【文章精选】徐玖玖 | 国土空间规划的立法统合及其表达
一、国土空间规划分散立法的实践样态及其局限
国土空间规划是技术理性和逻辑理性的结合，相关骨干立法分散展开，国土空间开发利用与保护法律法规的体系框架逐步建立，各主要领域基本都有代表性规范文本。
国土空间规划的分散立法实践
分散立法是一种问题导向式的立法范式，针对实际问题通过法律制度给予直接的回应和调节。分散立法的初衷在于充分发挥各领域立法的专业性和针对性。从逻辑上而言，分散立法更加适合国土空间规划的专业性要求。中国国土空间规划一直以来都是多头规划，不同职能部门牵头制定各自业务领域的规划。因此，问题导向式的分散立法路径在回应的及时性、社会关系调整的灵活性以及制度实施的调适性等方面都具有十分明显的优势，对于初期阶段的经济社会建设具有很高的实践价值。
国土空间规划分散立法模式的局限性
分散立法存在着多头监管、监管竞争、法律与政策混杂、体系性和统一性缺乏等弊端，结合目前国土空间规划体系建设进入新阶段的时代背景，分散立法模式的现实局限也被进一步放大。
第一，分散立法会进一步固化国土空间规划的分立。
第二，分散立法会加剧国土空间规划体系的“冗余”和重叠。
第三，分散立法不符合实践发展的客观规律和制度需求。
二、国土空间规划立法统合的证成及其模式选择
相较于分散立法，立法统合模式在法制统一、功能实现以及国际经验三个方面能够更好地回应国土空间规划体系建设的内在需要。在此基础上，寻求一种适度法典化的立法统合模式是更为务实和科学的选择。
从需求出发：国土空间规划立法统合的必要性
立法统合是将多个单行法律规范整合为统一的、更为高级的法律形式，最为典型的立法统合即为法典化。法典化是指通过整合零散化、碎片化的法律，呈现出一种完整的、体系化的、融贯自洽的法律表达。
第一，法制统一的需要。目前国土空间规划立法缺乏体系性，内部需要统筹协调，外部缺少制度衔接。由于缺乏统一的国土空间规划基本法，加之规划本身的属地性，各部门、各地通常出于不同领域、不同地区经济、社会的发展需要，分别制定针对本部门管辖领域或本辖区的规划立法以及政策文件。但是，统一制度环境的缺乏会使制度竞争走向恶性竞争，催生出部门保护主义或地方保护主义的恶果。
第二，法律功能的实现。中国已然进入经济转型和改革创新的新时期，国土空间规划作为国家宏观调控的重要工具，是国家发展转型的支撑性力量，需要在“十四五”时期以及未来更长的时间里承担更重的任务。一方面，国土空间规划立法需要发挥法律的保障功能和规范功能。另一方面，国土空间规划立法还具有特殊的调控功能和引导功能。只有推进立法统合，才能减少因各个单行法律法规“各行其是”所导致的低互补性、低协调性等问题，真正实现国土空间规划总体性法律的调控和引导功能。
第三，国际经验的借鉴。中国国土空间规划法典的编纂要实现“后发优势”，需要密切观察中国与其他国家在国土空间规划立法中共时性问题的交错与丛集。从国际立法经验来看，近年来许多国家也开始尝试国土空间规划的法典化。这些立法例都为国土空间规划的立法统合提供了有益的观察样本。
创新与务实：国土空间规划的适度法典化进路
立法统合有利于对现有法律法规中的规划立法进行整合优化，推动国土空间开发利用和保护向更高的阶段发展。根据法典化的程度不同，可以分为形式法典化和实质法典化两种模式。国土空间规划立法统合采取“适度”法典化模式，主要基于以下两个层面的考量：
第一，有利于弥合法典化内生性的现实局限。法典化具有体系性、封闭性和稳定性的特点，因此相应地在专业性、开放性和回应性三个方面存在先天局限。一是与国土空间规划各领域专业性之间的矛盾。二是法典化无法回避的滞后性。三是与国土空间规划多元价值需求之间的冲突。
第二，无论是形式法典化还是实质法典化都无法真正贴合总体性法律的现实需求。如果采取形式法典化模式，法律制度体系本身的变化不大，与“多规合一”的改革目标和总体性法律的统合要求存在一定的差距，对于提高国土空间规划的立法质量也无实质性的裨益，无法真正解决分散立法产生的规制困境；如果采取实质法典化模式，虽然提供了最理想化的方案，但是缺乏落地实现的土壤。实质法典化客观上难以覆盖国土空间规划所有领域的专门立法和相关立法，在建构过程中也会不断遭受“解法典化”的冲击与挑战。
对此，国土空间规划的立法统合需要寻求一种“适度”性，游走于形式法典化与实质法典化的两个极端之间，通过“法典—再法典化”的过程在应然需求与实然应对之间不断跟进、修订与完善。
三、国土空间规划立法统合的制度表达
从前文关于国土空间规划分散立法和立法统合两个维度的理论阐述可以发现，适度法典化是现阶段“研究制定国土空间开发保护的总体性法律”更为务实和理性的立法模式。然而，理论的证成仍然需要与制度的实践紧密结合，国土空间规划的立法统合在学理性分析的基础之上，还需要形成适当的制度表达作为延伸和呈现。对此，可以从制度特性、立法形式、体系衔接三个方面形成国土空间规划适度法典化的具体制度表达。
国土空间规划立法统合的制度特性
立法统合的基础在于如何阐释“适度”的内涵，即在开放性与封闭性、稳定性与回应性、调适性与渐进性之间，寻求一种贴近国土空间规划现实情况和制度需求的均衡方案。
第一，适度的开放性与封闭性。封闭性是法典化的固有属性，能够提供明确清晰的法律预期，完全缺乏封闭性的立法统合不能称之为“法典化”。封闭性对立法统合的前瞻性提出更高的要求，通过科学的制度设计冲抵法典化可能带来的滞后性，巩固法典在一定时期内具有较高的适用度。与此同时，开放性亦是国土空间规划立法统合的天生基因。因此，国土空间规划总体性法律所面临的挑战是，需要寻找一条能够调和不断变化的规划语境与相对确定的规则要求的可行范式，通过具有预见性、前瞻性和基准性的治理工具，更好地应对规划的科技性、前瞻性和开放性。
第二，适度的稳定性与回应性。国土空间规划法典化正是将数目庞杂的国土空间规划相关规范通过逻辑统合融为一体，实现法的稳定性。然而，国土空间规划中的许多重要问题始终处于发展和变化之中，空间规划的科学性要求法律能够不断回应实践中产生的新问题、新矛盾、新挑战。因此，理性的国土空间规划决策需要综合考虑政治、经济、文化、生态等多个因素，这也意味着国土空间规划的适度法典化必须具备一定的回应性。
第三，立法阶段的调适性和渐进性。国土空间规划的适度法典化，并非排斥现有的分散立法，而是根据不同的阶段选择不同的立法统合程度。
国土空间规划立法统合的立法形式
现阶段国土空间规划立法统合在立法形式上最为重要的问题就是，究竟是单独制定《国土空间规划法》，还是单独制定《国土空间开发保护法》，抑或两法并行共同作为国土空间规划法律体系的基本法。本文认为宜采取单独制定《国土空间规划法》的立法统合模式，将“开发”与“保护”作为该法的立法目的进行确立。
第一，两法并行混淆了国土空间开发保护与国土空间规划之间的关系，可能产生立法重叠和体系紊乱。两法并行是对国土空间开发保护与国土空间规划之间关系的误读，认为两者可以泾渭分明地分为两法进行分别规定。如果两法并行，可能会产生立法重叠、浪费立法资源，并且无法解决两者在体系和逻辑上的解释困境。
第二，单行《国土空间开发保护法》可能会导致立法重点出现偏差。研究制定国土空间开发保护法是完善国土空间规划相关法规政策体系的重要内容，如果单行《国土空间开发保护法》，对国土空间保护、开发、利用、修复、治理等法律制度进行规定，那么从逻辑上而言国土空间规划的立法统合应是该法的组成部分，立法的重点产生偏差，《国土空间规划法》亦丧失立法的必要性。
第三，单行《国土空间规划法》符合总体性法律的要求。从文本解释的角度而言，总体性法律应是一种立法统合的要求，并且处于“研究制定”阶段，理论上应存在制定“以国土空间开发和保护作为双重价值目标的国土空间总体性法律”的解释空间。单行《国土空间规划法》并不违背“总体性法律”的立法导向和根本要求，而是一种涵盖表述。
第四，单行《国土空间规划法》能回应立法统合的客观需求。《国土空间规划法》作为立法的初期呈现形式，可以更好地发挥专门法在国土空间规划法制中的统领性作用。《国土空间规划法》既能满足制定“总体性法律”的要求，提高中国在国土空间规划领域的法治化程度，又能适应中国国土空间规划立法中阶段性和客观性的现实约束。
因此，为了确保国土空间规划立法统合的完整性和体系性，避免重复立法和多法并行可能产生的衔接难题，宜单独制定《国土空间规划法》作为适度法典化的表达模式，提炼国土空间规划领域的一般原则和共识制度，将不同法律法规中关于国土空间规划的零散规定在该法中进行立法统合，未来上升为《国土空间规划基本法》，实现从适度法典化到实质法典化的跃迁。如果采用两法并行的立法统合模式，考虑到目前《国土空间开发保护法》已先于《国土空间规划法》进入实质推进阶段，建议在《国土空间开发保护法》中设立与《国土空间规划法》相衔接的立法指引接口，对于该部分采用框架性立法，将具体的制度设计留待《国土空间规划法》进行详细规定，维护法律的衔接性、协调性和体系性。条件成熟时，将两法在《国土空间规划基本法》中实现更高层次的立法统合。
国土空间规划立法统合的体系衔接
根据《立法法》第三条和第四条的规定，立法应当遵循宪法并且维护法制统一，因此国土空间规划立法统合需要做好两个维度的体系衔接，一是纵向维度，二是横向维度，前者是指国土空间规划立法需要处理好与宪法之间的关系，后者是指国土空间规划立法需要处理好与其他法律之间的关系，从而在法治体系中实现适当衔接、明确功能定位，形成科学的体系划分。
国土空间规划法典在纵向层面需要处理好与宪法的关系，遵循宪法的基本原则。国土空间规划法典是对宪法的宗旨、基本原则、法治精神提炼之后，与国土规划立法的特点相结合后的再锻造，既是宪法的体现和维护，也是宪法在国土空间规划领域的具体化。
国土空间规划法典在横向层面需要处理好与其他部门法的关系，维护社会主义法制的统一和尊严。国土空间规划法典需要包含《城乡规划法》《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》等规划专门性法律法规和规范性文件的主体内容，并且吸收《土地管理法》中关于土地利用规划以及《环境保护法》中关于环境保护规划等相关内容，实现立法统合。
在体系衔接方面，需要实现制度逻辑和规律层面的统合，形成科学的体系框架和明确的权责配置，整体上可分为总则、国土空间规划的编制、国土空间规划的实施、监督检查与法律责任4个部分。
（本文责编：郎海鸥；网络编辑：曾 爽）