【本期关注】宋小青 | 实施耕地多功能管理 推动耕地保护创新发展
实施耕地多功能管理
推动耕地保护创新发展
中国地质大学（武汉）地理与信息工程学院
宋小青
当前耕地保护面临的重大形势
气候变化与新冠疫情叠加影响之下，创新推动耕地保护发展显得更加重要。我国已建立起世界上最严格的耕地保护制度，并且在地块尺度划定落实了永久基本农田保护红线。但是，当前正处于经济社会发展转型期，我国耕地保护仍然面临重大挑战。比如，城乡建设、农业结构调整引起的耕地数量快速减少仍在持续，以华北“杨上粮下”、华南“占田植桉”、长江中下游“双改单”、西南“洗脚上田”为典型代表的耕地“边际化”局面尚未得到根本扭转，以东北黑土流失和土壤污染为典型代表的耕地退化还在加剧，气候变化引起的区域农业自然资源脆弱性还在增强。那么，我国耕地保护的未来之路该怎么走？
西欧国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家的农地保护可以为我们提供经验借鉴。这些国家普遍实施了农地多功能管理模式。这一模式代表着农地保护发展的先进方向。理由有三：其一，农地多功能管理强调政策向城乡居民多元需求回归，显化农地的景观、生态等非生产功能的价值；其二，农地多功能管理强调农地多功能价值向农地经营者回归，激发其参与农地多功能管理的积极性；其三，农地多功能管理强调从区域实际出发，将空间规划、国土整治、生态保护修复、环境规制、市场调控与农业技术相结合，构建规模化经营的多功能农地。
我国耕地保护尽管建立起了“数量、质量、生态”三位一体的保护模式，但是与以上国家相比，我国耕地保护的单功能管理模式色彩仍然浓重。突出地表现在：其一，政策制定忽视城乡居民、区域发展对乡村景观、生态调节等非生产功能的需求；其二，耕地多功能价值显化机制以及向农民的价值回归机制尚未全面建立，农民参与耕地保护的动力不足；其三，以控制耕地“非农化”为核心，政策实施实行全国“一刀切”，而且忽视耕地保护、空间规划、国土综合整治和生态保护修复与环境规制、市场调控、农业技术应用的联动。
实施耕地多功能管理是推动耕地保护创新发展的战略选择
01
实施耕地多功能管理是新时代强化国家治理的客观要求
推进生态文明建设美丽中国是新时代强化国家治理的行动路径。耕地是中华民族赖以生存和建设美丽中国最珍贵的资源。《生态文明体制改革总体方案》指出，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，建立耕地草原河湖休养生息制度，构建国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度。这就意味着，耕地保护不能再就耕地论耕地，而是要全面贯彻落实绿色发展理念，从耕地与山、水、林、湖、草、沙等生命共同体要素的内在联系出发，尊重耕地生态系统运行机制及其与耕地资源、资产、资本价值实现的内在联系。这就客观上要求耕地保护面向推进生态文明建设美丽中国重大需求，从片面地保护耕地资源的要素体系转变到要素体系与功能联系并重的模式上来，实施耕地多功能管理，助力提升新时代国家治理能力。
02耕地多功能是推动耕地保护创新发展的重要基点
采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格耕地保护制度，是耕地保护新时代的重要任务。但是，我们必须清醒地认识到，“牙齿”硬不硬的关键在于“牙本质”的功能特性。耕地功能是耕地生态系统在特定制度和市场环境中与耕地利用方式结合的产物，是联系耕地产出（或服务）与耕地利用相关活动的纽带。从学理层面来看，耕地以自然生态系统为基础，具有维持生物多样性、调节气候及大气成分、调节水文、生态隔离等功能，对维护生态脆弱地区、城镇密集区、主要交通沿线等区域生态环境安全具有重要作用。同时，耕地也是重要的文化景观，不仅提供耕作风景和就业机会，还能传承农业文化与乡村风土人情，是实现人与自然和谐发展、改善人居社会及文化环境的基础要素。建国以来，我国耕地多功能逐步显化。耕地已成为保障食物安全的基础资源、维持农户生计的重要资产、促进经济稳定发展的基础载体、维持乡村生物多样性的关键生境和改善乡村人居环境的重要介质，兼具粮食安全保障功能、社会安定维护功能、基本生活保障功能、就业保障功能、国民经济贡献功能、家庭经济贡献功能和生态环境安全维护功能。显然，耕地多功能是新时代强化国家治理能力的重要源泉，是关系耕地保护“牙齿”硬度的“牙本质”，是推动耕地保护创新发展的重要基点。
03耕地多功能管理是以往耕地保护模式的创新发展
为了快速推进经济社会建设，长期以来我国一直认为土地单功能利用是最富效率的土地利用方式。在不断增长的生存与发展需求驱使下，片面追求商品性生产功能增长、不断增加土地利用单元及其规模，由此成为我国土地单功能利用的两大策略。这就不可避免地导致耕地分布破碎化、经营细碎化、用途“非农化”、种植“非粮化”、生态系统退化和环境成本外部化等重大问题。我国以往耕地保护正是以解决这些重大问题为逻辑起点，以往的耕地保护制度也正是因这些重大问题而倒逼形成。从西欧国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家经验来看，与我国以往耕地保护模式相比，耕地多功能管理存在两点明显不同。一是尊重耕地的联合生产特性。也就是说，耕地在提供（或发挥）我们期望的主产品（或服务、作用）的同时，也一定会产出并不被我们期望的副产品（或服务、作用）。这种联合生产特性正是决定耕地多功能性的根本。二是在尊重耕地多元功能内在联系基础上，通过制度或机制制定和实施来实现耕地利用外部性内部化。从这两点来看，耕地多功能管理不再是针对耕地利用和保护面临的现实问题“头痛医头 脚痛医脚”，而是统筹兼顾现实问题分析、功能机理把握和政策机制研究，显然是以往耕地保护模式的创新发展。
04实施耕地多功能管理是推动耕地保护创新发展的战略选择
从《生态文明体制改革总体方案》和美丽中国建设目标来看，新时代耕地保护更加强调资源节约、循环高效和绿色发展理念。而耕地多功能管理正是践行这三大理念、推动耕地保护创新发展的战略选择。
一是耕地多功能管理有利于节约耕地资源。节约耕地资源的关键在于减少耕地占用、遏止弃耕撂荒。建设占用与生态恢复占用是耕地占用的主要类型。耕地多功能价值显化是耕地多功能管理的前提。前者必然导致耕地用途转换成本上升，从而遏制建设扩张对耕地的无序占用。弃耕的根本原因在于农业比较利益低下。重视耕地多功能价值向农民回归是决定耕地多功能管理成败的关键。这种价值回归能切实促进农民增收，提高农业比较利益，从而遏止弃耕。同时，耕地多功能管理注重保护并发挥耕地的生态环境安全维护功能。这就意味着，生态恢复和保护并不一定要退耕还林还草还湿，这就使减少生态恢复占用耕地成为可能。
二是耕地多功能管理有利于转变生产方式。引导耕地利用从分散细碎经营转向适度规模经营、从传统劳动集约化转向农机农艺现代化、从专业化生产转向多样化联合生产、从高强度化学集约化转向生态循环化、从经验依赖转向智慧决策，推动农业生产方式转变，是耕地保护创新发展的内在要求。西欧国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家在农地多功能管理实践中，普遍通过推行有机综合农场在农场尺度实现了耕地机械化规模经营、种养结合、产业多样化经营、化肥农药减量化、农业生物灾害统防统治、农情定量定位精准监测分析。当前我国的耕地多功能管理模式多样，其中一个先进典型是在汉代稻田养鱼基础上发展了稻渔综合种养模式，在田块尺度实现了水稻种植与水产养殖的多样化经营、物种互利共生、资源循环利用，促进了农民增收、水土资源高效利用、农业生物多样性保护、土壤肥力维持和提升、农药化肥减量使用、碳减排和环境污染控制，同时对于遏止耕地撂荒具有重要意义，是实施耕地多功能管理推动生产方式转变的典范。贯彻落实绿色发展理念，坚持以田园综合体建设为抓手，整合有机综合农场和生态综合种养两大经验，是我国实施耕地多功能管理的重要途径。
三是耕地多功能管理有利于增进社会福利。耕地利用冲突是我国耕地保护一直面临的重大困境。例如，农业生产导致的耕地退化甚至污染与生态环境保护、食品安全保障的冲突，耕地资源配置过程中农民之间及其与农民集体、地方政府之间的冲突。耕地利用冲突的产生主要有三大原因。一是耕地资源配置不当，二是耕地利用外部性问题得不到解决，三是耕地价值或耕地利用收益分配失衡。耕地多功能管理旨在明确政府“有形的手”和市场“无形的手”在土地资源配置中的作用和职责，优化耕地多功能配置，引导耕地利用合理竞争，协调耕地利用冲突，从而增进社会福利。具体来看，耕地多功能管理首先强调通过空间规划协调开发、利用和保护的关系，确保粮食安全和生态安全，保障耕地满足城乡居民和子孙后代的公共福利；然后强调通过建立城乡统一生态经济市场和生态补偿等方式显化甚至实现耕地多功能市场价值，激励农民、企业、协会等生产经营主体采用环境友好型土地利用方式发展生产，最大程度降低耕地利用的生态环境负外部性。
新时代实施耕地多功能管理的关键举措
从西欧国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家经验来看，需要将规划配置、生产发展方式转变、市场调控、政策协同等纳入耕地多功能管理的统一框架，贯彻落实耕地保护新时代的资源节约、循环高效和绿色发展理念，实施耕地多功能管理，切实推动耕地保护创新发展。
01
优化耕地多功能规划配置
耕地多功能规划配置应当着重解决空间上和农户间的多功能配置问题。耕地多功能的空间组织大致包括两种形态。一是功能相对单一但功能各异、彼此分离的耕地地块在空间上嵌套组合；二是多功能耕地地块的空间融合。在第一种形态中地块本身的多功能并未实现，而且地块大多归属不同的农户，地块之间的生态联系、经济与社会要素的交往较弱。在第二种形态中，地块本身不仅实现了多功能利用，而且地块大多归属同一农户或农场，地块之间具有充分的生态联系、经济与社会要素的交往。显然，耕地多功能配置应当以第二种形态为目标。这就首先要求，第一，做好耕地多功能规划。按照城乡居民需求，设计耕地多功能体系，建设多功能耕地地块。划定耕地主导功能类型区片，同一区片的地块原则上由同一农场或农户经营。区片之间的主导功能避免竞争性，强调互补性。第二，做好国土综合整治工程。将地块之间的生态联系纳入国土综合整治生态工程设计体系，建设高价值多功能农田，促进多功能地块的空间融合。将土地流转、耕地规模经营纳入国土综合整治规划指标考核体系，促进生产要素在多功能地块间有序流动与共享。
02转变农业生产发展方式
转变农业生产发展方式是实现耕地多功能价值的必然要求。一是加强耕地利用的环境规制，严格限制低成本、高化学投入的传统温室、大棚等形式农业发展。二是大力发展有机农业，积极培育中、小、微型企业规模化经营的有机农场。三是要因地制宜地推动以耕地为依托的产业融合，推进农业与休闲观光、乡村旅游等第三产业融合发展。四是推动生产要素有序流动，实行土地、农民、农场融合发展，鼓励农村土地股份化、农民身份职业化、农场经营企业化、农场生产多功能化。
03激励农民参与积极性
激励农民参与耕地多功能管理积极性的关键在于，建立稳定、可行的耕地多功能价值回归机制。第一，加强农场与餐桌、社区对接，对绿色、有机农产品实行价格支持。第二，逐步发展城乡统一的土地生态经济市场。借鉴美国生态系统服务市场（Ecosystem Services Markets）、最优管理实践（Best Management Practices）、综合害虫管理（Integrated Pest Management）经验，以政府管控为主导，逐步将耕地的非生产功能，例如水质净化、CO2调节、水文调节、生物多样性保护、耕作景观供给等作为生态信用，纳入市场交易范畴。积极培育以生态信用为交易对象，由开发商、公用事业者等购买者，农户、保护组织等销售者，以及第三方组织、经纪、融资方等市场服务机构组成的耕地多功能市场，逐步建立城乡统一的土地生态经济市场。第三，加大农民参与补贴力度。将耕地非生产功能的价值纳入现行强农惠农富农政策体系，建立并完善耕地多功能价值向农民的回归机制，加大对耕地直接经营者参与耕地多功能管理的补贴力度。
04完善政策保障体系
第一，夯实集体土地确权登记成果，赋予耕地切实明晰、可行的产权保障。第二，完善《城乡规划法》，将土地多功能规划纳入国土空间规划体系，确立耕地多功能规划作为国土空间规划的专项规划地位，将作物多样性种植规划纳入耕地多功能规划体系。第三，出台《耕地保护法》，将耕地多功能管理确立为耕地保护的主导模式。同时，将田园综合体建设、多功能农田生态建设工程、推进农村集体土地流转作为政策实施抓手纳入国土综合整治与生态保护修复范畴，完善耕地保护措施体系。第四，整合现行强农惠农富农政策资源，将农民参与耕地多功能管理的积极性问题作为中央1号文件创新“三农”政策的常态议题。第五，完善现行高标准基本农田建设体系，推进高标准基本农田建设向高价值多功能农田建设转变。
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（本文编辑：孟 鹏；网络编辑：曾 爽）