律师为政府投资项目立项、规划审批阶段提供法律服务操作指引

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律师为政府投资项目立项、规划审批阶段提供法律服务操作指引

目录

第一章 总则

第一节 制定目的

第二节 一般规定

第二章 立项审批阶段的法律服务

第一节 政府投资项目立项审批概述

第二节 政府投资项目立项的基本要求及审批内容

第三节 律师在本阶段的工作内容

第三章 规划审批阶段法律服务

第一节 政府投资项目规划审批概述

第二节 律师在本阶段的工作内容

第四章 撰写社会稳定风险评估报告

第一节 社会稳定风险评估报告概述

第二节 撰写社会稳定风险评估报告

第五章 出具法律意见书

第一节 法律意见书概述

第二节 编制法律意见书

第六章 附则

第一章 总则

第一节 制定目的

本操作指引由中华全国律师协会制定，其目的系向律师提供办理政府投资项目法律服务业务操作方面的操作经验。本指引并非强制性或规范性规定，仅供律师在办理政府投资项目立项、规划审批阶段法律服务业务时借鉴参考。

第二节 一般规定

1.2.1 概念界定

本操作指引所称政府投资项目，是指使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体）及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目，视同政府投资项目。

1.2.2 基本依据

为保证政府投资项目立项、规划审批程序的顺利进行，提高律师办理项目立项、规划审批阶段法律服务业务的水平，依据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》及相关法律、法规、司法解释之规定，制定本操作指引。

1.2.3 适用范围

律师办理政府投资项目立项、规划审批阶段的法律服务业务，可参考本章内容。

第二章 立项审批阶段的法律服务

第一节 政府投资项目立项审批概述

根据国务院《关于投资体制改革的决定》和国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》的规定，政府出资的投资项目采取审批制；但对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

律师在承办政府投资项目立项环节的法律服务时，应对项目的投资方式进行审查，并据此提供有针对性的法律服务。

第二节 政府投资项目立项的基本要求及审批内容

2.2.1 政府投资项目立项的基本要求

政府投资项目的立项过程是政府投资项目的决策过程，立项应符合以下基本要求：

（1） 项目应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合管理、配套建设；

（2） 符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；

（3） 符合国家法律法规的其他相关要求。

2.2.2 政府投资项目的审批内容

2.1.3.1 政府投资的方式

根据国务院《关于投资体制改革的决定》《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》的规定，政府投资一般采取以下三种方式：

（1） 直接投资。政府从财政预算中进行财政性拨款，直接用于投资建设项目。

（2） 资本金注入。政府作为投资方注入资本金，并应该行使相应的股东权益。

（3） 投资补助和贷款贴息。政府以对企业提供投资补助和贷款贴息作为出资。但对以投资补助和贴息方式使用中央预算内投资（包括长期建设国债投资）建设的项目要作特别的细分：

（1） 国家发展和改革委员会（以下简称"国家发改委"）安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理；

（2） 安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3 000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理；

（3） 安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3 000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理。

2.1.3.2 不同投资方式的审批内容

根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定：

（1） 采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批（除特殊情况外不再审批开工报告）：

①项目建议书；

②项目可行性研究报告；

③项目概算。

（2） 采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

但以投资补助和贴息方式使用中央预算内投资（包括长期建设国债投资）建设的项目，参照本指引2.1.3.1的内容并结合本条进行确定。

（3） 采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的审批部门，可以根据项目的不同特点和实际情况，合并或者减少某些审批环节，但不得擅自增加审批环节。

第三节 律师在本阶段的工作内容

2.3.1 项目建议书合法性审查

2.3.1.1 项目建议书审批概述

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当编制项目建议书。项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析，并按照要求提供有关文件。

地方政府投资的重大项目和限制类项目，其项目建议书由国务院投资主管部门会同有关部门审批或者审核后报国务院批准。项目建议书审批通过，就是通常意义上的"立了项"。

2.3.1.2 项目建议书阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 项目建议书的申请条件

①项目符合国家的建设方针和长期规划，以及产业结构调整的方向和范围；

②项目产品符合市场需要，论证的理由充分；

③项目建设地点合适，无重复建设与不合理布局的现象；

④项目的财务、经济效益评价合理。

（2） 项目建议书的编制主体

项目建议书的编制主体是专业的咨询机构，一些大型项目的项目建议书还必须附带相应等级的咨询机构的公章。

（3） 项目建议书的审批权限

项目建议书要按现行的管理体制、隶属关系，分级审批。原则上，按隶属关系，经主管部门提出意见，再由主管部门上报，或与综合部门联合上报，或分别上报。

①大中型基本建设项目、限额以上更新改造项目，委托有资格的工程咨询、设计单位初评后，经省级主管部门初审后，报国家发改委审批；其中特大型项目（总投资4亿元以上的交通、能源、原材料项目，2亿元以上的其他项目），由国家发改委报国务院审批。

②小型基本建设项目、限额以下更新改造项目由国务院主管部门或地方发展改革部门审批。

③由中央统借统还的纳入国外贷款备选项目规划的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由国务院发展改革部门审批或审核后报国务院审批。

④对于政府投资的新开工项目，项目单位应首先向发展改革部门等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。

（4） 项目建议书的主要内容

项目建议书根据所在细分行业不同，可分为工业、农业、水利水电、社会发展、市政建设、煤矿改造、房地产等。虽然不同行业有着不同的要求，但以下几点为共同部分：

①投资项目建设的必要性和依据；

②产品方案、拟建规模、建设地点的初步设想；

③资源情况、交通运输及其他建设条件和协作关系的初步分析；

④环境影响的初步评价；

⑤主要工艺技术方案的设想；

⑥投资估算、资金筹措及还贷方案的设想；

⑦项目的进度安排；

⑧经济效果和社会效益的初步估计；

⑨有关的初步结论和建议。

（5） 项目建议书的审批程序

项目建议书的审批按以下程序进行：

①申请。申请人向主管部门提交各项文件、资料，提出项目建议书的申请，审批主管机关经审查符合标准的予以受理。

②审核。审批主管机关对申请文件、资料核查，派员现场核查，符合标准的根据审批程序进行复审及会签，提出会签意见；

③审定。审批主管机关相关主管领导对上报的审批申请予以审查，提出审定意见；

④项目建议书的批准。审批主管机关对审查通过的项目建议书予以批准，向申请单位发放批准文件书。

（6） 项目建议书申请审批应提交的材料

项目申请单位向主管机关申请办理项目建议书的审批手续时，一般应提交以下材料：

①申请审批项目建议书的报告；

②政府主管部门意见；

③项目建议书文本；

④城市规划行政主管部门出具的项目规划意见；

⑤国土资源行政主管部门出具的项目用地意见；

⑥项目业主有效营业执照和组织机构代码证；

⑦财政主管部门征求预审意见的函；

⑧联合建设的项目需提交联合建设合同或协议；

⑨根据不同行业项目的特殊要求需提供的其他相关资料。

（7） 其他注意事项：

①使用政府性资金投资建设的项目要编制项目建议书，非政府投资的建设不再进行项目建议书审批；

②需上报审批的地方政府投资项目，只需报批项目建议书。国家发改委主要从发展建设规划、产业政策以及经济安全等方面进行审查；项目建议书经国家发改委批准后，项目单位应当按照国家法律法规和地方政府的有关规定履行其他报批程序。

③地方政府投资项目申请中央政府投资补助、贴息和转贷的，按照国家发展改革委发布的有关规定报批资金申请报告，也可在向国家发改委报批项目建议书时，一并提出申请。

2.3.2 项目可行性研究报告合法性审查

2.3.2.1 项目可行性研究报告审批概述

项目可行性研究报告是确定建设项目、控制项目预算、编制设计文件的主要依据，是对项目实施可行性进行预评。应当对项目在技术和经济上的必要性、合理性、可行性以及社会效益、生态环境影响等各方面进行分析论证，落实各项建设条件，并按有关规定取得相关单位的许可、承诺或者证明。

采用直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，建议书经批准后，应当编制项目可行性研究报告。政府投资项目的可行性报告应当委托有资质的工程咨询单位编写。

2.3.2.2 项目可行性研究报告阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 项目可行性研究报告审批的主管部门

①一般情形。

项目可行性研究报告审批的主管部门与项目建议书审批的主管部门总体上是一致的。

②特殊情形。

根据《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》的规定：

由省级政府负责偿还或提供还款担保的纳入国外贷款备选项目规划的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国务院发展改革部门的有关规定执行。除应当报国务院及国务院发展改革部门审批的项目外，其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。

（2） 项目可行性研究报告审批的程序

①一般情形。

项目可行性研究报告审批的程序与项目建议书审批的程序总体上是一致的。

②特殊情形。

根据《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》的规定：

项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批的项目，由国务院及国务院发展改革部门审批的项目可行性研究报告，可行性研究报告中应当包括项目资金申请报告内容，不再单独审批项目资金申请报告。

（3） 项目可行性研究报告编制的依据

项目可行性研究报告编制主要依据以下内容：

①国家经济发展的长远规划和行业规划、地区规划；

②经济建设的方针、技术经济政策的建设任务；

③批准的项目建议书、合同等有效法律文件；

④国家批准的城市总体规划、详细规划、交通和市政基础设施等资料；

⑤资源情况，如自然、地理、气象、水文地质等；

⑥社会发展，如经济环境、人文历史等；

⑦有关工程技术方面的标准、规范、指标、要求等资料；

⑧项目备选方案的土地利用条件、规划设计条件以及备选规划设计方案等。

（4） 项目可行性研究报告招标事项的说明

①说明内容。

根据相关法律规定，依法必须进行招标的工程建设项目，在报送的项目可行性研究报告中，应列明以下各项有关招标的内容：

A. 建设项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的具体招标范围（全部或者部分招标）。

B. 建设项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动拟采用的招标组织形式（委托招标或者自行招标）；拟自行招标的，还应按照《工程建设项目自行招标试行办法》的规定报送书面材料。

C. 建设项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动拟采用的招标方式（公开招标或者邀请招标）；国家发展改革委确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目，拟采用邀请招标的，应对采用邀请招标的理由作出说明。

D. 其他有关内容。

②例外事项。

属于下列情况之一的，建设项目可以不进行招标，但在报送可行性研究报告中须提出不招标申请，并说明不招标的原因：

A. 涉及国家安全或者有特殊保密要求的；

B. 建设项目的勘察、设计，采用特定专利或者专有技术的，或者其建筑艺术造型有特殊要求的；

C. 承包商、供应商或者服务提供者少于3家，不能形成有效竞争的；

D. 其他原因不适宜招标的。

（5） 项目可行性研究报告审批应提交的材料

项目申请单位向主管机关申请办理项目可行性研究报告审批手续时，一般应提交以下材料：

①项目可行性研究报告申请审批请示文件；

②项目建议书批复文件；

③项目可行性研究报告文本；

④同级行业主管部门意见；

⑤当地城乡规划行政主管部门出具的城乡规划选址意见；

⑥环保行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；

⑦国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；

⑧招标基本情况表；

⑨各资金来源承诺函；

⑩政府拟投资建设的有关会议纪要；

项目所在地发展改革部门初审意见；

按有关法律、法规或规章规定应提交的其他材料。

2.3.3 项目概算合法性审查

2.3.3.1 项目概算审批概述

概算一般分为单位工程概算、单项工程综合概算和项目总投资概算三个层次。在立项阶段，主要是对项目总投资概算进行审批。

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当进行项目的总投资概算审批。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再进行总投资概算的审批。

2.3.3.2 项目概算阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 项目总投资概算审批的主管部门

县级以上人民政府发展和改革主管部门是建设项目总投资概算审批的主管部门。

（2） 应进行总投资概算审批项目的范围

应进行总投资概算审批的项目，主要是针对政府投资项目中采用政府直接投资和资本金注入方式的项目，各地在具体的规定中有所不同。律师在审查时可参考所在省份的标准。

（3） 项目总投资概算审批的条件：

①已批复项目可行性研究报告；

②完成项目初步设计审查。

（4） 项目概算的调整：

①概算一经批准，实行静态控制、动态管理，静态投资部分原则上不作调整；

②对由于国家政策变动而引起的投资的增加，可以依据实际情况进行调整，概算调整必须经原初步设计主审部门的批准；

③建设过程中擅自扩大建设规模、增加建设内容，提高建设标准而引起的概算增加，一律不予调整。初步设计概算的调整，应由建设单位委托原设计单位编制，报原初步设计主审部门审批。

④如果总投资概算超过可行性研究报告总投资结算的10%以上（含10%），或其他主要指标需要变更时，应说明原因和计算依据，并报可行性研究报告的原审批单位同意。

（5） 项目总投资概算增加的情形

①设计变更引起概算增加；

②征地拆迁费不确定引起的概算增加；

③随意扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准引起的概算增加；

④建筑材料涨价引起的概算增加。

（6） 项目概算审批应提交的材料

项目概算审批提交的材料各个省份的规定各有不同，可参照当地实际规定提交。

（7） 其他注意事项

①严格审查基本建设程序、审查手续是否齐全；

②对概算中的变更部分着重进行合法性审查，审查变更内容是否符合规定，变更是否得到相关主管部门批准，有无擅自扩大建设规模和提高建筑标准等问题；

③对概算中的合同进行严格管理，审查设计单位的收费合同是否符合国家规定。

第三章 规划审批阶段法律服务

第一节 政府投资项目规划审批概述

政府投资规划审批制度，是城乡规划行政主管部门实施行政许可的重要环节，具体包括对"一书三证"审批和工程设计方案合法性审查。

"一书三证"，即《建设工程选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》，是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审定，许可建设各类工程的法律凭证。

第二节 律师在本阶段的工作内容

3.2.1 项目选址方案合法性审查

3.2.1.1 项目选址审批概述

建设项目选址规划是政府规划主管部门根据城市或区域规划及有关法律、法规对项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照政府规划安排，并核发建设项目选址意见书的一项行政管理工作。

在进行项目选址定点时，还要依法对项目进行环保、地质灾害、消防、水利、国家安全等事项的审查。除此之外，各地根据具体情况，可能还需要进行其他事项的审查，如林地审查、文物保护审查、风景名胜保护审查、供水供电审查等。

3.2.1.2 项目选址阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 建设项目选址意见书

①建设项目选址意见书的主要内容：

A. 建设项目的基本情况。主要指建设项目的名称、性质、用地与建设规模、供水与能源的要求量、采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量等主要情况。

B. 建设项目规划选址的主要依据：

a. 须批准的项目建议书；

b. 建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调；

c. 建设项目与城市规划布局的协调；

d. 建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调；

e. 建设项目对城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。

C. 建设项目选址、用地范围和具体规划要求。

②建设项目选址意见书的申请条件

根据《中华人民共和国城乡规划法》第36条的规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

③建设项目选址行政许可的内容：

A. 非通过招标、拍卖、挂牌取得建设用地使用权的选址许可内容是确定城乡规划范围内建设项目的选址定点、审定建设项目规划设计条件、核发的建设工程选址意见书及其附图。

B. 通过招标、拍卖、挂牌取得建设用地使用权的建设项目，其行政许可的内容是核发建设用地规划公告函及其附图、建设工程选址查证书和建设用地规划许可证。

④建设项目选址行政许可条件

建设项目选址行政许可条件大体上包括以下内容，但各地规定不完全一致，律师在审查时应参照当地的具体规定。

A. 建设项目的选址和布局符合城市总体规划、控制性详细规划等相关规划要求；

B. 符合《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规、规范、标准及省、市相关规章、政策的要求；

C. 申报材料符合要求，前置要件齐全，并符合行政许可相关程序要求。

⑤建设项目选址意见书的核发机关

A. 国家规定的建设项目选址意见书的核发机关

a. 县人民政府计划行政部门审批的建设项目，由县人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；

b. 市级、县级人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由该市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；

c. 直辖市、计划单列市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由直辖市、计划单列市人民政府规划主管部门核发选址意见书；

d. 省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划主管部门提出审查意见，报省、自治区人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；

e. 中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；

f. 国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书，并报国务院城市规划行政主管部门备案。

B. 各地规定的建设项目选址意见书核发的机关

各地关于核发建设项目选址意见书的机关并不完全一致，律师在审查时可参考当地省份的标准。

⑥其他注意事项：

A. 建设单位在取得了建设项目选址意见书后，可根据相关规定继续办理其他流程。

B. 通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的建设项目，同时取得选址意见书和建设用地规划许可证后，方可进行建设项目方案设计，申请办理建设工程规划许可证。

C. 非通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的建设项目，在取得建设工程选址意见书后，方可根据建设项目选址意见书及其附图的要求进行规划方案设计，并申请办理建设用地规划许可证。

D. 非通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的建设项目，在取得市建设工程选址意见书后6个月内未报送规划设计方案的，其市建设工程选址意见书（含附图）自行失效（不可抗力因素除外）。

E. 通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权出让合同的项目，除国有建设用地使用权出让合同中涉及规划指标及控制性要求的内容与规划部门核发的建设用地规划公告函不一致的，需报相关业务办公会研究外，均可直接按程序核发市建设工程选址意见书，同时告知核发市建设用地规划许可证及其附图。

（2） 项目环境影响评价审批

①项目环境影响评价审批的主管部门：

A. 国家环境保护总局；

B. 各省、自治区、直辖市环境保护局。

②建设项目环境评价的分类

按照建设项目对环境造成的影响程度不同，由大至小可以分为环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表。

③环境影响报告书的内容：

A. 建设项目概况；

B. 建设项目周围环境现状；

C. 建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；

D. 建设项目对环境保护措施及其技术、经济论证；

E. 建设项目对环境影响的经济损益分析；

F. 对建设项目实施环境监测的建议；

G. 环境影响评价的结论。

④环境影响评价申请应提交的材料：

A. 建设项目环境影响评价报审表。

B. 建设项目立项批复（项目建议书及项目建议书批复文件）。

C. 具备环境影响评价资质的单位编写的符合相关要求的拟建建设项目环境影响评价报告书（或环境影响评价报告表、环境影响评价登记表）及电子文件。

D. 地形总平面图。

E. 建设单位行业主管机关对环境影响报告书或环境影响报告表提出的预审意见。涉及水土保持的建设项目，还必须提交有经相关主管部门审查同意的水土保持方案。

（3） 地质灾害危险性评估备案审查

①地质灾害危险性评估备案审查的行政主管部门：

A. 国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。

B. 县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。

各地地质灾害危险性评估审查的归口主管部门有所不同，律师在审查时可参考当地省份的文件。

②地质灾害危险性评估的内容：

A. 工程建设可能诱发、加剧地质灾害的可能性；

B. 工程建设本身可能遭受地质灾害危险的危险性；

C. 工程建设适宜性结论；

D. 采取防治措施的建议。

③其他注意事项：

A. 地质灾害危险性评估需要具备相应的资质，具体规定律师可以参考国土资源部《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》的相关规定；

B. 对于地质灾害危险评估备案审查应提供的材料，不同的地区可能存在差异，律师可以参考当地具体文件的要求；

C. 凡没有进行建设用地危险性评估或未考虑建设用地条件的，或虽经评估但未经审查主管部门审查认定的，均不得批准用地和建设。

（4） 消防审查

①消防审核的主管机关：

A. 国务院、公安部门对全国的消防工程实施监督管理；

B. 县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施；

C. 军事设施、矿井地下部分、核电厂的消防工作，由其主管单位监督管理；

D. 森林、草原的消防工作，法律行政法规另有规定的，从其规定。

②申请消防设计审核应提交的材料：

A. 建设工程消防设计审核申请表；

B. 建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件；

C. 新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件；

D. 设计单位的资质证明文件；

E. 消防设计文件。

③其他注意事项：

A. 律师在审查消防设计资料时，对于人员密集、特殊建设工程的消防审核范围，应参照《建设工程消防监督管理规定》，同时比较相关的地方性法规，予以确定；

B. 不同地区申请消防设计应提交的材料可能并不完全相同，律师可以结合当地的地方性法规予以确定。

（5） 水利事项审查

①水利事项审查的范围。

水利事项的审查是开发选址定点阶段一个重要的审查环节，主要包括河道管理范围、建设项目审批和水土保持方案的审批。

②河道管理范围内建设项目审批主管机关：

A. 国务院水行政主管部门是全国河道的主管机关；

B. 各省、自治区、直辖市的水利行政部门规定的权限有所不同，律师可以结合当地的具体规定确定相关审批主管机关。

③河道主管机关审查的内容：

A. 是否符合有关规划，建设依据是否充分；

B. 是否符合防洪标准和有关技术要求；

C. 是否对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有不利影响；

D. 是否妨碍行洪、降低河道的泄洪能力；

E. 是否危害提防、护岸和其他水利工程的安全；

F. 是否妨碍防汛抢险；

G. 建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；

H. 是否影响第三人合法的水事权益；

I. 是否符合其他有关规定和协议。

④水土保持方案审查的主管部门：

A. 国务院水土行政主管部门主管全国的水土保持工作；

B. 县级以上地方人民政府水土行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。

⑤水土方案审查的范围：

修建铁路、公路、水土工程、机场、港口、码头，城镇搬迁、开办矿山企业、电力企业及其他大中型工业企业，其开发建设项目环境影响报告书中必须有同级水土行政主管部门批准的水土保持方案，开发建设单位方可向计划行政主管部门申请审查建设项目可行性研究报告。

上述之外的房地产、城市建设、企业兴（迁）建、交通、通讯等可能造成水土流失的生产建设、资源开发项目，必须先提交水土保持方案报告书或水土保持方案报告表，并经与该项目审批权限同级的水土行政主管部门批准后，方可按照基本建设程序申请办理有关手续。

⑥其他注意事项：

A. 河道主管机关对河道范围内建设项目审批文件的有效期一般是两年，即经批准同意的建设项目两年内未开工建设的，河道主管机关的批文自行作废；

B. 水土保持方案审查一般应在选址定点阶段进行，水土保持设施必须与主体同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有水土行政主管部门参加；

C. 各地水土保持方案审查的主管部门及权限分工不完全一致，律师在进行相关审查时，可以参照当地的具体规定。

（6） 国家安全事项审查

①建设项目国家安全事项审查主管机关。

国家安全机关是国家安全工作的主管机关。

②建设项目国家安全事项审查的程序：

A. 填报涉外项目国家安全事项审查表；

B. 提供申报材料；

C. 经办人员现场踏勘，签署国家安全责任书；

D. 填写审批表，提出意见，经主管部门领导签批；

E. 出具审查意见书；

F. 落实国家安全防范措施；

G. 竣工后防范设施验收。

③其他注意事项：

A. 凡属新建、改建、扩建的涉及国家安全事项的建设部门，建设单位在选址定点时，应当向国家安全机关申报，经审查批准后，方可到相关部门办理有关手续；

B. 律师在处理本阶段工作时，应当严格遵守保密义务。

3.2.2 建设用地规划合法性审查

3.2.2.1 建设用地规划审批概述

为保证城乡规划区内的土地利用符合城市规划，依据《中华人民共和国城乡规划法》第37条、第38条的规定，由城乡规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》，作为建设单位向土地主管部门申请征用、划拨和有偿使用土地的法律凭证。

《建设用地规划许可证》是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。

3.2.2.2 建设用地阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 建设用地规划许可证的许可条件：

①建设项目符合城乡规划；

②以划拨方式供地的建设项目，取得《建设项目选址意见书》（有效期内）和有国有主管部门对建设项目用地的预审意见或其他相关文件；

③以出让方式供地的建设项目，取得《国有土地使用权出让合同》；

③取得发展改革等项目审批部门批准、核准、备案的建设项目；

⑤建设项目涉及环保、城管、国家安全、消防、文物保护等部门的，需提供各相关行政主管部门的书面意见；

（2） 申请核发或领取建设用地使用权的建设项目

申请核发或领取建设用地规划许可证应根据土地是划拨还是出让分别提交不同的材料。

①以出让方式取得建设用地使用权的建设项目。

以出让方式取得建设用地使用权，即通过招标、拍卖、挂牌方式取得建设用地使用权的建设项目，申请领取建设用地规划许可证应提交以下材料：

A. 书面申请；

B. 申请人身份证明材料；

C. 建设用地使用权出让合同；

D. 法律法规规定需要的其他材料。

②以划拨方式取得建设用地使用权的项目

以划拨方式取得建设用地使用权，即非通过招标、拍卖、挂牌方式取得建设用地使用权的建设项目，申请核发建设用地规划许可证应提交以下材料：

A. 书面申请；

B. 申请人身份证明材料；

C. 建设工程选址意见书；

D. 环境影响评价报告（限对环境有影响的工业等项目）及环保部门的审查意见；

E. 相关部门的书面申请意见（限涉及国家安全、消防、文物保护等部门的项目）；

F. 建设用地批复文件；

G. 建设项目可行性研究报告审批文件或企业投资项目核准文件（限需投资行政主管部门审批、核准的建设项目）；

H. 方案（修建性详细规划）设计图（含室内外综合管线方案设计，加盖设计资质印章）；

I. 彩色渲染图和建筑模型（限主要地段、重要节点及大型项目）；

J. 法律、法规规定需要的其他材料。

（3） 核发建设用地规划许可证的时限

根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，批准主管部门核发建设用地规划许可证，应当在法定时间内作出。

①时限

对建设项目的建设用地规划许可，应自同意受理之日起20个法定工作日内作出决定；不能在以上规定时限内作出决定的，经有决定权的规划主管部分负责人批准，可以延长10个法定工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

②不列入审批时限的情形

在作出用地规划许可决定前，需由上级机关审批（审查），需要听证（或公开征询意见）、中介机构评估（含规划调整）提请专家评审的，所需时间不计入规划许可办理期限。

用地规划许可因上述等原因中止办理计时的，规划主管部门应在用地规划许可办理时间中止后，向申请人发出规划许可办理计时中止通知；恢复办理，应向申请人发出规划许可办理计时恢复通知。

（4） 建设用地规划许可证的有效期限

建设单位在取得建设用地规划许可证后3个月内未取得建设用地批准文件，其建设用地规划许可证（含附件、附图）和建设工程选址意见书自动失效（不可抗力因素除外）。

（5） 其他注意事项

①核发或领取建设用地规划许可证的程序主要包括：申请与受理、审查与决定、公布与颁发，但各地在办理具体程序上略有不同，律师应参照当地具体标准实行；

②以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让并立项之后，直接领取建设用地规划许可证。

3.2.3 工程设计方案合法性审查

3.2.3.1 工程设计方案审查概述

工程设计方案的审查是规划行政主管部门的一项重要审查内容，建设单位或者个人必须按照城乡规划、城市规划管理技术规定和规划管理部门提出的规划设计要求，委托设计单位进行房地产建设工程设计，并向规划管理部门申报建设工程。

建设工程的设计方案是设计三环节（即方案设计、初步设计和施工图设计）的第一个环节，建设单位根据选址意见书及其附件、附图的要求，委托取得相应资质的设计单位编制建设项目的设计方案。编制设计方案文件，应当满足初步设计文件和控制概算的需要。

3.2.3.2 工程设计方案审查事项

（1） 工程设计方案编制的依据

设计单位编制建设工程设计方案，应当以下规定为依据：

①项目审批文件；

②经批准的城乡规划；

③工程建设强制性标准；

④国家及地方的建设工程勘察、设计深度规定；

⑤经批准的上一阶段勘察、设计文件；

⑥国家有关法律、法规。

交通、水利工程等专业建设工程，还应当有批准的规划为依据。

（2） 工程设计方案审查的主管部门

①国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作；

②省、自治区、直辖市负责本行政区域内的建设工程设计方案的审查；

③市、县人民政府负责本行政区域内的建设工程设计方案的审查。

（3） 工程设计方案审查申报的条件：

①有经审定的修建性详细规划方案或总平面设计方案；

②有相应资质单位设计的建设工程设计方案（含建筑效果、面、各层平面、直面、剖面图等），重要项目需提交模型。

（4） 工程设计方案审查的内容：

①规划部门审查建筑设计方案是否符合规划设计要求。

②相关管理部门，如消防、环保、卫生防疫、交通、绿化、民防等对各自管理范围内的建设方案审查的书面意见。

③居住区的建筑方案必须附有项目所在地政府部门的对公建配套的审查意见。主要内容有七项：

A. 住宅生活用水纳入城乡自来水管网（使用地下水的，经过市水务管理部门审核批准）；

B. 住宅用电根据电力部门的供电方案，纳入城市供电网络；

C. 住宅的雨、污水排放纳入永久性城乡雨、污水排放系统；

D. 住宅与外界交通干道之间有直达的道路相连；

E. 居住区及居住小区按照规划要求配套公交站点，开通公交线路；

F. 住宅所在区域必须按照规划要求配建教育、医疗保健、环卫、邮电、商业服务、社区服务、行政管理等公共建筑设施；

G. 住宅周边做到场地清洁、道路平整，与施工工地之间存在明显有效的隔离设施。

（5） 工程设计方案通过后的有效期

建设工程规划设计方案批准后6个月内，未申请建设工程规划许可证又未申请延期的，已批准的建设工程规划设计方案自动失效。

城市规划行政主管部门会同有关部门进行方案设计审查，方案设计审查采用会议审查或书面征询意见的方式进行。城市规划行政主管部门在收到有关部门审查意见后，方可依法发出建设工程审查意见通知书。

（6） 相关部门对设计方案的审查

①建筑节能审查

A. 主管部门。

在工程方案设计阶段，建筑节能审查的主管部门为县级以上人民政府规划行政主管部门。

B. 建筑节能审查的内容：

a. 建筑的布局；

b. 建筑的体型；

c. 建筑的采光；

d. 建筑的通风；

e. 建筑的绿化。

C. 建筑节能审查的程序：

申请。建设单位在向城市规划行政主管部门提交建设工程方案设计审查时一并提交建筑节能审查申请。

审核。城乡规划主管部门在对建设工程方案设计进行审查时，应当对方案设计是否符合建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见。建设主管部门，应当自收到征求意见材料之日起10日内提交意见。对不符合建筑节能强制性标准的，城乡规划主管部门不予通过方案设计，不得颁发建设工程规划许可。

D. 建筑节能审查申请应提交的材料。

在方案设计审查阶段，进行建筑节能审查申请应提交以下相关材料：

a. 立项阶段建筑节能的批准文件；

b. 进行招投标的建设项目，提交满足招标文件实质性要求的有关建筑节能设计；

c. 建设行政主管部门对建筑节能的征求意见。

②防空地下室设置审查

A. 防空地下室设置审查主管部门：

a. 国务院国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作，大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作；

b. 省、自治区辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民防空办公室是各自所在行政区域人防工程建设和使用管理工作的主管机关，负责人防工程建设的组织实施和监督检查；

c. 省、自治区、直辖市下辖的市（区）、县人民政府防空办公室按照各自的职责，依法管理本地区人防工程的建设和使用管理工作；

e. 市（区）、县级以上各级计划，规划、建设、公安、消防、财政、物价、工商行政和市政管理等有关部门在各自的职责范围内，依法进行人防工程的建设和使用管理工作。

B. 申请防空地下室设置审查应交的材料：

a. 申请书；

b. 立项批文；

c. 选址意见书；

d. 设计条件、要求通知书、方案设计审查意见书；

e. 红线图。

③消防审核

A. 消防审核的主管部门：

a. 国务院、公安部门对全国的消防工作实施监督管理；

b. 县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施；

c. 军事设施、矿井地下部分、核电厂的消防工作，由其主管单位监督管理；

d. 森林、草原的消防工作，法律、行政法规另有规定的，从其规定。

B. 消防审核申请应提交的材料

在规划方案设计阶段，消防审核申请应提交以下材料：

a. 建筑消防设计防水审核申请表；

b. 工程设计方案；

c. 建设项目立项批复；

d. 规划选址意见书；

e. 红线图；

f. 1∶500现状地形图；

g. 总平面图及建筑平面、立面、剖面图；

h. 设计说明书。

④园林绿化审查

A. 园林绿化审查的主管部门：

a. 国务院城市建设行政主管部门和国务院林业行政主管部门等，按照国务院规定的职权划分，负责全国城市的绿化工作；

b. 省、自治区、直辖市城市绿化行政主管部门（园林局）是本行政区域城市绿化工作的主管机关，负责建设项目绿化规划方案的审查工作；

c. 区、县、镇人民政府以及街道办事处的城市绿化管理部门，主管本地区与城市绿化建设和管理工作。

B. 园林绿化审查申请应提交的材料：

a. 申请书；

b. 立项批复；

c. 选址意见书；

d. 工程设计条件、要求通知书；

e. 规划红线图；

f. 用地红线图；

g. 消防审查意见；

h. 方案设计总平面图；

i. 绿化方案设计图（项目规划红线内园林绿化工程，设计方案图，含绿化配置总平面图、植物配置图）；

j. 用地范围内古树名木确准树位图及附表。

⑤建筑方案设计审查

A. 建筑方案设计审查的主管部门：

a. 国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；

b. 省、自治区、直辖市规划行政主管部门（规划局）负责本辖区城市规划工作；

c. 区、县（市）规划行政主管部门（规划局）负责区、县（市）人民政府城市规划工作，业务上受上级规划行政主管部门的领导；

d. 街道办事处和镇（乡）人民政府应当加强本辖区的城市规划管理工作，有关业务受上级规划主管部门的领导。

B. 建筑方案设计审查申请应提交的材料：

a. 建筑方案设计审查申请表；

b. 建设工程方案设计图；

c. 设计说明书；

d. 彩色效果图；

e. 设计图模型；

f. 选址意见书；

g. 上阶段规划审查意见书中要求本阶段提供的材料；

h. 有关职能部门的书面审查意见书。

⑥房屋夜景灯饰审查

A. 房屋夜景灯饰审查的主管部门：

a. 县级以上人民政府市政行政主管部门负责各自辖区内城市夜景灯饰管理工作。夜景灯饰主管部门下设城市亮化管理办公室，负责夜景灯饰的日常管理工作；

b. 财政、规划、建设、电力、房管、工商、园林、公安等部门按照职责分工，配合市政主管部门做好城市夜景灯饰的管理工作。

B. 房屋夜景灯饰审查申请应提交的材料：

a. 夜景灯饰设置申请表；

b. 设计方案（含工程效果图及概算）；

c. 土地许可使用证明文件；

d. 立项批复；

e. 选址意见书；

f. 用地红线图。

⑦市政公用设施安全事项审查

A. 市政公用设施安全事项审查的主管部门：

a. 国务院建设行政主管部门，主管全国城市道路管理工作。

b. 省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作；市政工程设施的管理工作由省一级的市政行政主管部门负责。

c. 区、县（市）市政行政主管部门负责本行政区域内市政工程设施的管理工作。

d. 规划、公安、交通、工商、环保、园林等部门，应当按照各自的职责分工，配合市政行政主管部门，共同做好市政工程设施管理工作。

B. 市政公用设施安全审查申请提交的材料：

a. 立项批复；

b. 选址意见书；

c. 规划红线；

d. 用地红线图；

e. 建设工程规划设计方案；

f. 建设项目对市政设施安全影响技术报告（由申请人自行编制或由工程设计单位编制）；

g. 审查申请书。

⑧国家安全事项的审查

A. 国家安全事项审查的主管部门。

国务院国家安全行政主管部门，主管全国的安全工作。

B. 国家安全事项审查申请应提交的材料：

a. 涉及国家安全事项的建设项目申请表；

b. 规划选址意见书；

c. 方案设计总平面图；

d. 规划红线；

e. 用地红线图；

f. 1∶2 000地形图（能反映建设项目及周边500米内现状）。

⑨机场空域安全事项审查

A. 机场空域安全事项审查的主管部门：

a. 国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督。根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定；

b. 国务院民用航空主管部门设立的地区民航航空管理机构，依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理该地区的民用航空活动；

c. 民用机场保护区内的县级人民政府及其规划、建设、土地、无线电、公安、气象、安全监督等有关部门和空中交通管制部门，应当按照各自的职责，依法做好机场的保护工作；

d. 涉及军用机场空域安全事项审查的，除依照相关规定执行外，一般还应征求军用机场管理部门的意见。

B. 机场安全事项审查申请应提交的材料：

a. 立项批复；

b. 选址意见书；

c. 规划红线图；

d. 用地红线图；

e. 建设工程规划设计方案（机场规划用地范围的建设项目，还需含建设项目最高点坐标及海拔高度；机场净空保护范围内危及飞行安全的建设项目，还需含建设项目室外地坪海拔高度、建筑物净高度和无线电发射设备、有线传输设备、高压供电线路及工业高频炉等电磁辐射设备的情况）；

f. 审查申请。

⑩使用港口岸线的审批

A. 使用港口岸线审批的主管部门：

a. 国务院交通主管部门主管全国的港口工作；

b. 县级以上人民政府港口管理主管部门（港口管理局）负责本辖区内港口管理工作。

B. 使用港口岸线申请应提交的材料：

a. 申请单位上级主管部门批准的项目建议书和可行性研究报告；

b. 城市规划主管部门核发的选址意见书；

c. 岸线使用的申请报告；

d. 测绘部门绘制的有关岸线地段的1/500-1/2 000的地形图；

e. 需要提供的其他有关文件。

文物保护事项审查

A. 文物保护行政主管部门：

a. 国务院文物行政主管部门负责管理全国文物保护工作；

b. 县级以上人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，县级以上人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内文物保护实施监督管理；

c. 县级以上人民政府规划建设园林，国土资源、工商、公安、发展改革、旅游、宗教等有关行政管理部门在各自的职责范围内实施文物保护工作。

B. 文物保护事项审查申请应提交的材料：

a. 立项批复；

b. 选址意见书；

c. 规划红线图；

d. 用地红线图；

e. 规划设计方案；

f. 审查申请书。

无线电管理事项审查

A. 无线电管理事项审查的主管部门：

a. 国务院无线管理机构在国务院、中央军事委员会的领导下负责全国无线电管理工作；

b. 中国人民解放军无线电管理机构负责军事系统的无线电管理工作；

c. 省、自治区、直辖市和设区的市无线电管理机构在上级无线电管理机构和同级人民政府领导下，负责辖区内除军事系统外的无线电管理工作；

d. 国务院有关部门和无线电管理机构负责本系统的无线电管理工作；

e. 区县（自治县、市）依法设立的无线电管理机构，按照有关规定和职责的分工，负责本辖区内的无线电管理工作，业务上接受市无线电管理机构的领导。

B. 无线电管理事项审查应提交的材料：

a. 无线电管理事项审查申请书；

b. 立项批复；

c. 选址意见书；

d. 规划红线图；

e. 用地红线图；

f. 建设工程规划设计方案（含经纬度、最高点海拔高度）；

g. 设置无线电台申请书；

h. 无线电台（网）设计方案。

电力设施保护事项审查

A. 电力设施保护的主管机关：

a. 国务院电力管理部门负责全国电力设施的保护，负责监督、审查、指导和协调；

b. 县级以上各级人民政府电力管理部门，负责本辖区内电力设施的保护工作。

B. 电力设施保护事项审查应提交的材料：

a. 电力设施保护事项审查申请书；

b. 立项批复；

c. 选址意见书；

d. 规划红线图；

e. 用地红线图；

f. 建设工程规划设计方案。

河道管理事项审查

A. 河道管理事项审查的主管部门：

a. 国务院水行政主管部门是全国河道的主管机关；

b. 县级以上各级人民政府水行政主管部门是本行政区域内河道的主管机关。

B. 河道管理事项审查应提交的材料：

a. 河道管理事项审查申请书；

b. 立项批复；

c. 选址意见书；

d. 规划红线图；

e. 用地红线图；

f. 建设工程规划设计方案；

g. 建设工程涉及河道部分工程设计方案；

h. 具有水利水电勘察设计或研究资质的单位编制的防洪评价报告。

防雷电灾害事项审查

A. 防雷电灾害事项审查的主管部门：

a. 国务院气象主管部门负责全国的防雷减灾工作；

b. 县级以上各级人民政府气象主管部门在上级气象主管部门和本级人民政府的指导下，负责本行政区域内的防雷减灾工作。各地气象行政主管部门的防雷中心负责组织实施具体的防雷减灾工作。

B. 防雷电灾害事项应提交的材料：

a. 防雷电灾害事项审查申请书；

b. 建设工程规划设计方案；

c. 防雷工程设计方案；

d. 防雷工程设计图纸；

e. 立项批复；

f. 规划红线图。

3.2.4 工程规划合法性审查

3.2.4.1 工程规划许可概述

建设工程规划许可证，亦称作"建设工程许可证"，是由城乡规划行政主管部门核发的，用于确认建设工程是否符合城乡规划要求的法律凭证。其作用在于确认有关建设活动的合法地位，维护建设单位的合法权益；作为建设过程中接受监督检查的法定依据；形成有关建设活动的档案资料。

3.2.4.2 工程规划阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 申报范围

城市规划区内各类建设项目（包括住宅、工业、仓储、办公楼、学校、医院、市政交通基础设施等）的新建、改建、扩建、翻建，均需依法办理《建设工程规划许可证》。具体范围包括：

①新建、改建、扩建建筑工程；

②各类市政工程、管线工程、道路工程等；

③文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及改变原有外貌、结构、平面的装修工程；

④沿城市道路或者在广场设置的城市雕塑等美化工程；

⑤户外广告设施；

⑥各类临时性建筑物、构筑物。

（2） 主管部门

建设工程规划许可的主管部门主要包括两类：

①国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；

②县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门（规划局或规划分局）主管本行政区域内的城市规划工作，负责建设工程规划许可证的核发。

全国各省、自治区、直辖市规划行政主管部门在具体管理权限中的分工略有不同，律师在审核时，可以参照当地具体文件的规定。

（3） 具体内容

《建设工程规划许可证程规划许可证》包括下列内容：

①许可证编号；

②发证机关名称和发证日期；

③用地单位；

④用地项目名称、位置、宗地号以及子项目名称，建筑性质、栋数、层数、结构类型；

⑤计容积率面积及各分类面积；

⑥附件（包括总平面图、各层建筑平面图、各向立面图和剖面图）。

（4） 核发建设工程规划许可证的一般程序

①建设单位提出申请：建设单位持建设工程规划许可证书面申请和建设用地规划许可证、国有土地使用权证等相关批准文件，向城市规划行政主管部门提出核发建设工程规划许可证申请。

②规划行政主管部门的受理：规划行政主管部门对建设单位提出的申请和相关材料，认为符合要求的予以受理，一次性告知建设单位补充完善。

③规划行政主管部门的审查：通过联审（或会审）的建设项目，规划行政主管部门核发红线图和设计条件通知书。

建设单位在取得红线图和规划设计条件通知书后，应委托有资质的设计单位根据红线图和规划设计条件完成规划方案的设计，将规划方案设计图说明再次报送规划行政主管部门并会同相关主管部门会审。

④规划行政主管部门的批准：规划行政主管部门审查按照联审通过的规划设计方案而设计的施工图及相关文件，符合要求的，发给建设工程规划许可证。

（5） 申请建设工程规划许可证一般应提交的材料

建设单位向规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证时，一般应提交以下材料，但各省、自治区、直辖市略有不同，律师可根据地方具体规定进行审核：

①申请书；

②固定资产投资许可证及年度投资计划通知；

③初步设计审查意见要求的有关批文；

④地质勘测报告及审查意见；

⑤土地权属证书；

⑥建设用地规划许可证；

⑦专项审查意见（消防、人防、防雷、环保"三同时"、教育配套设施、拆迁许可证等）；

⑧施工设计图；

⑨综合管网审查意见。

（6） 其他注意事项

建设工程规划许可证有效期在《中华人民共和国城乡规划法》中没有具体规定，但各地区均有相关法律、法规作出的具体规定，如《上海市城市规划条例》第60条第5款规定："建设单位或者个人领取建设工程规划许可证时，应当按规定缴纳执照费，并在六个月内开工。逾期未开工又申请延期或者申请延期未批准的，建设工程规划许可证即行失效。"律师在审查该部分内容时，可以参照当地的具体规定。

3.2.5 规划验收合法性审查

3.2.5.1 规划验收审批概述

《建设工程规划验收合格证》是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审定，许可建设各类工程的法律凭证，属于申请非行政许可审批事项，旨在保证有关规划许可证中规定的规划条件的落实，加强对建设工程的事后规划的监督，是建设工程规划管理的主要内容之一。

法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第45条："县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。

建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。"

3.2.5.2 规划验收阶段审查事项

律师在进行本阶段法律工作时，应注意对以下内容进行审查：

（1） 主管部门

县级以上人民政府规划行政主管部门依职权分别负责本规划区内的建设工程规划验收工作。

（2） 申请条件

①符合《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》规定的各项要求；

②通过建设工程竣工测量；

③无擅自变更建筑设计（包括变更建筑物位置、立面、层数、平面、使用功能、建筑结构、设备的容量等）和配套设施行为；

④已完成配套工程；

⑤用地范围内的临时设施已拆除。

（3） 规划验收审核的主要内容

①审核建设工程竣工图有关规划管理的内容；

②验核建设工程规划许可的实施情况；

③检查应拆除建（构）筑物是否按规定拆除。

（4） 应提交的申请材料

申请规划验收合格证，一般应提交以下材料，但各省、自治区、直辖市的规定会略有不同，律师在审核时应参照当地的具体规定：

①建筑工程：

A. 建设工程规划验收合格证申报表（建筑工程）；

B. 《建设工程规划竣工测量技术报告》（建筑工程）纸质文件和电子文件（包括DWG和SHP两种格式竣工总平面图）；

C. 建设工程档案预验收证明原件；

D. 《标准地名证书》及附图复印件，同时核验原件；

E. 现场实景照片；

F. 申报单位（人）委托代理的，提交授权委托书及被委托人身份证复印件，同时交验原件；

G. 法律、法规、规章规定的其他材料。

②市政工程：

A. 建设工程规划验收合格证申报表（市政工程）；

B. 《建设工程规划竣工测量技术报告》（市政工程）纸质文件和电子文件（包括DWG和SHP两种格式）；

C. 建设工程档案预验收证明原件；

D. 申报单位（人）委托代理的，提交授权委托书及被委托人身份证复印件，同时交验原件；

E. 法律、法规、规章规定的其他材料。

（5） 其他注意事项

①建设工程规划验收合格证的法定审批时限各地区的规定略有不同。如：天津市为20日，珠海市为15日，律师可根据各地区的具体规定进行审核。

②工作人员根据已审批的文件和图纸到现场进行核实，经验收合格的，核发《建设工程规划合格证》；经验收不合格的，核发《建设工程规划验收意见书》，一次性告知建设单位处理意见，待建设单位按规划要求实施整改或按规定依法处理后，再进行规划验收。

③申请《建设工程规划验收合格证》是不收费的。

第四章 撰写社会稳定风险评估报告

第一节 社会稳定风险评估报告概述

4.1.1 社会稳定风险评估报告的概念

社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。旨在有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保重大事项顺利实施。

鉴于政府投资项目对社会影响重大，往往涉及民生、环境、区域发展等重大事项。为避免政府行为与现行法律法规相抵触而引发社会性事件，造成不必要的高昂法律成本，律师作为政府的专业法律顾问，要帮助政府出具社会稳定风险评估报告。

4.1.2 社会稳定风险评估报告的主体

根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，社会稳定风险评估报告的评估责任主体是相关政府或其职能部门。律师在撰写社会稳定评估报告时，应注意相关责任主体的认定：

（1） 重大决策拟定部门、政策起草部门、项目申报部门、改革牵头部门以及工作实施部门；

（2） 一个事项涉及多个部门的、职能交叉而难以界定评估具体部门的，牵头部门为评估责任主体；

（3） 特殊情况下，由同级党委、政府指定评估责任主体。

4.1.3 社会稳定风险评估报告的评估原则

（1） 权责统一原则

由重大事项的承办部门具体组织实施风险评估工作，按照"谁主管、谁负责""谁决策、谁负责""谁审批、谁负责"的要求，对评估结论负责。

（2） 合法合理原则

评估重大事项必须依照法律、法规和政策，做到公开、公正，体现公平，符合大多数人民群众的意愿。

（3） 科学民主原则

依照相关法律法规和政策制定科学、规范的评估标准，深入调查研究，多渠道、多方式、多层次征求意见，定性与定量分析相结合，充分论证，确保评估工作全面、客观、准确。

（4） 以人为本原则

统筹考虑发展需要与人民群众承受能力，统筹考虑人民群众长远利益与现实利益，切实维护人民群众的合法权益。

（5） 公平和效益原则

正确处理改革、发展、稳定的关系，把改革的力度、发展的速度与社会可承受程度统一起来，实现政治效益、经济效益的有机统一。

第二节 撰写社会稳定风险评估报告

4.2.1 社会稳定风险评估报告的内容

评估内容根据重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性等四个要素，主要围绕以下内容进行：

（1） 是否符合现行法律、法规、规章，是否符合党和国家的方针政策，是否符合国家、省委省政府的战略部署、重大决策以及暂行办法。

（2） 是否符合本省、本系统近期和长远发展规划，是否符合经济社会发展规律，是否符合以人为本的科学发展观，是否兼顾了各方利益群体的不同需求，是否考虑了地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。

（3） 是否经过充分论证，是否符合大多数人民群众的意愿，所需的人力、财力、物力是否在可承受的范围内并且有保障，是否能确保连续性和稳定性，时机是否成熟。

（4） 对所涉及区域、行业群众利益和生产生活的影响，群众对影响的承受能力，引发矛盾纠纷、群体性事件的可能性。

（5） 其他有可能引发不稳定因素的问题。

4.2.2 社会稳定风险评估报告的范围

评估范围凡与人民群众切身利益密切相关、牵涉面广、影响深远，易引发矛盾纠纷或有可能影响社会稳定的重大事项实施前，都应开展社会稳定风险评估。

包括以下具体事项：

（1） 涉及档案保管、利用、征集方面的事项，主要是涉及范围广、影响面较大的征集方式的改变、调整等。

（2） 涉及重大档案法规政策的事项，主要是涉及较多部门、涉及较多人员的档案政策的制定、调整和落实的事项。

（3） 涉及重大档案违法案件、处罚的事项，主要是涉及重要档案的违法案件和档案行政处罚的实施等。

（4） 涉及档案系统多数干部职工切身利益的事项，主要是涉及档案系统干部职工的重大政策制定和调整。

（5） 其他涉及较多人民群众利益的重大事项。

4.2.3 社会稳定风险评估报告的编制

（1） 信息搜集

律师除了对法律资料进行搜集外，也要注意对社会信息的搜集。可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见。

（2） 报告的基本格式

根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，重大项目社会稳定风险等级分为高风险、中风险、低风险三级。

律师应当参照该分级方法，撰写评估报告。律师出具评估报告时，务必要保证客观性、真实性。报告必须具备以下形式要求：

①项目概况；

②项目的风险分析；

③风险防范和化解措施；

④应急处置预案；

⑤风险评估结论和对策建议。

（3） 注意事项

律师在编制社会稳定风险评估报告时，要与当地法制主管部门沟通。要充分了解党和国家的大政方针，仔细审查项目是否同现行法律、法规、政策相抵触，是否有充足的法律、法规、政策依据。政府投资重大事项所涉及的政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。

4.2.4 社会稳定风险评估报告的提交

社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容，并设独立篇章。

国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。

第五章 出具法律意见书

第一节 法律意见书概述

法律意见书是律师提供法律服务的一种综合性书面文件，其内容包括向咨询者提供法律依据、法律建议以及解决问题的方案。律师以出具法律意见书的方式解答法律问题，应当注意为咨询者提出的法律问题作出准确、肯定、有法律依据的回答，为咨询者的决策提供具体、明确、可靠的参考意见。

应中央《全面推进依法行政实施纲要》之精神，律师为政府提供立项、规划审批阶段法律服务时，应经过专门论证并书面提出法律建议和意见。

第二节 编制法律意见书

5.2.1 本阶段法律意见书分类

律师为政府提供立项、规划审批阶段法律服务时，应当出具《整体法律意见书》；律师应委托人之具体需要，可以出具《分项法律意见书》。

（1） 整体法律意见书

《整体法律意见书》是指律师针对立项或规划审批环节而出具的整体性书面审查报告，是律师对政府投资项目整体法律问题的综述，分为《立项审批阶段整体法律意见书》和《规划审批阶段整体法律意见书》。

《整体法律意见书》主要包括对相关法律、法规、政策的分析以及立项、规划审批环节的整体性审查，提出整体性法律意见。

（2） 分项法律意见书

应委托人要求，律师可以针对《整体法律意见书》的任一具体环节进行法律分析，出具相应的《分项法律意见书》。《分项法律意见书》是律师在该分项阶段工作的详细说明，其内容更加具有针对性，叙述更为详尽。

具体包括：《项目建议书审批阶段分项法律意见书》《项目可行性研究报告审批阶段分项法律意见书》《项目概算审批阶段分项法律意见书》《项目选址方案审批阶段分项法律意见书》《建设用地规划审批阶段分项法律意见书》《工程设计方案审批阶段分项法律意见书》《工程规划审批阶段分项法律意见书》等。

律师在出具《分项法律意见书》时，基本观点应与《整体法律意见书》一致，但《分项法律意见书》要求更加深入、翔实。

5.2.2 内容和范式

撰写法律意见书时，可以参照以下格式：

（1） 封面

法律意见书的封面应列明类型（整体或分项）、标题、律师事务所名称及相关联系方式。

（2） 目录和索引

由于立项、规划审批环节事项较多，内容较为庞杂，律师可以编写详细的目录和页码索引，既可以避免出现工作差错，又便于当事人查阅。

（3） 正文内容

法律意见书的正文内容应包括：

①标题。

在文书顶端居中标明"××项目立项（或规划）审批环节整体（或分项）法律意见书"字样。

②致送单位称谓。

在标题的下一行顶格写明接受文书的单位名称。

③对需要分析说明事项的列举。要求用简明扼要的文字概括交代解答的是什么内容，就提出的问题予以答复，这是法律意见书的开头部分。

④基本事实陈述。

对当前的基本情况进行简要说明。

⑤相关材料清单。

列举现阶段掌握的证据资料。

⑥法律依据。

出具本法律意见书所依据的主要法律及司法解释。

⑦正文。

这部分是法律意见书的主体部分。正文通过法律、法规来详细解答询问人所提出的问题。这一部分需要进行严密的论证、科学的分析，从而给委托人一个圆满的答案。正文的内容既可单列一项，就问做答，也可以分为若干个问题，用分题标号形式一一作答，具体如何写，要根据委托人所提问题的多少来决定。

⑧结论。

对所述问题进行总结，加以概括，起到归纳全文的作用。

⑨声明。

对委托人提交的事实材料或陈述的内容的真实性进行审查的提示及必要的免责陈述，同时就法律意见书的编制目的、使用范围和法律效力作出声明。

⑩署名。最后在文末右下角写出律师的工作单位、职务及姓名，并注明制作日期。同时要有律师事务所相关负责人的签名，署名之下是送呈时间。

附件。

法律意见书如有附件或相关材料清单，应在正文之后列出附件名称，并编好顺序。

5.2.3 注意事项

（1）律师事务所出具法律意见书应办理相关的委托手续。

（2）律师事务所出具法律意见书应尊重事实，依照法律，应严守职业道德，保护知悉的国家及商业秘密和个人隐私等内容。

（3）法律意见书的制作，既要符合我国的法律，又要照顾国际上通行的习惯做法。

（4）撰写律师务必本着严谨、审慎之态度，调查工作应充分、翔实，答复应准确、全面，做到合理合法、切实可行。

（5）法律意见书行文应具有严密逻辑结构，层次分明，重点集中、突出，用词务必准确、简明，内容上应当完整地提示出可能存在的法律风险。

（6）制作法律意见书后应注意保留工作底稿以便及时归档。

第六章 附则

本操作指引是根据国家颁布的现行法律、行政法规、规章、地方性法规及其他相关文件的规定，结合当前律师为政府投资项目提供法律服务的实务操作制定，若国家法律、法规、地方性法规、规章及规范性文件发生变化，应以新的法律、法规及规范性文件为依据调整。

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来源：中华全国律师协会，转自【我和法律】公众号，感谢编辑辛苦整理！

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