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治理耕地“非粮化”需要处理好几个关系
江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心
陈美球 刘桃菊
牢牢守住国家粮食安全生命线是关乎我国国计民生的头等大事，这两年的新冠肺炎疫情导致国际粮食市场不确定性的加剧，更加突显了端牢14亿人口饭碗的重要战略意义。科学有效地开展耕地“非粮化”治理，确保粮食种植面积，是确保粮食安全的根本举措。笔者近期调研发现，人们非常认可稳定粮食生产的极端重要性，但普遍认为应正确处理好几个关系，兼顾好与农民基本利益保障、农民增收、地方名优特农产品保护、耕地合理耕作制度安排的关系，通过构建防控耕地“非粮化”的内在机制来实现确保国家粮食安全的目标。
一、耕地“非粮化”与农户生产经营自主权的关系
《农村土地承包法》明确规定，“应尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”，即作为承包方的农户，只要在维持土地的农业用途、不给土地造成永久性损害的前提下，拥有自主选择种植作物的权利。即使是承包地划入了永久基本农田，根据《基本农田保护条例》，也只是规定不得建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，不得发展林果业和挖塘养鱼，不得闲置和荒芜，并没有规定不得种植非粮食作物。要求农民不得将耕地“非粮化”，在某种程度上违背了农户的生产经营自主权，目前农民使用法律武器维权的意识很强，这也是在落实耕地“非粮化”治理工作中，基层干部群众反映最为强烈的一点。
的确，广大村民并没有承担粮食生产的法定义务，但他们必须遵循相关规划，执照规划的用途合理利用。规划通过批准后具有法定效力，每个公民具有执行的义务，如果划定是粮食主产区，那么就必须确保耕地用于粮食生产。因此，在当前正在编制的国土空间规划中，建议增加粮食主产区的分区落实，重点在永久基本农田中，把集中连片、适宜粮食生产的区域划定为粮食主产区。针对目前粮食生产经济效益偏低的现实，必须加大对粮食主产区的扶持力度，包括农田基础设施的建设与维持、测土配方施肥等农业先进技术的推广应用、农业机械化的服务、用水用电的优惠，等等，从而分担经营者的粮食生产成本，让经营者愿意安心地从事粮食生产。
二、耕地“非粮化”与农民增收的关系
粮食生产的经济效益不高，是当前治理耕地“非粮化”面临的最大障碍。不少农民反映，现在种植水稻，扣除种子、化肥、农药、农机服务等成本，单季利润就是600-700元/亩，若按农村劳动力成本计算自家的劳力投入，根本没什么钱可赚，辛苦半年还不如外出打工一个月的收入。即使是那些已形成相应规模的粮食生产现代经营主体，也反映粮食生产的利益很低（投入成本中除了生产成本还要支付土地流转的租金等），如果没有国家农机具购买等相关补贴，很难保证有相应的利润。目前，种粮并不利于农民增收是一个公认的事实，这也是基层在治理耕地“非粮化”过程中遇到的一个主要困惑，“种田就是为了赚钱，如果种粮食能赚更多的钱，大家都会自觉去种”，农民这些朴实的回答也不无道理。
为了促进农民增收，2005年在农业部的主导下开始了“一村一品”建设，即按照国内外市场需求，充分发挥本地资源优势，通过大力推进规模化、标准化、品牌化和市场化建设，使一个村（或几个村、一个镇）拥有一个市场潜力大、区域特色明显、附加值高的主导产品和产业。多年来已形成了诸多全国“一村一品”示范村镇，其中不乏生姜、芹菜、萝卜、辣椒、葡萄、百合、火龙果等特色果蔬及其它经济作物，这些经济作物已成为当地的特色产业和经济支柱，在实现农民增收方面发挥着不可替代的作用。如果“一刀切”地治理耕地“非粮化”，将会对当地经济产生巨大影响，进而很可能引发社会问题。治理耕地“非粮化”必须充分考虑农户增收的客观需求，特别是若改种粮食作物后，农民的收入有所下降，农民是很难接受的，即使强制推行也无法长久维持。因此，不能让粮食种植户在经济上吃亏，有利于农户增收，应是治理耕地“非粮化”、确保粮食安全的根本所在。调研中还发现，地方政府把落实粮食种植面积作为政治任务来完成，为了保证应有的粮食种植面积，不得不加大政府对农民种粮的补贴力度，比如免费提供良种、秧苗、化肥，而种粮大县往往是财政小县，财政压力本身就很大。因此，国家应特别重视对粮食主产县地方政府的财政激励支持。
三、耕地“非粮化”与农产品多样化需求的关系
改革开放以来，我国的社会经济得到了长足发展，社会主要矛盾也由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人们不再满足于“丰衣足食”的吃饱穿瞹，还在饮食结构上追求吃得更健康、更丰富。主食越来越不“主”、副食越来越不“副”，粮食的占比在快速减少，而蔬菜、蛋类、水果、水产品和猪牛羊肉的消费不断上升。针对人们饮食结构的变化，国家也提出了要树立“大食物观”，要从更好满足人民美好生活需要出发，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。耕地不仅要为人们提供谷类、薯类以及豆类等粮食作物产品，也要提供蔬菜、棉花、油菜、甘蔗、花生等丰富的经济作物产品。
既然当今社会表现出越来越丰富的农产品多样化需求，那就要科学处理耕地生产粮食作物与经济作物的辩证关系。有些农产品的生产供给受到市场区位的要求，如城市居民对蔬菜巨大需求，客观上要求城郊农田以种植蔬菜为主。另外，不少地方传统农业产业经过长期的打造和发展，成为了当地的经济支撑产业，如江西广昌白莲、南丰蜜桔，甘肃兰州百合，都是国家地理标志产品，在地方国民经济中有着举足轻重的地位，也在全国同类产品市场中占据了无可替代的份额。因此，在治理耕地“非粮化”过程中，必须充分考虑农业生产区位要求与传统特色产品发展，允许这些非粮食作物的种植，以满足人们对农产品多样化的需求。
四、耕地“非粮化”与“藏粮于地”的关系
“藏粮于地、藏粮于技”是我国实现粮食安全战略的重大举措，其中“藏粮于地”，强调的是通过高标准农田建设等措施，提升耕地的粮食生产能力，在粮食供给相对充足时，可把能生产粮食的耕地用于生产经济作物，满足人们对农产品多样化的需求，一旦粮食供给需求上升，可随时用于粮食生产，即把潜在的粮食生产能力藏于耕地之中，而不是把能生产粮食的耕地全部都种上粮食。防止耕地“非粮化”，也是要通过确保相应面积的耕地用于生产粮食，来保障国家粮食供给，本质上与“藏粮于地”是一致的。但如果简单地把所有不种粮的耕地“非粮化”都采取“一刀切”的治理方式，就与国家推行的“藏粮于地”策略相互矛盾。
要科学辨析耕地“非粮化”现象与“藏粮于地”策略的吻合程度。就耕地土壤的养分平衡与恢复而言，科学的耕作制度安排、合适的作物轮作，有利于维持耕地的粮食生产能力。我国悠久的生产实践已形成各具地域特色的耕地轮作种植传统，如禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态，做到用养结合，实现耕地地力的长期维持与提升，那些有利于保持粮食生产能力的临时不种粮食的“非粮化”完全符合国家“藏粮于地”策略，而那些对耕作层产生破坏的“非粮化”则违背了“藏粮于地”策略。我国长期的耕地高强度利用，已使不少耕地地力消耗过大，地下水开采过度，农业资源环境已不堪重负。适当的耕地轮作休耕，可以有效地缓解耕地的生态疲惫，但南方的耕地抛荒并不符合“藏粮于地”策略，这是因为南方的光、温、水条件好，林草长势强，几年的抛荒，就改变了耕地粮食生产的基本土壤条件。对于符合“藏粮于地”策略的耕地“非粮化”现象，可以允许不同程度的存在，但与“藏粮于地”相悖的，必须坚决制止。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）