。其次，应建立有效的劳动者异议机制。此外，就职工工会而言，应赋予工会代表在破产程序各阶段的参与权、对破产管理人做出各项决策的投票表决权、破产过程中对破产事务处理不认同的异议权。对于工会的工作者应当进行必要监督以及对其设立激励性的奖励措施。

四、破产法律责任体系完善

（一）破产法律责任体系的实践问题

广东省深圳市中级人民法院党组成员、副院长龙光伟以织密破产法律责任体系，完善债权人利益保护为题进行了发言。龙光伟副院长指出，对于参与破产程序的其他利益主体课以破产的法律责任，防止破产欺诈和滥用行为，是债权人权益保护的基石。从我国破产法的制度现状来看，破产责任的立法规定和制度运行相对是滞后的。第一，破产责任体系尚未成型，立法规定相对粗陋。破产程序中造成损害事实的其他行为缺乏明确规定，上位法依据缺失。第二，破产责任查究机制不明，难以形成证据链条。第三，破产信息披露机制缺失，证明责任分配存在瑕疵。第四，刑事责任追究机制不明确，公检法没有形成合力。近几年来，深圳法院一直在持续研究推进完善破产责任体系，并且取得了一定的进展。一是积极推动参与破产立法，构建破产责任体系。二是多渠道加强破产信息供给，保障债权人知情权。三是强化司法惩戒措施运用，确保程序顺畅运行。

（二）破产程序无法清算责任问题

浙江省临海市人民法院法官梁斌提交论文对破产程序无法清算责任追究路径进行了研讨。梁斌法官在文中指出，破产案件无法清算责任追究的案件数量偏少，且案由各地不相统一，在无法清算责任主体认定上也存在分歧，责任范围确定不一。应采取如下解决方案。第一，确定诉讼类型，统一纠纷案由。有必要将在破产程序中追究无法清算责任的诉讼统一案由为“损害债权人利益赔偿纠纷”。第二，理清内涵外延，重塑诉讼结构。管理人及个别债权人应当在破产程序终结后两年内行使诉权。第三，建立辅助机制，完善诉讼配套。一是实行诉讼费用缓交政策。二是引入破产原因评估机制。

（三）配合清算义务人档案管理责任

中国人民大学博士生陈科林撰文指出，在既有制度框架下，配合清算义务人责任制度存在义务性质不明、责任范围存疑以及司法处罚责任与赔偿责任衔接不能等问题。为缓解实践困境，应当明确配合清算义务人的义务性质为兼具司法处罚责任及民事赔偿责任的复合责任型义务，将配合清算义务人的损失内涵界定为债权人按照正常的破产清算程序所能获得的清偿额。此外，在责任追究机制上，应当以管理人提出诉讼为最优选择，合理配置举证责任，适当强化法院职权主义。同时，构建对配合清算义务人实施资格罚的责任机制，以增强责任激励效果。

五、破产程序经济效益提升与法治环境优化

（一）破产程序中的经济效益理念

郁琳法官围绕破产程序经济效益提升进行了主题发言。郁琳法官指出，世界银行和联合国国际贸易法委员会对于破产制度共同的价值理念是在满足司法程序公平公正的基础上，充分获得破产程序的经济效益。未来我国破产制度的改革需要把破产制度运行的经济效益作为破产法治建设完善的重要出发点和评价标准。

第一是要完善企业特殊形态下股东、高管、实际控制人的相关义务体系。第二是要完善破产程序中的自动冻结制度。可以考虑在破产申请之破产受理期间引入临时保全措施。第三，建立破产简易程序和庭外重组程序与衔接机制。第四是要完善促进重整成功的制度规定，鼓励有运营价值的企业继续经营，促成企业整体转让的制度机制。第五是要完善债权人的权利保护体系，优化破产中的公司治理结构。第六是完善管理人的相关制度。第七，加强破产审判的专业化建设。第八，要深度运用信息化的手段提升审判的效率，降低破产成本。第九，完善配套制度的机制，加强破产行业的市场培育。第十，完善有利于企业重整的法律政策，更加重视对破产重整的法律和政策的激励问题。

（二）破产制度与营商环境

齐明教授的发言主题为“依法推进破产程序，优化营商环境建设”。齐明教授的发言主要包括以下方面。第一，我国的破产法是追求的是多元价值，保护的并不是单一的债权人，还要兼顾社会公共利益和债务人的保护，应区分正当要求和非正当要求，应区分哪些是破产程序能做到的和不能做到的。第二，依法推进破产程序的宏观和微观意义。从宏观方面来看，应明确破产法与非破产法之间的关系。从微观方面来看，依法推进破产程序对债权人保护有重要意义，此外应特别注意破产程序中的刑民交叉问题。第三，破产程序的司法属性和府院联动。要强调法院的主导权、依法推进破产程序，注重破产程序的平台效应。

辽宁省沈阳铁路运输法院法官刘妍指出，当前制约办理破产指标提升的原因有很多，其中的三个难点包括：第一，破产企业固有的缺陷会严重阻滞破产案件的进程。第二，破产相关费税未能得到有效的控制，导致破产成本居高不下。第三，参与财产分配制度滥用会导致债权人利益不能得到平等保护。针对上述问题，可以从以下几个路径着手。一是真正建立重整企业的识别机制，缩短办理案件的程序时间。二是加强破产审判信息化的深度运用。三是探索建立破产企业托管经营机制。四是建议尽快在三省一区增设破产法庭。

（三）破产财产处置的价值最大化路径

杭州破产法庭庭长徐鸣卉围绕破产财产的处置进行了发言。徐鸣卉庭长主要介绍了杭州两级法院在破产财产处置方面的一些经验。在破产财产的处置上应强调三个原则，一是债权人意志优先原则。二是价值最大化原则。三是整体处置优先原则。在破产财产的处置方面，有三个常见问题。第一，保全措施解除缓慢，影响处置的速度。第二，评估规则不完善。此外，评估机构的选任没有统一规则。杭州两级法院的做法是尊重债权人会议决议，并实行财产评估询价优先原则。第三，特殊资产处置难度大，影响审理效率。下一步，杭州法院将借助杭州打造中国数字经济第一层的机会，努力探索建立起府院联动的数字化机制，建立破产财产处置的线上办理机制。

（四）破产案件办理的信息化发展

阿里巴巴集团拍卖事业部破产业务总监姜天萃分享了《人民法院在线诉讼规则》对破产案件办理便利化的提升作用。首先，《人民法院在线诉讼规则》的第一条第二款开宗明义将在线办理的所有诉讼活动进行了合法化，这一规定具有划时代的历史意义。其次，《人民法院在线诉讼规则》实现了在线债权申报和审核便利度的实质提升。当事人提交的电子化材料可以直接在诉讼中使用。且管理人可以以其接管到的档案材料进行原物比对，债权人无需提供原件。第三，极大完善了我国的证据体系和区块链证据规则。第四，彻底解决了电子送达的难点问题。此外，《人民法院在线诉讼规则》还认可了电子档案。

北京理工大学法学院博士研究生杜若薇提交了《破产案件在线审理问题刍议》。杜若薇博士在论文中指出，破产案件在线审理具有重要意义，破产案件在线审理能够推进破产案件审理公开、提高破产案件审理质效、节约破产案件办理成本，以及提高债权人参与度，保障当事人合法权益。对在线审理应当具有开放包容的理念，为破产案件全流程线上审理提供良好的社会环境。同时，也要完善在线审理的平台建设，为破产案件全流程线上审理提供技术支持。要尽快制定在线审理相关规则，为破产案件全流程在线审理提供法律依据和操作规范。

六、特殊主体的破产问题应对

（一）房地产企业破产问题

房地产企业的破产，无论是清算还是重整，均牵涉大量利害关系人，各种权利诉求纷繁复杂，特别是涉及到对购房人生存权的保护，由此导致房地产企业的破产出现了大量疑难问题。

徐阳光教授在发言中指出，房地产企业破产存在很多特殊问题。一是购房消费者的权益保护。如何理解《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十九条的“排除执行”，“执行”是否包括概括执行程序的破产程序，“排除”又意味着什么等问题仍不甚明确。二是售后返租问题。这一问题可以分情况处理：第一种情况，如果房屋已售已交付并开始了返租，房地产企业破产，那么房屋买卖合同已结束，只存在租赁关系。破产程序启动后，管理人应选择解除租赁合同，按照实际发生的租赁期限由开发商支付租金，破产前未支付的到期租金，由购房人作为普通债权申报。第二种情形是购房人付了全部房款，房屋还未交付，但约定的租金支付期限已经开始，房地产企业破产。这种情况下，房屋买卖关系确认有效，如果购房人不符合购房消费者的条件，其支付的购房款只能作为普通债权申报。

关于消费者购房人权利的保护，辽宁省鞍山市中级人民法院民四庭法官于淼、辽宁省鞍山市中级人民法院民四庭庭长朱安在《房地产开发企业破产中购房人权利保护研究——以<九民会议纪要>第125、126条为切入点》一文中对消费者购房人权利的现实和法理基础进行了分析。在物权期待权优先性问题上，以生存权和居住利益为基础将购房人区分为消费者购房人与一般购房人正当性依据不足。若认为基于生存权至上的考虑有必要给予消费者购房人以优待的权利保护，那么这一保护应当同样适用于一般购房者。一般购房人和消费者购房人在最初的界定上已经做了区分，是否还需要在法律效果上对区分评价，值得商榷。对消费者购房人的保护应重点考虑消费者在将要取得所有权的过程中，在哪一节点可界定为其实体法律地位已经足够稳固，已具有充分的正当性而优先于其他债权人。另一方面，应完善相应的配套登记制度。

来源：第二巡回法庭公众号