【文章精选】谭荣 |自然资源产权制度研究：理论与进展（下）

全文刊发在《中国土地科学》2020年2期

作者：谭荣

单位：浙江大学公共管理学院

内容提要：

本文基于第五届社会-生态系统制度分析国际研讨会学者观点，对当前中国自然资源产权制度研究进行梳理。为重塑中国自然资源产权治理体系和形成中国特色的自然资源产权理论提供依据。研究表明：（1）当前自然资源产权制度在法律、实际和认知三个维度都存在不完整性并对利用与治理实践产生了影响。（2）产权及其治理体系重塑需要考虑四个方面的因素影响。一是资源本身特征；二是利益相关者的偏好和价值观；三是制度内生性；四是现有体制机制和政府行为。（3）产权制度的实际功能比形式更重要，让制度可信是制度和治理体系的前提。中国自然资源产权制度改革是一项复杂的工作，需要综合考虑资源特征、利益相关者的偏好和价值观、制度内生性和当前国家体制机制的影响。改革实践呼唤更为本土化的理论支撑。

关键词：自然资源资产；产权制度；权益

2 产权制度及其治理体系重塑：

四类影响因素

2.4体制机制和政府行为的影响

西方联邦主义下的自然资源治理采取的是分权原则，通过区分全国性和地方性公共事物，来划分联邦政府和地方政府的职责，进而实现治理效率。但中国的公共事务治理模式是不同的，采取了一种纵向制约的体制。在纵向制约体制下，集权和分权、效率与稳定、政府与市场等关系会对自然资源产权制度改革产生不一样的影响。

✎ 曹正汉教授提出，公共事务治理需要解决两个问题——“任务与责任归属问题”与“领导与监督问题”，在中国，这两个问题的解决方式利用了纵向制约机制，这是中国公共事务治理体制区别于联邦主义模式之处。例如，在全国性公共事务上，为了解决领导与监督问题，除了事关中央政权安全和中央权力的极少数非常重要的事务，如国防、外交、海关、货币发行等，由中央政府直接负责，其他大多数全国性公共事务都由地方政府承担主要的治理责任，中央政府设立中央职能部门（中央部委）监督和考核地方政府，而“中央”作为最高领导者，同时领导和监督中央部委与地方政府，并关注民众的信息反馈和投诉，了解民众的诉求，对公共事务和公共政策行使最终决定权。即使是由中央政府直接负责的极少数全国性公共事务，“中央”作为最高领导者，也是行使领导和监督职能，至于具体的治理任务和责任则由专门设立的中央职能部门（如外交部、人民银行等）承担。

纵向制约体制影响自然资源治理体系的建立。例如，大多数自然资源的治理任务和责任都由地方政府承担，再由中央部委监督和考核。地方政府与中央部委之间的责任划分，主要是依据 “管事”与“管人”是否能分开为原则。如果能分得开，“管事”就由中央部委负责，实行垂直管理，“管人”由地方政府负责，实行属地管理；如果分不开，则把“管事”与“管人”都交给地方政府负责，并强化属地管理的责任，中央部委只承担监督和考核责任。所以，在自然和生态系统保护上，对一部分具有全国重要意义的保护区域，如果“管事”与“管人”能够基本分开，就设立国家公园，探索垂直管理；如果“管事”与“管人”不能分开，就强化属地管理责任。一个例子是，庐山山顶有一个牯岭镇，有2万多居民，由于居民反对搬迁下山，对庐山的保护就与“管人”分不开。因此，对庐山生态系统的保护就不是设立垂直管理的国家公园，而是设立庐山市，由庐山市既负责对庐山的保护，也负责管理当地民众。总之，在中国，纵向制约的机制对自然资源治理确实产生了影响，这是自然资源产权和治理体系研究不可忽视的因素。

✎ 谭荣教授以地方政府征地制度改革中的“留用地”政策为例观察并验证了地方政府在资源治理过程中的激励与约束机制。留用地政策是指地方政府在法定的征地补偿之外将被征地的一部分留给农村集体用于集体后续收入来源。留用地政策实际上就是地方政府的让利行为。因为留用地的地价是由市场决定，被誉为是由市场来确定补偿的创新；更重要的是，当农民获得了留用地后，实际上就拥有了对这部分土地的实际产权。这种产权不仅比原农业用地的产权更有市场价值，更是一种完整的产权，地方政府即使想收回土地，也至少需要支付市场价格来赎回。留用地的政策在征地制度改革中被很多地方政府乃至中央政府所推崇。尤其是2017年原国土资源部在《土地管理法》修正案草案征求意见稿中明确了鼓励地方政府应采取留地留物业的条款。然而，现实中也并不是所有的地方都对留用地制度持积极的态度，目前全国333个地级市中只有133个地级市采取了留用地政策。为了解释这种地方政府行为在空间上的异化，谭荣建构了地方政府激励与约束机制的分析框架，并在全国随机选择了80个采用了留用地政策的城市和80个未采用留用地政策的城市进行了验证。研究发现了地方政府如果更依赖土地财政、或者依赖中央财政的转移支付，都会激励地方政府采用留用地政策。前者是为了征收更多土地而通过留用地来缓和与农民的矛盾，后者是因为要向中央争取更多的转移支付来支持地方发展。另外，经济水平越高、土地市场需求越旺盛、征地冲突越严重、城市地价越高、集体经济能力越高、集体经济二三产比例越高，相应地方政府越有积极性推行留用地政策。

3 自然资源产权制度绩效评价：

可信的和有效的产权

成文的制度与预期的绩效往往无法划等号。无论是私有、公有亦或共有的产权，都存在失败、成功或者不确定的绩效。而这个问题的核心就是制度的形式与实际功能不总是统一的。Peter Ho教授提出了制度可信度理论，即“制度绩效的影响因素不在于其形式，而更在于其在时间和空间上所实际产生的功能”。他从四个维度着重解释了如何去分析制度的功能。一是参与人对制度的认知水平；二是参与人对冲突的认知水平；三是制度变化的相对速度；四是内生的交易成本。对于如何分析制度认知水平，Ho教授进一步提出FAT分析框架，即名义上的制度（Formal）、实际中的制度（Actual）、理想的制度（Targeted）来分析参与者如何认知制度。对于制度冲突的分析，关键是对冲突的衡量。Ho教授构建了冲突的性质、频率、来源、结果、时间、影响、期限等七个维度的指标，为定性和定量分析提供了理论基础。

经过多年的探索，制度可信度已经形成了一套相对完整的理论和方法体系。该理论能较好地解释许多国家制度变迁和发展模式，特别是对中国等发展中国家经济发展内在规律和特殊路径有着较好的把握和阐释。目前，该理论的应用已从资本、劳动力和土地拓展到水、森林、草地等自然资源，为理解和评估资源产权绩效提供了新的理论和范式。截止目前，制度可信度理论已经在包括中国、印度、马来西亚、孟加拉国、澳大利亚、加纳、埃塞俄比亚、南非、墨西哥、智利、英国、塞尔维亚、希腊、土耳其、以色列等国家的各类自然资源治理中都得到了应用。

3.1制度的功能比形式更重要，决定了最终的绩效

✎ 来自澳大利亚的Lionel Pero博士给出了很有意思的案例比较研究。位于昆士兰州北部的Northern Gulf地区和南部的Murray-darling地区都在建立以社区为主的自然资源自治制度。但是，前者采取了地方政府、自然保护群体、产业群体、社区群体、原住民群体之间等份的决策制度，即每类主体的决策权相同；而后者采取了差异化的决策结构，流域管理协会占有57%的投票权，州咨询委员会占23%，而地方政府和原住民分别都只占4%，其他的投票权分散在自然保护群体、产业群体等主体手中。从形式上看，北部案例似乎更为公平公正，但实际上因为利益主体的利益相关程度不同，相反在南部案例中不平均分配的决策权得到了大家的认可，更愿意达成共识和合作。换句话说，因为具体的自然、社群和历史等原因，南部制度的实际功能更有效。

✎ 德国的Hossein Azadi博士对如何建立可行且高效的土地资源产权制度给出了来自伊朗和埃塞俄比亚的案例研究。在伊朗，从上向下设计的农田利用和灌溉制度在实施后短短的一个月时间就遇到问题，几乎所有灌溉用的管线都被当地人破坏了，而且加入新制度体系的农民也面临每户2万美金的银行债务。这种从上向下、外生性的制度设计，并没有帮助当地人走出困境。相类似的，伊朗国家投资的道路因为没有充分考虑当地人的需求，家畜、人、车辆争夺路权，造成实际中的矛盾。但是，在伊朗也有成功的制度设计案例，比如为了提升农业生产率，政府通过鼓励成立土地整理合作社来实现规模经济，而不是强制推行国家土地整理项目，这种基于社区内生的制度设计取得了很好的实际绩效，甚至打破了伊朗长期以来形成的私人土地产权不应该共享的习俗。而在埃塞尔比亚，国家往往采取从上向下的制度设计，比如禁止砍伐森林、退林为耕等，但实际中农民根本不理会，造成国家法律沦为“空制度”。强制性的制度设计因忽略了对地方利益和话语权的尊重，造成制度面临执行的困境。

3.2公共政策评价需要关注是否实现了政策初衷

✎ 转型时期公共政策如何影响自然资源利用效率、是否能够实现区域间增长机会的公平，也是学者普遍关注的重要议题。张安录教授提供了一项评价武汉都市圈“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”的公共政策绩效的研究，关注该政策是否实现了资源效率提升和区域经济增长的收敛。研究发现，武汉都市圈的产业逐渐从传统的劳动密集型转向了科技密集型，虽然整个技术效率还不是很高，但确实提升了区域经济的增长和资源的节约。而且，武汉和周边八个城市的全要素生产率具有收敛的趋势，这些都归功于该都市圈实行了碳排放的交易权试点政策。可见，在武汉都市圈政府对生态和环境的干预措施，不仅没有影响经济增长和区域间的收敛，更实现了资源节约和环境友好的目标。这项政策取得成功为中国资源治理提供了现实案例。

✎ 但是政府的公共政策有时也会因为适应不良而产生不当影响。在最新修正的《土地管理法》中明确了限制政府征地范围和允许集体经营性建设用地直接入市的条款，这些举措虽然是为了推动土地资源市场化的改革，但对于西部地区的建制镇来说可能面临非常尴尬的困境。韩立达教授通过四川省30多个县的案例对建制镇供地在新法实施后可能面临的挑战展开了分析。小城镇的产业用地很难实现成片区规划和开发，意味着新法实施后建制镇的产业用地供给无法再通过征地方式供给，这造成西部地区建制镇的经济发展的“雪上加霜”，产业项目将面临无地供应的困境。

4 结   论

现阶段中国自然资源产权制度改革是一项复杂的工作，尤其是涉及到政府对职能部门的重塑，同时将公益性和经营性自然资源资产都统一纳入政府治理体系。这些改革实践呼唤更为本土化的理论支撑。本文是笔者对第五届“社会-生态系统”制度分析研讨会上相关专家的观点的综述，不可避免会存在“挂一漏万”甚至理解错原作者本意的情况，同时单独一次会议也很难对整个现实需求做出全面的回应。因此，本文主要对现阶段自然资源产权制度改革面临的三个重要方面进行了梳理：一是当前产权制度的不完整性及其影响，二是影响产权改革的主要因素，三是产权制度改革评价的标准讨论。这三个方面是一种递进的关系，先观察现实问题，再讨论影响改革的因素，最后做出评价的分析。

中国自然资源产权不完整还将持续相当长的时间，这是因为实际维度和感知维度上的原因降低了法律维度上的产权完整性。对不完整的产权制度的改革是必要的，因为它目前确实影响到了自然资源利用效率、收益分配，以及整个要素市场的转型。但是，我们不能忽视产权制度改革需要综合考虑资源特征、利益相关者的偏好和价值观、制度内生的影响，还要考虑当前国家体制机制的影响，这些都会影响制度初衷的实际绩效。制度的可信度和功能有效性，是我们评价产权制度改革的重要标准。

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（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）