【专家观点】陈美球 等 | 系统思维是全域土地综合整治之魂
系统思维是全域土地综合整治之魂
江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心
陈美球 张婷
全域土地综合整治是遵循“山水林田湖草”生命共同体的基本规律，对农村区域生产、生活、生态空间进行全域优化布局、综合整治。通过农田连片提质建设，存量建设用地集中盘活，实现美丽乡村和产业融合发展用地的集约精准配置、改善人居环境，对破解当前农村普遍存在的用地碎片化、无序化、低效化等突出问题具有强大的生命力。目前各地正在探索全国全域土地综合整治试点工作，而强化系统思维是做好全域土地综合整治的关键所在。
与传统的农用地整治（如高标准农田建设、中低田改良）、农村建设用地整治（如村庄整治、“空心村”改造）、国土空间生态修复（如废弃矿山复垦、灾毁土地复垦）等单要素土地整治相比，全域土地综合整治最大的区别在于把区域国土空间视为一个有机整体，遵从国土空间的系统性特征，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的总要求，顺应不同国土空间要素间的内在关联规律，对山水林田湖草村等全要素进行综合整治，实现乡村空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑。全域土地综合整治是一个典型的系统工程，系统思维是全域土地综合整治之魂，而认识全域土地综合整治的系统性特征及其具体表现是落实系统思维的基础。
01全域土地综合整治的本质是区域自然资源保护与开发利用的国土空间重构
全域土地综合整治并不是传统单个项目的机械拼凑，而是立足于区域整体，把农用地、建设用地、未利用地统筹在一起，根据区域社会经济发展需求，进行国土空间重构。
既然是自然资源保护与开发利用的国土空间重构，就必须充分考虑重构国土空间系统的稳定性，因为只有相对稳定的国土空间系统，才能实现国土空间与人类可持续发展的和谐共存，而这又取决于系统内部各组成要素间的物质、能量、信息交流与转换规律，以及表现出的系统活力、恢复力、组织结构、功能维持、对外界投入的依赖性及对人类管理的要求，这些都是全域土地综合整治中基本的系统思维。由于不同地形地貌、水文地质、土壤类型、植被覆盖以及社会经济条件下的国土空间系统存在很大的差异，借助全域土地综合整治解决的主要国土空间配置的问题也不一样，因此，全域土地综合整治必须坚持因地制宜，没有通用的模式可套用。
02土地要素表现出对其它生产要素配置的系统性引领作用
国土空间是人类社会经济活动的基本载体，全域土地综合整治在确定自然资源保护与开发利用的国土空间格局的同时，也在引领劳动力、资本、技术等其他生产要素的配置。
因此，全域土地综合整治必须树立土地、劳动力、资本、技术等各类生产要素统筹配置的系统思维，不仅要考虑国土空间系统自身的系统规律，还要置身于整个乡村社会经济发展整体之中，遵循国土资源配置对其他生产要素配置的影响规律，促进人口、产业、社会、文化等多方面资源重构。如在宅基地用地配置中，就必须考虑人口聚集的引导，而人口能否聚集还要考虑文化的融合，特别是生活习俗的适应，以及可能带来的非农就业岗位供应需求、农业现代规模化经营的发展。
03为乡村振兴战略提供用地要素保障支撑是全域土地综合整治的系统目标
乡村振兴离不开强有力地用地要素保障，然而过于追求公平的承包地分配方式，以及传统的“依田而住、逐水而居、沿路而建”村庄布局，造成了目前土地利用效率低、村庄分布分散、乡村发展用地保障支撑弱的普遍现状。系统解决这些乡村发展中的“低、散、弱”问题，也是全域土地综合整治需要达到的目标。
实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，全域土地综合整治必须紧扣“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求，提供相应的用地保障。如为了实现“产业兴旺”，就要顺应一二三产融合的现代产业发展趋势，提供相应生产服务设施用地，特别是要针对新产业新业态的多样性和个性化特征，把综合整治规划设计与产业发展的用地条件相结合，实现新业态新产业用地供给的精准到位；为了实现“生态宜居”，就要顺应居住人口不断聚集并形成一定规模的发展趋势，科学编制农村居民点体系，并通过生活基础设施和公共服务设施的配套建设，引导人口的聚集。
04全域土地综合整治既表现为建设工程的系统性，也表现为制度的系统性
全域土地综合整治离不开区域公共基础设施的建设、新型农村社区建设、高标准农田建设，甚至产业园区的建设，这些工程建设支撑着全域土地综合整治的系统性硬件框架，但也离不开人口迁移、用地产权调整、基层组织重组、乡村熟人社会重构、资源管理制度创新等相应配套制度的系统性建设。
产权调整是其中最核心的制度建设。全域土地综合整治涉及承包地的承包权、农村宅基地资格权与使用权等诸多不动产权利的调整。土地整治后，原有承包土地的权属界线不可避免地会发生变化，村庄聚落布局的调整也会引发宅基地产权关系的变化。产权是广大村民最关心的内容，切实可行的产权调整是能否获得广大村民支持全域土地综合整治的重要前提。因此，应广泛征求村民意见，以制定产权调整方案为抓手，处理好合村并居、农用地承包地调整、集体产业用地等不同领域的产权调整与管理，并与人口迁移、基层组织重组、资源管理制度创新等其它制度联动推进。
全域土地综合整治是一个庞大的工程，要把系统思维贯彻其中，需要社会各界、各部门、各相关利益主体协同推进，科学统筹好主要关系，形成有效的内生动力机制。为此，提出以下几个对策建议。
01统筹人口聚集、产业转型与用地配置，科学编制实用性村庄规划
规划先行是全域土地综合整治的基本原则，要“一张蓝图绘到底，久久为功搞建设”。全域土地综合整治通常以乡镇为基本实施单元，为自然资源的优化配置提供了更大的空间。
用于指导全域土地综合整治的村庄规划，必须统筹好区域内人口聚集、产业转型与用地配置的关系，通过自然资源的合理配置引导人口向新型农村社区（中心村庄）聚集，并促进产业的转型升级与兴旺。首先要因地制宜，立足于自身的自然资源禀赋和社会经济条件，谋划村庄发展定位和用地布局，明确全域土地综合整治与生态修复的重点内容与任务，合理划定村庄建设、公共服务、生态保护、产业发展等功能分区。其次是明确区域居民点体系布局，确定集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类的村庄分类，“迁村并点”是生活基础设施配套对人口聚集规模的内在需求。再次是要坚持生态为基，土地不仅以其生产功能和空间承载功能支撑着农村经济，也以其生态调节功能和文化传承功能影响着农村生活品质，且生态环境是支撑生产功能和空间承载功能的基础。要在修复受损生态环境的基础上，强化生态化整治理念，如在高标准农田建设中推行生态沟渠、生态砌坎、生态廊道等生态化工程，保护生物多样性，提高生态系统稳定性。
02统筹不同群体的利益祈求，发挥村民的主体作用
广大村民是乡村土地空间重构的主体，他们既是全域土地综合整治最主要的利益群体，也是全域土地综合整治最重要的建设者，没有村民的积极支持，乡村土地空间重构不可能得到实现。针对村民群体不断分化的现状，要充分考虑不同群体的利益祈求，获得全体村民的支持。
要赢得村民的积极支持，首先要健全公众参与机制，从村庄规划的编制、整治重要内容的确定、拆迁安置方案的制定、整治工程的开展，都充分征求广大村民的意见与诉求。其次是切实保障群众利益，充分考虑农民实际承受能力，坚决防止不顾条件盲目推进、大拆大建，杜绝盲目建高楼、强迫农民住高楼的现象。再次是发挥村集体组织在协调不同群体利益祈求上得天独厚的优势，尤其是村两委，既是村民自己选举的组织，也是与上级政府沟通的桥渠，其民主协商的组织能力很强。最后是增强村民的获得感与生活幸福感。全域整治必定涉及现有的利益格局，甚至可能会让少数村民的利益受损，而增强整治后的获得感、提高生活幸福感是弥补村民利益受损、赢得广大村民积极支持的关键。
03统筹各部门涉农资金与项目，形成综合整治合力
全域土地综合整治，着力于建成农田集中连片、建设用地集中集聚、生态环境优美的国土空间新格局，离不开大量的资金投入做保障。
我国已进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，每年的涉农资金在不断增加，关键是要对各部门涉农资金与项目进行统筹整合，形成全域土地综合整治的合力。各级财政可创新管理方式，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，整合高标准农田建设、“空心村”整治、农村人居环境改造、农村公路建设、农田水利、农村生态环境治理、以及电力、通信、燃气等相关涉农资金与项目，发挥资金综合效益。
04统筹农村土地使用制度改革与综合整治，强化配套制度建设
“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”是全域土地综合整治的基本要求，这些基本要求的实现，离不开农村土地使用制度的创新。
我国已明确了农村“三块地”的改革目标与方向，《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）更是对全域土地综合整治提出了相应的政策创新内容，这些都是开展全域土地综合整治土地使用制度创新的依据。一是要紧扣《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》的文件精神，探索永久基本农田的布局优化调整、更新完善永久基本农田数据库的实现路径。二是要进一步显化农村土地资产价值，科学运用城乡建设用地增减挂钩政策，允许节余建设用地指标的跨区域有偿使用，为乡村振兴提供强有力资金支持。三是要在坚持农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革方向下，通过使用权的合理流转，创新宅基地跨集体经济组织使用，解决“迁村并点”中农户的宅基地使用的基本保障问题。四是推进集体经营性建设用地入市的改革，探索将零星分散的农村建设用地集聚、闲置的宅基地复垦或盘活利用，通过集体经营性建设用地入市，发展农村新产业新业态。五是要在坚持农用地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革方向下，探索“确权确股不确地”等承包经营方式或构建现代农业龙头企业携手小农户的协作模式，破解现代农业模式经营与家庭分散承包的矛盾，特别是避免高标准农田建设后的再次细碎化。
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（编辑：曾 爽）