规划引领生态要素与生态空间 从数量管控向布局优化和质量提升转变

导 读

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，构建国土空间全域全要素管控体系，全面落实新版总规和“两个意见”要求，市规划自然资源委将生态要素和生态空间的规划引导管控作为国土空间规划的重要内容，对标全国生态系统保护和修复相关规划要求，以新版总规确定的市域绿色空间体系为本底，以生态要素集中的乡镇地区为载体，以逐步实现生态要素从数量管控向布局优化和质量提升转变为目标，探索提出了生态要素和生态空间规划的思路和方法，制定了《北京市乡镇地区生态要素与生态空间规划编制指引（试行）》（以下简称《生态规划指引》），明确了生态空间规划编制路径。

《生态规划指引》制定的背景和意义

生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。生态文明优先是指导国土空间规划工作的核心价值观。习近平总书记指出，山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。中央高度重视并赋予自然资源部门“统一行使所有国土空间规划用途管制和生态修复职责”，这就需要我们改变过去城乡规划和土地利用规划从开发建设为出发点的弊端，把生态文明建设作为国土空间规划工作的逻辑起点和基点，统筹山水林田湖草生态空间，整体保护、系统修复、综合治理，建立非建设空间规划引导管控的平台，系统指导各类生态保护和修复行为。

基于以上认识，市规划自然资源委于2019年组织有关单位共同开展了以乡镇空间为本底的生态要素与生态空间规划编制研究工作。研究过程中与北京市生态空间规划体系充分衔接，重点对接了自然资源部“双评价”（资源环境承载力评价、国土开发适宜性评价）中的生态专项评价的相关内容，并对评价指标和方法进一步优化和细化，与北京市生态保护红线、生态控制区和分区规划确定的各类生态空间进行了叠加分析，梳理借鉴了上海、武汉、深圳等省市开展的生态空间规划实践案例，经过前期调研、案例分析、专家评审等环节，形成了《生态规划指引》，用以指导各生态要素专题规划和正在开展的乡镇国土空间规划工作。

《生态规划指引》的主要内容

乡镇国土空间规划是北京市国土空间“ 三级三类”中的托底性规划，是传导落实总规和分区规划的实施性规划。同时乡镇地区作为践行生态文明建设和实施乡村振兴战略的主要阵地，是首都重要的生态屏障，山水林田等重要的生态要素多数都位于乡镇地区。在本轮乡镇国土空间按规划编制工作中，市规划自然资源委提出将生态安全和生态优先作为乡镇规划编制的重点和首要原则，《生态规划指引》作为乡镇国土空间规划工作体系中的重要组成部分，是构建乡镇规划的底层逻辑。全文共分为2章8小节。

第一章共包括3小节，主要是明确生态要素规划的工作目标、工作原则及编制的相关要求。第二章共包括5小节19部分，是《生态规划指引》的核心内容，明确了基本概念、评价要素、分析方法和技术路线。

✔一是现状基本情况分析及上位规划分析；

✔二是现状生态安全格局综合评价，从水安全格局、地质灾害安全格局、生物保护安全格局、农田适宜性等方面逐一分析；

✔三是落实北京市生态空间格局和重要生态管控地区的相关要求；

✔四是生态空间结构划定的原则和方法；

✔五是规划引导与管控的原则和措施。

《生态规划指引》的主要特点

生态要素与生态空间规划是一项专业性、科学性、系统性很强的工作，我们立足生态文明建设体系下的国土空间规划转型，围绕山水林田湖草生命共同体的整体保护、系统修复，建立了“现状生态要素评价→综合安全格局构建→试点实践及应用→生态要素管控体系构建”的工作路径。

1

工作思路：从“反规划”到“正规划”

在国土空间规划整合之前，城市规划主要关注开发建设，为经济社会发展提供空间支撑；土地利用规划更多关注耕地和自然资源保护，同时为城镇开发提供土地资源。针对以开发建设为主的空间规划带来问题，北京大学俞孔坚教授提出“反规划”的理念，即先做“不建设的规划”，划定禁止建设区，守住生态基础设施底线。按照构建全域全要素管控体系的要求，乡镇国土空间规划不仅要按“反规划”思路划出哪里不准建，更要通过空间管控和政策引导，统筹山水林田湖草，从重数量、守底线的生态保护走向促进生态空间格局优化和质量提升，编制生态要素和生态空间的“正规划”。

2

主要方法：从单一要素到综合生态安全格局

结合自然资源部“双评价”生态专项的相关指标和方法，选取水安全格局、地质灾害安全格局、生物保护安全格局、农田适宜性、林地适宜性、游憩安全格局、文化遗产安全格局等7类重要生态要素开展现状评价，在对单要素评价基础上进行权重赋值和GIS叠加分析，构建北京市乡镇地区高、中、低的综合生态安全格局。

3

实践案例：昌平区兴寿镇实践应用情况

在前期研究的基础上，以昌平区兴寿镇为例，按照生态要素与生态空间规划指引的相关方法和路径，对兴寿镇域内的水安全、地质灾害、生物保护、农田适应性、林地适宜性等要素进行逐一评价，叠加分析得出综合安全格局，按照景观生态学“斑块—廊道—基质”的方法，构建兴寿镇“一区、两横、两纵、五片、多斑块”的生态基础设施。以提高区域生态服务功能和生态价值为原则，对区域内的水体、林地、耕地、园地等生态要素进行优化调整，结合社会、经济等因素统筹划定生态空间结构。通过对比可以看出，在生态要素与生态空间规划指引基础上划定的生态空间格局，保证了水、林、田等重要生态要素数量不减少，质量不降低。在空间结构上，水系更加连续完整，农田空间更加集聚，林地沿路沿河布局，连片成网的格局更加清晰，初步呈现了大田大林的空间结构。

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体系构建：“分区”+“分类”的引导与管控体系

在综合生态安全格局分析的基础上，进一步与绿化隔离地区、市域九条楔形绿色廊道、浅山地区等北京市重要的生态空间相衔接，结合生态系统服务指标研究生态要素的引导管控体系，坚持水体、农田、林地等生态要素数量不减少、空间布局更优化，按照“分区+分类”的规划管控原则，结合社会、经济、可实施性等因素，划定山水林田草等不同生态要素的储备区、管控区、引导区，提出“生态要素+功能准入”的管控措施，作为实施全域土地综合整治、开展土地复垦、高标准农田建设、百万亩造林等具体生态保护和修复项目的规划引导。

以《生态规划指引》为指导

提升生态空间规划的科学性、综合性和权威性

生态文明是新时代国土空间规划的逻辑起点和基点。生态要素与生态空间规划的主要作用就是摸清生态资源家底，构建生态安全格局，为生态系统保护修复提供依据。在之前形成的工作思路、方法和路径基础上，将进一步加强系统治理，提升生态空间规划的科学性，深化北京市生态要素与生态空间规划，构建北京市生态安全格局，搭建多部门协同推进、多领域专家参与、多要素系统治理的平台，整体提升生态要素的服务功能，优化生态空间对“四个中心”建设的保障能力；加强统筹协调，增强规划的综合性。加强与相关行业主管部门的协同，做好委内相关部门的职能对接，妥善处理好林田矛盾、水田冲突，整合生态基础设施，优化生态要素的空间布局；加强实施引导，树立规划的权威性。探索建立以全面实施总规、优化生态空间为核心的非建设项目引导管控实施监督机制，指导各类生态保护修复具体项目的实施，构建生态文明建设全空间、全要素、全过程的规划实施体系。

本内容与图片均由乡村规划处提供

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