【稽查案例】稽查时限过长，企业权利如何保障？
案情概述：
2009年，樊城区国税局对金港湾进出口有限公司作出《税务事项通知书》，认为其供货单位存在重大的涉税疑点，作出“对未办的退税暂不予退；对己退的税款从其他应退税款中暂扣”的决定。金港湾公司多次向上级法院申诉，均以退税事项正在办理为由被撤回。后金港湾公司向省国税局申请行政复议，省国税局认定襄阳国税局构成行政不作为，要求在60日内作出具体行政行为。
2016年，襄阳国税局作出了税务事项通知书，通知对暂扣税款和未退税款不予退税。金港湾公司申请复议，省国税局撤销税务事项通知书，再次要求襄阳国税局重新作出行政行为。
2016年11月，襄阳国税局重新作出《税务事项通知书》，暂不办理出口退税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理。省国税局维持通知书内容。
金港湾公司对此不服，提起诉讼，请求撤销《税务事项通知书》。
法院认为，襄阳国税局的《通知书》对金港湾公司的合法权益明显不产生实际影响。
综上，驳回金港湾公司的诉讼请求。
金港湾公司仍不服，认为《税务事项通知书》对其合法权益不产生实际影响属适用法律错误，请求撤销一审判决，发回原审法院重审。
襄阳国税局、湖南省国税局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回金港湾公司的诉讼申请，维持原裁定。
法院认为，襄阳国税局作出的《税务事项通知书》是行政机关依法履行告知义务的具体表现，对金港湾公司的合法权益明显不产生实际影响。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，驳回上诉，维持原裁定。
评论：
税务机关根据《出口货物退(免)税管理办法(试行)》第十四条的规定暂停企业出口退税办理的，应当对企业履行告知义务。《全国税务机关出口退(免)税管理工作规范(1.0版)》（第六条明确规定，“对出口企业申报的符合规定的退（免）税，主管国税机关应在20个工作日内办结相关退（免）税手续；对不符合规定的，应将具体内容及处理意见一次性书面告知出口企业。”
本案中，襄阳国税局在长达6年多的时间里对金港湾公司6笔暂扣应退税款和1笔未退税款未处理，明显构成行政不作为，税务机关应当在合理时限内尽快、及时地作出处理，在涉及到税务稽查的情形中，税务机关应当按照税务稽查的法定期限进行处理。
对出口型企业而言，如果税务机关存在违法暂停纳税人出口退税、长时间不解除暂扣税款等行为的，本质上属于不履行法定职责，纳税人应当积极地采取行政复议、行政诉讼等救济措施维护自身的合法权益。同时，对于因税务机关滥用职权或者怠于执法造成纳税人财产损失的，纳税人也可以在税务专家的帮助下，依据国家赔偿法的有关规定追究税务机关的赔偿责任。
湖北省武汉市中级人民法院行政裁定书
（2017）鄂01行终720号
上诉人（原审原告）襄阳市金港湾进出口有限公司，住所地湖北省襄阳市樊城区春园西路2号。
被上诉人（原审被告）襄阳市国家税务局，住所地湖北省襄阳市樊城区建华路37号。
被上诉人（原审被告）湖北省国家税务局，住所地湖北省武汉市武昌区姚家岭231号。
上诉人襄阳市金港湾进出口有限公司（以下简称金港湾公司）与被上诉人襄阳市国家税务局（以下简称襄阳市国税局）税务事项通知书、被上诉人湖北省国家税务局（以下简称省国税局）行政复议决定一案，不服武汉市武昌区人民法院（2017）鄂0106行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年11月13日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。
原审法院认为，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”本案中，襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》仅告知金港湾公司暂不办理出口退（免）税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理，并未对是否退税作出结论性决定，该程序性通知对金港湾公司的合法权益明显不产生实际影响。金港湾公司提出的第3、4项诉讼请求不属于本案的审理范围。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回襄阳金港湾进出口有限公司的起诉。
上诉人金港湾公司不服原审裁定向本院提起上诉称，原审法院以襄阳国税局2016年11月29日作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》对上诉人的合法权益明显不产生实际影响为由，驳回上诉人的起诉，上诉人认为该裁定属于适用法律错误，其理由如下:一、原审法院认为襄阳国税局2016年11月29日作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，是错误的。2009年10月20日，樊城区国税局根据《杭州市余杭区国家税务局关于调查核实出口货物税收情况的复函》的内容，向上诉人发出了国税通[2009]6412号《税务事项通知书》，以上诉人的供货单位存在重大的涉税疑点为由，作出“对未办的退税1312723.36元暂不予退税；对己退的税款3811841.37元，从其他应退税款中暂扣”的决定。对上诉人已经申报应该退税的6笔合计:4583563.95元中的3811841.37元应退税款进行暂扣，应退税款中多出的771722.58元未说明，也未退给上诉人，对未办理的1笔共1312713.36元退税申请暂不予退税。根据《行政诉讼法》第十二条第二款之规定，其暂扣行为属于行政强制措施，与上诉人的财产权利息息相关，属于侵害财产权范畴，依法应该立案受理并审理。二、2016年11月29日，襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》明显违反了《行政诉讼法》第七十条第六款之规定，属于行政行为明显不当。在有关税务事项通知书内容长期得不到解决的情况下，2014年8月23日，上诉人向襄阳市樊城区人民法院提起行政诉讼，该院以超过诉讼时效为由，驳回了上诉人的诉讼请求，后上诉人上诉到襄阳市中级人民法院，诉讼过程中，樊城局2015年2月12日出具退税情况说明，回复称:退税事项正在调查办理之中，后上诉人撤回上诉。2015年5月4日，上诉人再次向襄阳市樊城区人民法院提起行政诉讼，诉讼过程中，樊城局2015年I1月5日再次出具了退税情况回复称:退税事项正在调查办理之中，后上诉人再次撤回起诉。2015年12月8日，上诉人以襄阳国税局在长达6年多的时间里（樊城局退税职能变更为襄阳局），对这6笔暂扣应退税款和1笔未退税款未处理为由，向省国税局提出复议申请，复议的依据是樊城局2015年11月5日出具了退税情况说明。2016年3月7日，省国税局下达复议决定书，认定襄阳国税局构成行政不作为，要求在60日内作出具体行政行为。2016年5月9日，襄阳国税局作出了税务事项通知书，通知对6笔暂扣税款和1笔未退税款不予退税。同月31日，上诉人再次向省国税局提出复议申请，同年8月29日，省国税局再次下达行政复议决定书，撤销了襄阳国税局的税务事项通知书，再次要求襄阳国税局在60日内重新作出具体行政行为。2016年11月29日，襄阳国税局以上诉人涉嫌骗取出口退税，正被税务机关稽查部门立案查处未结案为由，作出的襄国税通[2016]3号税务事项通知书，该通知书内容为:暂不办理出口退税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理。同年12月20日，上诉人再次向省国税局提出复议申请，2017年4月7日，省国税局作出了鄂国税复决字（2017）3号行政复议决定书，维持了襄阳国税局的通知书。维持的事实依据是:上诉人涉嫌骗取出口退税，正被税务机关稽查部门立案查处未结案；证据是:樊城区稽查局立案登记及七张延长税收违法案件检查时限审批表。上诉人认为:武汉市武昌区人民法院（2017）鄂0106行初83号行政裁定书，适用法律错误，请求依法撤销，并将该案发回原审法院继续审理。
被上诉人襄阳国税局辩称，湖北省武汉市武昌区人民法院作出的行政裁定书认定的事实清楚，法律适用正确，程序合法。金港湾公司的上诉请求没有事实和法律依据，不能成立。2005年3月至2007年8月期间，金港湾公司累计向樊城区国税局申报出口退税2820万元，根据《国家税务总局关于进一步加强出口货物税收管理严防骗税案件发生的通知》、《国家税务总局关于进一步加强出口货物退（免）税审核管理的通知》、《国家税务总局关于进一步加强出口货物税收管理严防骗税案件发生的通知》等有关规定，经对金港湾公司进行审查，发现其存在不能排除的疑点，据此对金港湾公司申报的出口退税未予办理退税。鉴于金港湾公司涉嫌骗取出口退税，樊城区国税局于2015年12月21日，将金港湾公司涉嫌骗取出口退税一案移交襄阳国家税务局稽查局。襄阳国家税务局稽查局于2015年12月31日决定对金港湾公司立案检查，并于2016年1月12日向被答辩人送达了《税务稽查通知书》，现该案正在查处过程中。根据《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》第五条第五款“主管税务机关发现出口企业或其他单位的出口业务有以下情形之一的，该笔出口业务暂不办理出口退（免）税。已办理的，主管税务机关可以按照所涉及的退税额对该企业其他己审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税，无其他应退税款或应退税款小于所涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。待税务机关核实排除相应疑点后，方可办理出口退（免）税或解除担保。1.因涉嫌骗取出口退税被税务机关稽查部门立案查处未结案”的规定，襄阳国税局于2016年11月29日对金港湾公司做出被诉的《税务事项通知书》并送达给被答辩人，通知被答辩人暂不办理出口退（免）税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理。根据上述事实及有关规定，主管税务机关依法将金港湾公司涉嫌骗税案件移交稽查局查处，在稽查局作出查处结论前，襄阳国税局不具备对其办理出口退税的条件。据此，襄阳国税局按照有关规定，作出暂不办理出口退（免）税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理的《税务事项通知书》，该通知书系一种告知行为，告知待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理，此告知并未对金港湾公司设定任何新的义务，也未减少其相应权利，对其不产生实际影响。据此，本案的情形符合行政诉讼法及最高院司法解释的相关规定，原审法院依法做出的裁定并无不当。关于金港湾公司在上诉中所述实体问题，并非本案审理的范围，其所诉应当在稽查部门做出稽查结论，主管税务机关做出最终处理后按照相关程序解决。请求二审法院依法驳回上诉人金港湾公司的上诉，依法维持原裁定。
被上诉人省国税局辩称，一、2016年12月30日，我局收到金港湾公司提交的《行政复议申请书》，请求撤销襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》，并请求决定襄阳国税局在60天内对其申报的5笔暂扣税款和2笔未退税款进行退税。2017年1月6日，我局决定受理复议申请，并于同月9向送达《受理行政复议申请通知书》和《行政复议答复通知书》。同月16日，襄阳国税局提交行政复议答辩书。同年3月8日，我局经审理认为案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，依法将审理期限延长30日。同年3月10日向送达《行政复议延期审理通知书》。2017年4月7日，我局作出《行政复议决定书》，并于4月11日送达金港湾公司。综上，我局作出的行政复议决定的程序合法。本案涉诉行政行为是襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》，内容是:“待税务机关稽查部门结案后再进行处理”，这属于程序性的问题，并没有对是否退税作实质性结论，对金港湾公司申请退税的合法权益也没有产生实际影响。二、金港湾公司提出的上诉理由，与事实不符、于法无据。金港湾公司起诉的依据是襄阳国税局作出襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》的行为，而其在上诉状中提出的上诉理由是认为稽查局多次延长调查时间的行为明显不当，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定。金港湾公司提起复议是不服襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》，我局复议决定维持了襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》，金港湾公司提起诉讼是不服襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》及我局的复议决定，而不是稽查局的调查行为，稽查局的调查行为与被诉的行为是两个不同的行为，稽查局的调查行为不属于本案审理的范围。因此，金港湾公司提出的上诉理由与事实不符、于法无据。综上所述，我局作出的行政复议决定合法，金港湾公司的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，原审法院作出的行政裁定符合法律规定。请求二审法院依法维持原裁定。
本院认为，被上诉人襄阳国税局作出的襄国税通[2016]3号《税务事项通知书》载明的事由为“对你公司申报的5896287.31元出口退税款，经调查核实，涉嫌骗取出口退税款，按照规定正由稽查部门立案查处。”、通知内容为“我局决定对你公司已申报未办理的5896287.31元未退税款暂不办理出口退（免）税，待税务机关稽查部门结案后再进行相应处理。”该通知同时载明了相关依据，但对是否退税没有特定的具体内容，即没有对是否退税作出结论性决定。该通知是行政机关依法履行告知义务的具体表现，对上诉人金港湾公司的合法权益明显不产生实际影响。被上诉人省国税局作出的鄂国税复决字（2017）3号行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。上诉人金港湾公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 余汉平
审 判 员 刘 忠
审 判 员 朱金梅
二〇一八年一月二十六日
法官助理 马颖杰
书 记 员 姜淑娟
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