【文章精选】严金明等 | 基于“人类命运共同体”的国际公地治理模式优化与政策展望

本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2021年3期作者：严金明，李储，夏方舟单位：中国人民大学公共管理学院土地管理系

什么是国际公地

国际公地（global commons）又称“全球公地”，泛指国家主权管辖范围之外涉及全人类共同利益的公共空间资源，如极地、公海、太空、网络空间等，具有所有权的共有性、使用权的开放性、资源利用的竞争性等特点。随着全球化继续向纵深发展和人类科学技术水平的不断提升，国际公地逐步得到开发，不断加速融入全球发展架构，不仅是资源能源的重要来源地、全球范围基本环境服务的提供方、生态环境和应急事故的重要安全网，更是链接世界各国的信息与交通纽带和支撑全球安全的关键节点，对众多国家和地区均具有重要的战略价值。

国际公地治理的现实困境
（1） 国际公地治理的认知不一

首先，国际公地治理本身涉及诸多领域的不同意识形态。不同主权国家之间在国际公地治理思想体系上的不同认知和理解客观存在，必然导致治理理念的分歧，这也成为国际公地治理难以逾越的羁绊。

其次，国际公地治理的理论与实践认知仍需提升。国际公地治理的理论产生于西方，更多地反映了西方发达国家的普世价值、霸权诉求和私利期望。众多发展中国家往往以接受既定规则为主，相对缺乏系统的理论基础和实践佐证保障自身在规则制定中的影响力，更希望也更习惯于现有的国际组织和多边主义体制与框架内处理国际公地事务。

最后，国际公地本身的认知边界仍然在不断发展变化。随着人们的科学认知和开发利用水平的提高，对于国际公地的边界界定也在不断扩大，然而新领域的发展并不意味着利用结构和治理模式能够快速达成共识，同时国际公地仍然存在极为巨大的空白空间仍然不为人类所认知。

（2） 国际公地治理的主体错位

国际公地治理作为一种多元行为主体的合作治理过程，不仅包括国家这个基本的治理主体，还包括几乎所有与国际社会发生关系的主体。然而，当前国际公地的治理主体往往只包含部分国家特别是西方发达国家，仍有诸多国家游离在治理主体之外、不愿或者无力作为治理主体参与治理过程。另一方面，国际公地治理受到霸权政治的巨大影响，部分霸权国家主导了国际公地的治理模式与政策。尤以太空领域的美苏治理、气候变化及大气污染领域的西方治理、网络空间的美国治理最为典型，霸权国家借此在规则制定、资源分配等方面占得巨大先机，其“合则留、不合则退”的实用主义直接导致了联合国等关键治理主体的地位虚化、弱化和碎片化。

（3） 国际公地治理的利益冲突

国际公地涉及“全人类共同利益”，承载了人类生存和发展所需要的大量资源，是面向所有人开放使用的公共资源。然而现实中，各国利用国际公地的能力不尽均衡，投入也不尽相同，难免会个体获益不均，甚至可能出现部分国家追求个体利益最大化，垄断占用国际公地资源、享有绝大部分利益的情形。其次，各个主体对于利益的诉求日趋多元，例如处于安全考虑的制海权、制空权、制天权和制网权控制诉求，有可能将与开放共享的经济行为诉求产生冲突；同时开发利用的当前利益诉求，又可能与综合考虑资源环境承载能力的生态环境保护诉求产生冲突，或是和未来的利用诉求产生冲突。此外，个体、组织或国家的利益诉求，更有可能和其他个体、组织或国家的利益诉求发生矛盾。因此，国际公地的多元利益协调共享困难重重，其两难冲突贯穿于治理实践始终，也是国际公地治理亟待解决的核心问题。

（4） 国际公地治理的效果欠佳

当前针对国际公地的治理机制不仅多有空白遗漏，其职能更交叉重叠、规则互相冲突。例如：太空、网络空间等国际公地治理仍有大片空白区域缺少治理规则；1984年，美国、英国、法国等国签订《关于深海底问题的临时谅解》, 公开与国际海底资源分配制度相抗衡；1997年的《京都议定书》等气候公约与1992年的《联合国气候变化框架公约》之间多有重叠和冲突。此外，诸多治理机制虽然已经确定，但是在实施中由于诸多原因治理效果往往不尽如人意。

基于“人类命运共同体”的国际公地治理的伦理观

人类命运共同体旨在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。人类只有一个地球，各国共处一个世界，在国际公地的治理上尤其要倡导“人类命运共同体”理念，坚持文明观、权力观、义利观、秩序观“四位一体”的伦理观。

（1） 文明观：兼容并蓄，持续发展

基于“人类命运共同体”理念的新型文明观是对全球治理理论的继承与深化，在批判继承“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”“公共池塘资源”等理论模型的基础上，进一步深化了马克思“只有在共同体中，个人才能获得全面发展”的社会共同体思想。“美人之美、美美与共”，意味着应该从不同文明中寻求智慧、汲取营养，为人们提供精神支撑和心灵慰藉，携手解决人类共同面临的各种挑战。因此，“和而不同”和“天人合一”可以认为是国际公地治理的“文明基因”。

（2） 权力观：相互尊重，平等共享

在国际公地治理事务中相互尊重原则尤为重要，世界各国尤其是大国要避免将国际公地治理问题内化为本国内政。在国际公地治理中国家之间相互尊重，既是国际法和国际关系的一项基本准则，也是现代国际礼仪的重要基本原则。此外，人类命运共同体中的权力观还强调世界各国都享有平等参与国际公地事务的权力。国际公地治理是全球治理的重要组成部分，国际公地治理状况关系到全人类的共同利益，与全人类的命运息息相关，国际公地应当由全人类共建、共治、共享。

（3） 义利观：大国责任，义利兼顾

在国际公地治理中，大国应当承担起应尽的责任和义务，坚持正确义利观，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。此外，基于“人类命运共同体”国际公地治理义利观是摒弃零和游戏、你输我赢的旧思维，树立共赢的新理念，在追求自身利益时兼顾他方利益，在寻求自身发展时促进共同发展。新型义利观意味着，国家的发展绝不能以牺牲别国利益为代价，绝不能做损人利己、以邻为壑的事情.

（4） 秩序观：规则至上，实事笃行

基于“人类命运共同体”的国际公地治理秩序观强调规则至上，实事笃行，这既是一种思维方式，也是一种行动主张。“法者，治之端也”，国际公地治理需要充足的、公认的国与国关系的基本准则，没有这些国际社会共同制定、普遍公认的国际法则，世界最终将滑向弱肉强食的丛林法则，给人类带来灾难性后果。

基于“人类命运共同体”的国际公地治理模式优化

构建人类命运共同体理念是国际公地治理的伦理基础。在此基础上，需要对国际公地的不同治理模式进行分析，进而探讨国际公地治理模式的优化路径。

（1）国际公地不同治理模式的界定

根据国际公地治理的主体、客体、目标等，当前主要可划分为三类治理模式：国家中心治理模式、公共领域治理模式、多元多层治理模式。国家中心治理模式以主权国家为主要治理主体，即主权国家在利益聚焦的国际公地领域，出于对共同利益的考虑，通过协商和谈判等过程，共同制定或接受一系列国际协议或规制来合作处理问题。公共领域治理模式以政府间组织为主要治理主体，例如联合国和平利用外层空间委员会、世界气象组织、世界旅游组织等，针对极地、公海、太空等国际公地开展专门活动，使相关成员国之间实现对话与合作，谋求实现共同利益。第三，多元多层治理模式以非政府组织为主要治理主体，例如全球海洋委员会、全球互联网治理联盟等，强调主体的多元性，即在现存的跨组织关系网络中，针对特定国际公地问题，协调目标与偏好各异的行动者策略并展开合作管理。在多元多层治理模式中，权力具有高度异质性和分散性，这与传统的以国家为中心的国际权力体系有着本质差别。

（2）基于“人类命运共同体”的国际公地治理模式优化路径基于“人类命运共同体”的新型文明观是国际公地治理模式优化的逻辑起点。新型文明观在深刻理解国际公地治理复杂性、差异性的基础之上，提出了道并行而不相悖的原则，求同存异、和平共处、持续发展。新型权力观则对不同治理模式的治理主体行为权能提出了优化要求。就国家中心治理模式而言，应当针对治理过程中的事实不平等问题，平等地划分各国治理责任，并根据权责一致的原则赋予其相应的权力，承认各国相互联系、相互依存，强调全球命运与共、休戚相关；就公共领域治理模式而言，要针对当前政府间组织权力不明确、成员不稳定、能力不充足、实践不连续、制度不健全等问题，全面强化以政府间组织作为治理主体的权能地位，发挥其现代化治理水平和推进主权国家对话协商的重要平台作用；就多元多层治理模式而言，要合理确定以非政府组织为主的治理主体，充分发挥其连接多元主体的纽带和桥梁作用，分层设定其他利益相关主体的权能，贯通政府、公民、社会等主体在多个层面达成共识和形成合力。新型义利观涉及不同治理模式中最为核心的利益所在，是优化国际公地治理模式的关键所在。就国家中心治理模式而言，应不断强化大国担当，督促大国作为治理核心节点承担关键任务，同时构建对应的国家间利益平衡和补偿机制，使可能存在冲突的各方在利益关系中处于平衡状态；就公共领域治理模式而言，由于政府间组织的利益归属不清晰，容易造成领导关系模糊、成本分摊或者利益分成不均等问题，应着力加强利益归属集中化，构建国际政府间组织的利益协调和分配机制；就多元多层治理模式而言，由于非政府组织所容纳的多元主体往往具有各自的利益主张，因而应进一步明确多元化主体利益分配导向，统筹和监督多层级开展利益协商和分配，尽力引导形成最小化利益分配差距的新型利益格局。新型秩序观是提升国际公地治理效果和治理效率的核心保障。对于国家中心治理模式而言，应进一步以主权国家的公约、协定、条约为核心规则，明确公约、协定、条约的内涵、效力和期限，完善缔约各方需要履行的义务和享受的权利，形成规则明确、约束有效、运行顺畅的治理秩序；在公共领域治理模式中，应确定由联合国等政府间兼具普遍性、代表性和权威性的组织制定相关规则，引领或主导制定组织宣言、原则等；对于多元多层治理模式，作为多元主体的纽带和桥梁，非政府组织要搭建平台、开展研究、编制法律、出台章程、规则机制，不断增进主体互信、促进资源共享，推进形成包含法律、章程、规则等在内的一揽子系统治理制度，以确保在权利分散化的同时保障治理效果和效率。

基于“人类命运共同体”的国际公地治理中国政策导向

国际公地在全球战略、经济、科研、环保、航道、资源和安全等方面的价值不断提升，越来越受到国际社会的广泛关注。中国应该基于倡导的“人类命运共同体”理念，解析现有国际公地的治理规则，明确中国国际公地治理的政策导向。

中国的国际公地治理政策导向
（1）多边治理、持续利用。针对国际公地中极地、公海、太空和网络等不同空间的发展阶段，在把握当前经济发展水平、政治制度、意识形态、社会文化的基础上，坚持多极世界、多边治理，以“兼容并蓄，持续发展”的新型文明观，接受、容纳和肯定多样化的治理模式，同时充分强调可持续发展，不仅包括人与自然的和谐共生，保障国际公地资源实现永续利用，更要实现文明与文明之间、人与人之间、代际与代际之间的和谐共生，推进实现多样化和合共生的系统治理政策体系。

（2）平等互利、合作共赢。中国尊重其他主体在国际公地的合法权益，愿意以尊重历史和尊重他人为基本准则和前提加强合作。同时，合作是宽领域、多层次的，应以沟通为桥梁，以协作为路径，从而找到最佳治理路径实现共赢，从而广泛开展国际交流与合作。针对不同的国际公地，一方面中国应加强主权国家之间的合作，更要积极参与政府间和非政府组织，共同协商和解决问题，形成共建共享、相互依赖的国际公地治理关联，进而促进国际公地治理结构的优化，推进国际公地治理政策向着更加平等、合作的方面前进。

（3）主动作为、共享利益。作为最大的发展中国家，中国应在国际公地治理事务中勇挑重担、主动作为。例如，太空治理是全球公地治理的战略制高点，作为航天大国，理应责无旁贷积极承担太空治理的相关责任。不仅应建立太空活动治理国际化智库发挥核心影响力，更要大力支持中国科研人员在国际空间组织任职和参加活动，还要争取国际和地区空间组织在中国落地，此外仍要积极推进国际航天规则的制定，推进形成公平、有序的国际化产业竞争格局。此外，在“人类命运共同体”理念的指导下，中国参与国际公地治理将始终立足于人类的共用利益，将中国人民的利益与世界人民的利益紧紧联系在一起，重义轻利、先义后利、取利有道，将国家利益的实现融到全人类共同利益的实现过程中。

（4）衔接规则、引领机制。中国参与国际公地治理的政策规则体系应涵盖国内与国际两个维度。在国内维度上，国土空间治理体系与治理能力现代化是支撑中国深度参与国际公地治理的前提和动力，强化“内功”应当被置于优先考虑的地位，因而要完善中国的国土空间相关法律体系，及时制定或修订一批急需的涉外、涉空、涉海等法律法规，加快《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》的立法进程，促进国内国土空间法律与国际公地法规的衔接和转化。此外，中国应将目光从国内领土向国际公地转移，进一步深入参与和逐步增强自身话语权，加入和引领推进国际公地相关治理的政策制定，更多地立足于规则层面推动国际公地治理。一是针对网络空间等国际公地治理空白，倡导通过平等的对话交流、寻求利益契合点，就国际公地治理的重大议题寻求共识，加速推进形成统一的国际规范体系，并采取一切必要措施保证其有效执行；二是深度参与极地治理、深海资源勘探、海洋微塑料防治、海洋生物养护等新兴议题国际规制的创制与修缮，拓展中国的战略利益空间，增进全人类的国际公地利用福祉。

（本文责编：仲济香；网络编辑：曾 爽）