中华全国律师协会律师办理城中村改造法律业务操作指引

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中华全国律师协会律师办理城中村改造法律业务操作指引

第一章

总则

第一节指引制定背景和目的

第1条制定背景

城中村改造中涉及大量复杂的法律事务，主要包括：集体土地转为国有土地的操作、农村集体经济组织转为合作或股份制经济组织、违法建（构）筑物的处理、拆迁补偿安置纠纷、集体土地建房买卖纠纷、村股份公司与房地产开发商合作开发、村集体企业改制，等等。目前，由于我国涉及城中村改造方面的法律、法规不完善，因此，城中村改造过程中亟须专业律师对城中村改造过程中的各类法律问题提供专业法律服务。

第2条制定目的

由于城中村改造中涉及的法律事务极为复杂，且属于新型的业务类型，为帮助、指导和规范全国律师办理城中村改造过程中相关诉讼和非诉讼法律服务，提高律师办理城中村改造法律业务的服务水平和专业化程度，根据城中村改造涉及的各类法律、法规、规章及政府规范性文件，结合城中村改造的法律实务，特制定本操作指引，供全国律师在实际业务中参考和借鉴。本指引仅供律师在业务中作为参考，并非律师执业的强制性规范。

第二节指引相关定义

第3条指引相关定义如下：

3.1城中村

城中村不是一个严格的法律术语，归纳各界的观点，本指引所称的城中村是指位于城市建成区或者规划控制区范围内，失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。城中村的形成就是城市建成区和规划区随着城市的不断发展，“包围”了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。

城中村的主要特点是：

（1） 城中村内的主要成员是原农村集体经济组织内的农民，这些农民不再以农业为生。

（2） 城中村实行村民自治的内部管理体制，民事法律行为主体是村民依法推选的村民委员会或集体经济组织改组设立的合作或股份制经济组织。

（3） 城中村坐落于城市之中或位于城市周边，基于各种历史原因，城中村内建筑并没有或难以纳入城市规划管理。

（4） 城中村的土地原属于集体所有，在城市化过程中部分或全部依法转为国家所有。

3.2村民

村民，是指在一定时期内，居住在某一乡村区域或村庄内，具有该村民组织成员权，受某一区域或村庄组织领导管理的自然人。

3.3村民委员会

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定，村民委员会是指村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

3.4村集体经济组织

村集体经济组织，传统意义上的村集体经济组织是指在行政村范围内，以集体所有制为主要特征的一种组织形式。由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能、按劳分配的农村经济组织。新型村集体经济组织，是指以村民为服务对象，以规模经济为特征，满足成员共同经济需求的合作经济组织。

3.5城中村转制

城中村转制是指城中村由村民自治管理体制转为城市居民自治的管理体制。转制后的城中村按照城市管理体制统一规划、建设和管理。城中村转制后，城中村的集体土地变为国有土土地，村民由农业户口转为居民户口，城中村内的村民委员会变为居民委员会，原农村集体经济组织改组设立变为合作或股份制经济组织。

3.6违法建（构）筑物

违法建（构）筑物，是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物，有的法律文件和学者也称违章建筑。从严格意义上讲，违法建筑的范围应小于违章建筑，它仅包含违反法律、法规的建筑物，而违章建筑是指违反包括法律、法规在内的各种制度规定的建筑物和构筑物，也即它还包括违反除法律、法规之外的行政规章和地方性法规之规定的建筑物和构筑物。目前《城乡规划法》、《建筑法》、《土地管理法》、《物权法》等法律都未对违法建筑作出明确的定义，而只列举了一系列的违法情形和对应的处罚措施。

3.7被拆迁房屋

被拆迁房屋，指城中村改造项目范围内的房屋，包括永久性建筑和临时性建筑及附属物。

3.8被拆迁人

被拆迁人，特指在城中村改造项目中被拆迁房屋的所有人。

3.9小产权房

本指引所称的小产权房，特指在城市化过程中集体土地依法转为国有土地后，在原农村集体土地上建设的房屋，且该房屋未缴纳或补缴土地出让金等费用，不具有政府相关部门出具的房地产证。

3.10安置房

安置房，是指在城中村改造项目中对被拆迁人或被拆迁房承租人进行临时安置或产权调换的房屋。

3.11回迁房

回迁房，指城中村改造项目建设完成后，取得竣工验收备案文件并依照拆迁补偿协议的约定交付给被拆迁房权利人所有的房屋。

第三节指引适用范围

第4条本指引适用全国律师办理城中村改造中的下列法律事务：

4.1律师为政府相关部门在城中村改造项目中提供法律服务的范围，包括但不限于立项、规划、招商引资、规范性文件审查、改造资金监管、行政许可、违法建（构）筑物查处、文物保护、土地出让、城中村改造项目实施等。

4.2律师为参与城中村改造项目的投资商或开发商提供法律服务的范围，包括但不限于项目尽职调查、开发模式选择、协助项目融资、项目税务咨询及规划、协助办理行政审批、拆迁安置补偿方案的拟订，及其相关文件的起草与谈判（包括城中村村民及企业原地回迁安置、整体性搬迁、异地安置、货币补偿的方案拟订及文件的起草与谈判）、违法建（构）筑物的处理、小产权房的处理、承租户安置、改造范围内资产收购、土地使用权取得、项目规划及建设、回迁房的交付及分配、项目市政配套设施建设及移交、地方行政事业性收费减免事宜等。

4.3律师为村集体经济组织在城中村改造项目提供法律服务的范围，包括但不限于项目立项及申报、开发模式选择、设立项目公司、城中村改造合作方的尽职调查、协助召开股东代表大会及董事会、项目改造意愿调查、项目融资、项目税务咨询及规划、项目拆迁补偿安置方案的拟订及其相关文件的起草与谈判、协助参与项目的规划及建设、回迁房的验收及分配、集体企业清产核资和公司治理结构完善等。

4.4律师为城中村改造范围内的物权主体，即动产和不动产的所有权人、用益物权人、担保物权人等提供法律服务的范围，包括但不限于参与城中村项目改造方案的听证、参与拆迁补偿谈判、代为提起行政复议和行政诉讼、民事诉讼、回迁房及安置房的验收及交付等方面。

第四节律师办理城中村业务适用法律、法规及规范性文件指引

第5条律师办理城中村改造项目需熟悉和运用的法律包括：

5.1基础类法律、法规：

5.1.1《民法通则》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：民事行为能力、宣告失踪和宣告死亡程序、民事法律行为、委托代理行为、婚姻关系、继承关系等。

5.1.2《合同法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：合同的订立、合同的效力、合同的履行、合同的终止、违约责任、买卖合同、租赁合同、建设工程合同等。

5.1.3《物权法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：所有权性质的认定、建筑物区分所有权、不动产所有权认定、不动产权利的注销方式、共有关系、土地承包经营权、建设用地使用权取得方式、宅基地认定、担保物权、用益物权等。

5.1.4《婚姻法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：结婚的法律效力、夫妻共有财产认定和分割等。

5.1.5《继承法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：法定继承、遗嘱继承和遗赠、继承权丧失、遗产认定及分割等。

5.1.6《行政许可法》，主要应熟练掌握的内容包括：行政许可的设定、行政许可的申请、听证、变更与延续等。

5.1.7《村民委员会组织法》，主要应熟练掌握的内容包括：村民的认定、村民委员会的性质、居民委员会决定事项和程序、居民委员会财产的认定等。

5.1.8《城市居民委员会组织法》，主要应熟练掌握的内容包括：居民委员会的性质、居民委员会成员、集体事项决定程序、集体财产的认定等。

5.2土地类法律、法规：

5.2.1《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，主要应熟练掌握的内容包括：土地所有权性质、国有土地所有权和集体土地所有权划分、土地使用权取得方式、土地利用总体规划、建设用地取得方式及土地征收征用补偿标准等。

5.2.2《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，主要应熟练掌握的内容包括：土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止、划拨土地使用权等。

5.2.3《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要应熟练掌握的内容包括：经营性用地必须招标、拍卖、挂牌的方式出让，招标、拍卖、挂牌的程序等。

5.3规划类法律、法规：

5.3.1《城乡规划法》，主要应熟练掌握的内容包括：城乡规划体系、城乡规划的修改、建设用地规划许可证的申请与审批、建设工程规划许可证的申请与审批、建设工程竣工规划验收、违法建筑的处罚等。

5.3.2《土地利用总体规划编制审查办法》，主要应熟练掌握的内容包括：土地利用总体规划的编制、内容、审查和批准等。

5.4建设类法律、法规：

《建筑法》，主要应熟练掌握的内容包括：建设工程施工许可、建设工程发包与承包、建设工程质量管理等。

5.5房产类法律、法规：

5.5.1《城市房地产管理法》，主要应熟练掌握的内容包括：房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理等。

5.5.2《房屋登记办法》，主要应熟练掌握的内容包括：国有土地范围内房屋登记制度和集体土地范围内房屋登记制度，如办理程序、申请材料、房产证注销等。

5.5.3《国有土地上房屋征收与补偿条例》，主要应熟练掌握的内容包括：国有土地上房屋征收范围、征收补偿决定程序、征收补偿方案制订程序、被征收房屋价值评估、先补偿后搬迁的原则、禁止以暴力等非法方式迫使被征收人搬迁、禁止建设单位参与搬迁活动的原则、司法强制执行程序等。

5.6其他法律、法规：

5.6.1《招投投标法》，主要应熟练掌握的内容包括：必须招标的项目、招标文件的要求、招标的程序、中标无效的情形及法律后果等。

5.6.2《文物保护法》，主要应熟练掌握的内容包括：受国家保护的文物种类、建设工程过程中文物的保护等。

第五节律师办理城中村改造法律业务应注意的重要问题提示

第6条律师应充分掌握城中村改造的基本模式及城中村项目法律服务特点，具体包括如下：

6.1城中村改造的基本模式

根据城中村改造是否拆除重建划分，我国城中村改造大体上分三种形式：即全面拆除重建、部分拆除重建和综合整治。全面拆除重建是指通过对建筑物的拆除重建，较为彻底地改变城中村的空间形态，调整用地功能。部分拆除重建是指通过对建筑物的部分拆除重建，一般以现有项目为基础进行整合、市场化方式运作。综合整治是指在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，采取各种手段对城中村居住环境的净化、美化、优化改造。本操作指引主要是针对全部（部分）拆除重建模式的城中村改造。

根据城中村改造的主体划分，城中村改造大体上可分为如下几种模式：

（1） 政府为城中村改造主体的模式

即在政府主持下，通过政府土地储备部门利用政府资金，完成项目策划、土地征收、安置房建设、拆迁补偿等系列事宜，在城中村拆迁完毕后，由国土部门会同发改委、规划等部门，组织向社会公开出让拆迁完毕的国有土地使用权。

（2） 政府主导、村企合作、市场化运作的模式

即政府通过城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划引导和规范城中村改造项目的立项与申请，通过计划、规划、土地、建设、房管、拆迁、环境、市政、财政、民政、劳动、公安、文化旅游等部门进行监督指导。地方政府公布本地区的城中村改造方案和要求,将开发用地和建设用地捆绑招标，并提供优惠政策。村民委员会代表村民利益，与房地产开发商进行协商补偿谈判，由房地产开发商出资完成拆迁补偿安置、做好村民社会保障工作等事宜。

（3） 市场化运作，政府监督模式

即政府除负责城中村改造规划的制定、行政审批等行政事项外，城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设等方案的实施等事宜完全进行市场化运作，既可以由村民委员会自行与开发商协商，也可以通过公开竞标方式招标参与城中村改造项目的开发商，项目拆迁补偿安置资金完全由房地产项目开发商承担。这种模式既可以由单一开发商完成，也可以由村集体企业与开发商合作完成，还可以由村集体企业和村民以自拆自建的形式完成。

6.2城中村改造项目法律服务的特点

城中村改造项目法律服务存在以下特点：

（1） 城中村改造项目涉及的法律关系和法律主体较为复杂。城中村改造项目涉及的法律关系主要包括民事法律关系和行政法律关系，民事法律关系包括不动产物权变动法律关系、婚姻继承法律关系、抵押租赁法律关系、村集体企业改制法律关系、拆迁补偿法律关系等；行政法律关系包括涉及项目立项批准、规划许可、违法建筑物查处、土地征收、文物保护、行政复议、行政诉讼等。城中村改造涉及的法律主体包括房地产开发商、村民、村集体企业、投资公司、外商投资企业、华侨和各级政府机关（包括规划、土地、建设、房管、环境、市政、财政、民政、劳动、公安、文化旅游、政府设立的城中村改造工作办公室等部门）。

（2） 城中村改造项目具有很强的地域性，地方性法规、规章起主导作用，各地的差异较大。由于各地的城中村形成的历史原因、城中村建（构）筑物的构成、城中村内的产业现状及产业规划等存在诸多不同，而国家又缺乏统一的规范城中村改造的法律，因此，各地关于城中村改造的规范性文件存在较大差异，律师应充分掌握地方性规定。

（3） 城中村改造项目周期性长，工作量巨大，通常需要律师团队来完成法律服务，有时还需派驻现场律师解决法律问题。

（4） 城中村改造项目利益冲突比较明显。城中村改造项目的利益冲突不仅存在于开发商与村民之间，也可能存在于政府与村民之间、村民与村集体之间、上级政府和下级政府之间，律师应妥善处理这些利益冲突。

（5） 城中村改造法律事务中常常出现法律缺失的情形。律师应结合政策、法学理论、村规民约、常情常理等进行法律解释和适用。

6.3律师应熟悉城乡规划的相关知识

各地方政府之所以要进行城中村改造，主要是因为“城中村”普遍存在建（构）筑物抗震指标不合格、火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，进而导致形成一系列的社会隐患和城市问题，成为城市现代化发展的严重障碍，因此，城中村改造也是城市规划调整的需要。由于城中村改造实行规划先行的原则，为更好地为当事人提供法律服务，律师应掌握以下规划方面的基本知识：

6.3.1城乡规划

城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

6.3.2城市总体规划的编制

（1） 城市总体规划的强制性内容包括：

① 城市规划区范围。

② 市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。

③ 城市建设用地规模。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等），城市各类绿地的具体布局，城市地下空间开发布局。

④ 城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局，城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施，文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

⑤ 城市自然及历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定，历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。

⑥ 生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。

⑦ 城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向，城市抗震与消防疏散通道，城市人防设施布局，地质灾害防护规定。

（2） 省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

（3） 城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

（4） 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

（5） 省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。

镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。

（6） 规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

6.3.3控制性详细规划的编制

（1） 控制性详细规划应当包括下列内容：

① 确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

② 确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

③ 提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则。

④ 根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

⑤ 根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

⑥ 制定相应的土地使用与建筑管理规定。

控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

（2） 城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（3） 镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

6.3.4修建性详细规划的编制

（1） 修建性详细规划应当包括下列内容：

① 建设条件分析及综合技术经济论证；

② 建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；

③ 对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析；

④ 根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计；

⑤ 市政工程管线规划设计和管线综合；

⑥ 竖向规划设计；

⑦ 估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。

（2） 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

6.3.5规划“红线”

规划“红线”是指规划中用于界定城市道路、交通设施用地和对外交通用地的控制线。红线导控的核心是控制道路用地范围、限定各类道路沿线建（构）筑物的建设条件，又可细分为道路红线、建筑红线和用地红线。规划部门在确定“红线”时，应严格控制道路及交通设施用地红线，红线内土地不得进行任何与道路功能不相符合的使用。城中村改造过程中，涉及规划红线的也必须严格遵守法律、法规以及相关政策文件，即开发商在开发建设的时候，不得违反建筑退让道路红线的规定，如果未按照建设工程规划许可证中批准的规划条件进行建设，政府部门可以责令停止建设、限期改正，直至限期拆除。

6.3.6规划“绿线”

规划“绿线”主要指城市绿线，是指城市各类绿地范围的控制线，包括已建成绿地控制线和规划预留绿地控制线。城市绿地系统规划确定的绿化用地，实行绿线管理制度，任何单位和个人不得擅自改变用地性质。城市新建建筑物、构筑物和架设、埋设各类管线，应当按照国家技术规范与树木保持相应的距离。规划“绿线”可以使城市的开发用地和绿化储备用地保持平衡，确保环境的可持续发展。

6.3.7规划“蓝线”

规划“蓝线”是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，简单来说，蓝线指水域控制线。城市蓝线一经批准，不得擅自调整。在城市蓝线内将禁止从事包括擅自建设各类排污设施等五类破坏城市水系的活动，即：违反城市蓝线保护和控制要求的建设活动；擅自填埋、占用城市蓝线内水域；影响水堤安全的爆破、采石、取土；擅自建设各类排污设施；其他对城市水系保护构成破坏的活动。另外，违反《城市蓝线管理办法》的规定，在城市蓝线范围内进行各类建设活动的，将按照《城乡规划法》等有关法律、法规的规定处罚。

6.3.8规划“黄线”

规划“黄线”是指对城市发展全局有影响的、城乡规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地控制界线，简单来说，黄线指市政公用设施规划控制线。制定城市规划黄线制度，将有效避免重复建设,提高城市建设质量，例如，通过城市规划修编，严格控制公共交通等重大基础设施用地，为公交首末站、地铁车站、换乘枢纽和公交运营及车辆保养设施留足建设用地。

6.3.9规划“紫线”

规划“紫线”是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。城市规划过程中实行紫线管理，主要是划定城市紫线和对城市紫线范围内的建设活动实施监督、管理。

6.3.10规划“黑线”

城市规划中的“黑线”是指划定给排水、电力、电信燃气等市政管线，凡是被划定“黑线”的区域，是用于界定市政管线及其附属设施用地范围的控制线。黑线导控的核心是控制各类市政公用设施、地面输送管廊的用地范围，以保证各类设施的正常运行，被称为城市发展的“神经中枢”。城中村改造过程中，由于旧城市政管线相对陈旧，新建范围在规划过程中必须控制好建设范围内的各种市政管线，协调各部门的设计和建设并投入使用。

6.3.11城中村改造专项规划

各地方为推进城中村改造一般会编制城中村改造总体规划和城中村改造专项规划，城中村改造专项规划是办理城中村改造各项行政许可手续的前提条件，也是作为确定项目所涉及地块规划控制条件和技术指标、供地方式、拆迁安置方案和项目审批的主要依据。城中村改造专项规划的内容一般包括城中村改造目标、功能定位、改造模式及策略、土地利用、开发强度、公共基础设施建设、产业布局，等等。

6.4律师应熟悉土地管理的相关知识

6.4.1我国实行土地所有权二元体制

土地所有权二元体制，即国家土地所有权和集体土地所有权，其中国家所有的土地包括城市市区的土地，农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征收的原集体所有的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的、原属于其成员集体所有的土地，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地；集体所有土地包括农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家对集体土地所有权的权能进行严格的限制，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

6.4.2我国实行土地用途管制制度

土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度，其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定土地用途使用土地的行为进行处罚等。

6.4.3我国实行基本农田保护制度

（1） 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

（2） 下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

① 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

② 有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

③ 蔬菜生产基地；

④ 农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

（3） 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

（4） 禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

6.5律师应熟悉村民和居民管理体制的相关知识

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.6律师应熟悉征地补偿的相关法律知识

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.7律师应熟悉城中村改造中的用地许可、规划许可、建设施工许可及预售许可中的特殊事项

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.8律师应充分熟悉城中村改造项目的基本流程

城中村改造项目的一般性流程包括：

（1） 制定城中村改造总体规划和专项规划。

（2） 村改居，即将城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。

（3） 城市化转地，即将集体土地转为国有土地，实质上将集体土地征收为国有土地，但各地的做法各不一样。

（4） 改造模式的确定和城中村改造投资人的确定。

（5） 完成规划许可等行政审批手续。

（6） 拆迁补偿安置和拆除实施。

（7） 土地使用权手续的完善。

（8） 项目建造。

（9） 项目交付，主要包括回迁房的交付和公共设施、附属设施的交付。

6.9律师办理城中村改造业务应把握的原则

律师在办理城中村改造业务时，除了要严格遵守律师执业规范规定的基本原则，恪守律师执业道德和执业纪律外，还应该注意以下原则：

（1） 坚持村民利益、村集体利益、国家利益、开发商利益相统一的原则

律师在办理城中村改造业务中，可以分别受村民、村集体经济组织、政府、开发商的委托，由于城中村改造中可能涉及激烈的利益冲突，涉及敏感的农民问题，律师在维护当事人利益的同时，应始终坚持村民利益、村集体利益、国家利益和开发商利益相统一的原则，当出现激烈的利益冲突时，应该提醒当事人注意各方面利益的平衡。

（2） 坚持重大群体性事件汇报原则

律师在办理城中村改造业务时可能经常碰到群体事件，比如集体信访、集体维权、暴力抗法等群体事件，律师遇到群体性事件，应第一时间向所在律师事务所汇报，并由律师事务所及时向当地律师协会汇报。

（3） 坚持法律、法规和规章、地方性政策及村规民约相结合的原则

目前我国城中村改造缺乏全国性的法律，在城中村改造中涉及的法律关系非常庞杂，部分地方针对其城中村改造的特殊性制定了相应的地方规范性法律文件，各城中村内的村规民约及风俗习惯，在城中村改造过程也经常遇到，律师在办理城中村改造业务时，要避免机械地应用国家法律，应该充分运用掌握的法律原则、基本法理，结合地方性政策和村规民约处理相关法律问题。

第二章

律师在城中村改造中为政府相关职能部门提供法律服务操作指引

〖1*7〗第一节城中村改造中涉及的政府职能部门及其职责

第7条律师应当熟悉城中村改造中涉及的政府职能部门及其职责：

7.1城中村改造专职部门

城中村改造是项系统工程，且关系到各地方城市建设、产业布局、社会民生等重大问题，各地方政府为推进城中村改造，通常会设置专门负责城中村改造的机构，一般包括：

7.1.1城中村改造工作领导小组

城中村改造工作领导小组的职责主要包括：领导、部署全市城中村改造工作；审议全市城中村改造工作的重大方针政策，必要时报市政府作出决定；研究解决城中村改造工作中遇到的重大疑难问题；审查全市城中村改造总体规划纲要，审查批准全市城中村改造工作年度计划及中长期计划；批准全市城中村改造专项资金收支计划等。该领导小组并非常设机构，是城中村改造大政方针的决策和协调机构，一般政府主管副市长或市长担任领导小组组长。

7.1.2城中村改造工作办公室

城中村改造工作办公室（以下简称“旧改办”）的职责主要包括：组织编制全市城中村改造总体规划纲要；编制全市城中村改造工作年度计划及中长期计划，报领导小组批准；受理各区政府城中村改造工作年度计划及中长期计划的备案；管理全市城中村改造专项资金；组织全市城中村改造的调查研究工作，并向领导小组提交有关专题报告；指导各区的城中村改造工作；负责全市城中村改造工作的对外宣传等。

7.1.3各区政府

各区政府的职责主要包括：领导、部署本辖区城中村改造工作；审议并决定本辖区城中村改造工作的方针政策；研究解决城中村改造工作中遇到的疑难问题；确定改造的范围；确定改造单位；对报批的改造项目出具意见；组织编制并审批“城中村环境综合整治规划”；依据城中村改造总体规划纲要组织编制并审查城中村改造专项规划；编制城中村改造年度计划和中长期计划；管理本辖区城中村改造专项资金等。

7.1.4各区城中村改造办公室

各区城中村改造办公室的职责主要包括：研究、拟定和落实城中村改造的有关政策措施；编制城中村改造计划和专项资金年度使用计划；负责城中村专项资金的使用和管理；负责组织城中村改造项目预案的编制、公示及专家评审工作；组织改造单位的招标、评议和公示；组织编制、评审和公告城中村改造规划指引和专项规划；签订城中村改造协议书，核发《城中村改造单位确认书》；设立资金监管账户，对拆迁补偿安置和公共设施建设资金进行监管；对城中村改造项目实施过程进行监督管理；指导各街道城改办的城中村改造工作；协调城中村改造实施的相关工作；办理区城中村改造领导小组交办的其他工作等。

7.1.5各区街道办城中村改造办事机构

各区街道办城中村改造办事机构的职责主要包括：宣传落实城中村改造的法规政策；参与辖区内城中村改造项目预案的编制、公示和公众意见收集；参与对确定改造单位的招标、评议和公告工作；参与城中村改造规划指引和专项规划的编制与评审；协助改造单位开展改造项目的拆迁补偿和安置工作；协助区旧改办对辖区内城中村改造项目进行跟踪管理等。

7.2城中村改造涉及的其他相关政府部门

城中村改造涉及的政府部门包括：建设、城管、规划、国土、房管、环保、公安、民政、社保等部门，律师应主要熟悉下列部门的职责：

7.2.1规划部门，主要负责城中村改造总体规划、专项规划的审定，负责城中村改造用地选址意见、用地规划许可、建设工程规划许可等行政审批事项。

7.2.2国土部门和房产部门，主要负责城中村改造中房产登记、确权、土地使用权的出让、预售许可证的颁发等。

7.2.3公安及民政部门，主要负责城中村改造中村民或居民身份的确认和户籍关系的确认、婚姻关系的确认。

7.2.4建设部门，主要负责城中村改造中基础设施建设的监督和行政许可，负责城中村改造中安置房的施工许可证和工程质量监督。

第二节律师为城中村转制提供法律服务指引

第8条从事城中村转制法律服务的律师应当熟悉：

8.1律师在城中村转制中可提供以下法律服务：

8.1.1协助制订完善城中村转制总体方案。

8.1.2为清产核资提供法律服务。

8.1.3代表政府部门为村集体企业的股份制改造提供法律服务。

8.2律师在参与制订城中村转制总体方案中应注意：

城中村转制方案总体的合法性，包括程序的合法性和内容的合法性，程序的合法性主要是指应符合《村民委员会组织法》的规定和村规民约的要求，城中村转制方案应充分听取了村民的意见，并召开听证会等，内容的合法性是指相关内容无违反国家法律的强制性要求。

8.3律师在城中村转制过程中处理清产核资法律事务中应注意：

8.3.1清产核资工作要参照农业部、财政部《关于印发农村集体资产清产核资工作方案和办法的通知》（农经发〔1998〕2号）的规定，对集体经济组织所有的各种资产、负债和所有者权益进行全面清查核实。清产核资工作可由乡（街道）、村组织成立清产核资机构负责，也可由乡（街道）、村委托具有资质的中介机构进行。

8.3.2应遵循谁投资归谁所有的原则。村办企业的产权属于村集体经济组织所有；多方出资形成的共有资产的产权由投资各方按投资比例享有；个人投资形成的资产的产权归投资者个人所有。

政府对企业实行减免税等优惠扶持政策所形成的资产，除事前国家明确定为国有资产以外的部分，其产权按企业隶属关系归集体经济组织所有。政府各级财政历年支持乡镇企业支农周转金借款，在改制中按国家有关政策规定处理。

8.3.3村集体的资产包括土地、房产以及集体企业在经营过程中形成的商标、商誉、购买的专利、电权、水权和特种产品许可证等无形和有形资产，上述资产均须纳入企业总资产，归集体经济组织所有。

8.3.4企业出售产权所得资金，按企业隶属关系归集体所有。

8.3.5由于各地的土地及房产登记制度有所不同，且我国大部分地区村镇的土地及房产登记管理混乱，村民法律意识淡薄，很多产权并没有办理登记，律师在核实资产权属时应结合土地原始权属资料、村委员的档案资料、相关协议及房屋建造资料、房屋使用情况等综合因素认定。

8.3.6城中村内的公建设施、军事设施、历史古迹等设施在确认权属时，由于这些产权可能根本没有登记资料，律师应结合我国相关法律、法规，历史文献等资料进行认定。

8.3.7村集体经济组织及企业改制后，要坚持“债随资产”的原则，其债务也随之转移过户。

8.3.8对改制中涉及的呆账、坏账要按财经法规慎重处理。

8.3.9应注意区分村集体的经营性资产、公益性资产和资源性资产。

资产的评估与确认：清产核资和不良资产处置结果要张榜公布，经村民会议或村民代表会议讨论确认，如1/3以上的村民或村民代表对清产核资结果有异议，可由原机构进一步复核，也可由村民委员会委托具有资质的中介机构对资产进行审计评估。审计评估结果要进行公布并由村民会议或村民代表会议确认，经乡镇人民政府（街道）签署意见后，报区农村经营管理部门依法进行鉴证、备案。

8.4律师在为村集体经济股份合作制改造提供法律服务时应注意：

要熟悉村集体企业股份制改造的基本流程，村集体企业股份制改造的基本流程如下：

8.4.1成立集体股份制企业改造工作机构，由区、镇两级政府组织成立城中村集体经济改制领导机构和工作机构，负责指导和实施农村集体经济改制工作。

8.4.2制订改制方案。由各村负责起草集体经济组织改制方案，交由全体村民代表大会讨论修改并通过后，报区政府批准，必要时须报市政府批准。

8.4.3实施清产核资。成立清产核资成员小组，其成员由代表上级主管部门的区、镇相关部门人员、代表中介机构的注册会计师和和注册资产评估师、代表村集体经济的村干部、委派会计以及代表农民利益的村民代表共同组成。

8.4.4核实集体成员身份和认定股民身份。由于城中村的集体成员构成复杂，因此，应摸清村集体成员的具体构成，划分成员的类别。集体成员身份一般包括农业户口的本集体成员，随考学等户籍已经转出但仍在上学的人员，户口已经迁出且生活、工作与本集体基本没有关系但仍然拥有宅基地的人员，外来人口在本集体拥有宅基地的人员，外嫁女但户口未迁出的人员等。集体成员身份和股民身份不一定完全一致。股民身份要结合是否为原村民、是否一直参与分红、是否参与投资等综合因素认定。对股民资格的认定，原则上以区人民政府统一规定时点实际在册的本集体经济组织成员为准，由各村在遵循男女平等的原则下，结合实际情况由村民会议或村民代表会议讨论确定。

8.4.5确定股份制企业的股份总额和股权的分配比例。在清产核资的基础上，根据实际情况，按照一次性处置的原则，对集体资产按照股权设置进行折股量化，确定集体经济组织的股份总量，然后将股份一次性分配给具有资格的股民，确认每个股民应持有的股份数量。股份量化是将股份分配到人，不是将集体资产分到户、分到人。股份分配到人后，由村集体经济组织或村委会统一造册登记或向持股成员出具临时凭证，作为向新设立的股份制经济组织申领股权证书的凭据。

股份合作制经济组织成立后，由股份制经济组织向股民出具统一印制的记名股权证书，作为行使股权的凭证。

8.4.6确定改制后企业的组织架构和管理模式。集体经济组织改制应参照《公司法》的规定，建立股份合作公司的法人治理结构，并按《公司法》的有关规定建立公司的管理体制、经营机制和分配方式。

8.4.7召开股东会议，通过股份制企业公司章程。在股份分配后，要参照《公司法》的规定，召开有2/3以上股东（民）参加的股东（民）会议，讨论修订并通过章程，选举成立经营管理机构。

8.4.8到政府相关部门办理企业注册、变更登记手续。应注意股份合作制公司登记后，原村集体经济组织向新设立的股份合作经济组织移交有关手续时，应由区政府指定有关部门进行监督。

第三节律师为城中村改造中的查处违法建筑物提供法律服务指引

第9条从事城中村改造中违法建筑物处理法律服务的律师应当熟悉：

9.1律师在政府查处违法建筑物中可提供以下法律服务：

9.1.1对违法建筑物的尽职调查。

9.1.2就有关部门对违法建筑物的认定出具法律意见。

9.1.3就有关部门对违法建筑物的处理出具法律意见。

9.1.4协助有关部门处理涉及违法建筑物行政处罚的行政诉讼。

9.2律师在处理违法建筑物的尽职调查法律事务中应注意：

9.2.1由于各地政府对违法建筑物的认定不完全一致，律师在对违法建筑物尽职调查之前，首先应充分了解当地关于违法建筑物的认定政策和法规。违法建筑的种类一般包括：

（1） 占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑；

（2） 不按批准的设计图纸施工的建筑；

（3） 擅自改建、加建的建筑；

（4） 农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地非法转让兴建的建筑；

（5） 农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过政府规定标准的建筑；

（6） 擅自改变工业厂房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；

（7） 逾期未拆除的临时建筑；

（8） 违反法律、法规有关规定的其他建筑。

9.2.2应查实土地使用权证的类别、是否取得土地使用权证。

9.2.3应查实是否办理用地规划许可或临时用地许可、建设工程规划许可、施工许可等许可手续。

9.2.4应查实是否办理了竣工验收的相关手续，尤其是消防验收、主体工程验收等手续。

9.2.5应查实建筑物是否在生态控制线内，是否与城乡规划相冲突，是否占用了城市基础设施用地等。

9.2.6应查实建筑工程的开工时间、竣工时间、投入使用的时间以及目前的使用状况。

9.3律师就有关部门对违法建筑物的认定出具法律意见时应注意：

9.3.1在当地没有关于违法建筑物的认定的政策和法规时，建议政府本着尊重历史和现状、物尽其用和珍惜资源、维护公共利益和法律权威的原则下，制定相关规范。

9.3.2充分了解当地关于违法建筑物的认定的政策和法规，提醒政府执法部门严格按照相应程序和实体规定进行立案、调查、认定、异议处理及认定公示。

9.4律师就有关部门对违法建筑物的处理出具法律意见时应注意：

充分了解当地关于违法建筑物处理的政策和法规，提醒政府执法部门区别违法建筑的违法程度，严格按照地方性法规以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采取确认产权、依法拆除或没收、临时使用等方式，分期分批处理。

9.5律师在政府有关部门查处违法建筑物过程中提供配套法律服务时应注意：

9.5.1重点提醒政府执法部门严格按照行政执法的程序进行。

9.5.2明确违法建筑物的责任人和权属人，避免行政处罚的对象错误。

9.5.3采取强制拆除措施时，要依法进行听证，充分听取行政相对人的答辩意见。

9.5.4有关法律文书在送达时，要注意避免无效送达。

第四节律师为选定城中村改造中的改造实施主体提供法律服务指引

第10条律师从事为政府部门选定城中村改造实施主体的法律服务

10.1律师为政府部门选定城中村改造实施主体过程中可提供以下法律服务：

10.1.1审查修改选定城中村改造实施主体方案。

10.1.2对备选的城中村改造实施主体进行尽职调查、出具法律意见。

10.1.3审查修改政府部门与城中村改造实施主体签订的意向书、协议书等法律文件。

10.1.4协助政府处理与城中村改造实施主体协议履行过程中的分歧、争议。

10.2律师在审查修改选定城中村改造实施主体方案时应注意：

10.2.1改造主体的选定方案应包括改造单位的资金实力、资质、土地开发或房地产开发相关业绩、改造单位的信用状况、改造单位选定流程、与改造主体签订框架协议的内容、有关行政审批手续要求、项目概况、资金投入需求、退出机制、拆迁补偿安置方案、项目规划情况等。

10.2.2提醒政府相关部门改造主体选定方案应符合公开、公平、公正的原则。

10.2.3如采取项目拆迁及土地使用权出让捆绑的方式选定改造主体，由于改造主体的选定实质上就是确定的土地权属人，因此，律师应提醒政府相关部门要按照土地招拍挂的程序进行。

10.3律师在对备选的城中村改造主体进行尽职调查时应注意：

10.3.1重点对城中村改造主体的资金实力和经营状况进行调查。由于城中村改造项目前期需要投入大量的拆迁补偿安置资金，因此，备选改造主体的资金实力是城中村改造项目顺利进行的根本保证。律师主要从改造主体的银行资金证明、开发商经营收入状况、近三年的财务报表等方面进行审查。

10.3.2对备选改造主体提供的房地产项目开发经营的经营业绩、信用记录、主体资格、资质的真实性进行审查。

10.3.3对备选改造主体向政府部门提交的材料是否符合政府部门发布的改造单位选定方案进行审查。

10.4律师在审查政府部门与改造主体签订的意向书或协议书时应注意：

10.4.1避免出现合同无效情形。政府部门在选定了改造主体后通常会与改造单位签订框架性协议（但通过招拍挂的方式除外），该框架性协议主要是对城中村改造项目的范围、改造单位所需投入的资金、拆迁补偿安置的基本方案、公建设施建设的责任主体和资金承担、项目进度计划、项目改造方案等进行原则性约定。律师需注意的是，该协议很难统一定性，律师在审查该协议时，首先应对协议的效力和性质进行准确定位，否则，很容易导致合同无效。

10.4.2重点审查政府责任条款。实践中政府部门为加大招商引资的力度，经常出现政府在土地使用权出让、税收、行政规费等方面作出优惠承诺，律师需注意这些承诺是否与国家的法律、法规相抵触。

10.4.3在条款中设定改造主体的退出机制，实践中很多改造单位为了拿到项目，作出各项承诺，但实际没有能力实施，因此，律师应在协议条款中设定在何种情形下政府可单方解除合同。

10.4.4为确保拆迁补偿安置资金到位，律师要在条款中设定改造主体的履约保证条款，并建议政府部门监管改造资金。

第五节律师为城中村改造涉及的行政许可提供法律服务指引

第11条律师应当熟悉城中村改造中涉及的行政许可：

11.1用地规划许可

律师在为规划部门办理规划许可过程中提供法律服务应注意：

11.1.1提示规划部门审查改造单位提交的使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、修建性详细规划（如需要）等资料是否齐全，是否符合法定形式。

11.1.2提示规划部门审查改造方案是否符合控制性详细规划和城中村改造专项规划。

11.1.3提示规划部门审查改造项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件。

11.2施工许可

律师在建设主管部门颁发施工许可过程中提供法律服务应注意：

11.2.1提示建设主管部门审查改造单位是否已办理建筑工程用地批准手续，是否已取得建设工程规划许可证。

11.2.2提醒建设主管部门审查拆迁进度是否符合施工要求。

11.2.3提醒建设主管部门审查施工图纸及技术资料，施工图设计文件是否符合专项规划的要求，城中村改造范围内的公用设施建设是否符合政府有关部门的要求。

11.2.4提醒建设主管部门审查对回迁房的建设方案是否符合政府有关部门的要求。

第六节律师为政府部门城中村改造中的征地过程提供法律服务指引

第12条律师从事为政府部门城中村改造中征地的法律服务

12.1城中村改造中的土地使用权的征收是一项主要法律事务，律师可为政府部门在征地过程中提供如下法律服务：

12.1.1对城中村改造范围内的土地权属和利用状况进行尽职调查。

12.1.2协助政府部门制订征地补偿方案。

12.1.3起草审查征地补偿协议。

12.1.4协助政府部门处理征地过程中产生的行政复议和行政诉讼。

12.1.5协助政府部门处理征地过程中发生的群体性事件。

12.2律师在为政府部门调查城中村改造范围内的土地权属时应注意：

12.2.1城中村范围内的土地包括农用地和非农业用地，对于农用地，要分清土地使用权的原始权利人、继受权利人、承包经营人、租赁权利人、抵押权利人等；对非农业用地，首先，要分清是集体土地还是国有土地；其次，要分清是合法用地还是非法用地；再次，要分清原始权利人、继受权利人、租赁权利人和抵押权利人。

12.2.2由于各地土地管理制度和登记制度存在一定的差别，其土地权属证明文件也不一定完全一致，律师要在充分了解当地政策法规的基础上，对各类被调查对象提供的各类证明文件进行甄别、核实，并如实记载，对于权属证明文件存在瑕疵，要向政府有关部门注明，并提示法律风险。

12.3律师在协助政府部门制订征地补偿方案时应注意：

12.3.1提醒政府部门注意《物权法》关于不动产征收的法律规定。《物权法》规定征收集体所有的土地，除应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，还应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

12.3.2提醒政府在制订补偿方案时除应该遵守国家和上级政府的规定外，还应该结合当地客观实际制定合理的补偿标准。

12.3.3征地补偿安置方案应该按规定程序进行公告，公告的内容应包括：被征收的土地位置、用途、面积、地上附着物和青苗的种类及数量、土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费的标准和支付方式、被征地农民安置方案和措施等。涉及公共利益而需征收国有土地上房屋的，要提醒政府依照法定程序作出征收决定。

12.4律师在审查征地补偿协议时应注意

12.4.1协助政府部门核实补偿对象身份文件是否完整、合法有效，核实补偿对象的权属文件是否完整、合法有效。

12.4.2提醒政府部门审查补偿款的发放是否符合村民的利益，避免村集体挪用补偿款。

12.4.3明确补偿对象交还土地的期限、交付的标准、逾期交付的违约责任。

12.4.4提醒政府部门要求补偿对象维持土地现状，不得在土地实施加建、加种等行为。

12.4.5协助政府部门查实被征土地是否存在权属争议，是否存在租赁权利人、共有权利人和抵押权利人等其他权利人，如存在，应在协议中作出妥善安排。

12.5律师在协助政府部门处理征地过程中的群体性事件时应注意：

12.5.1首先审查政府在征地过程中程序是否合法，如程序存在瑕疵，应提醒政府部门及时更正；其次，审查政府的征地补偿标准是否符合国家和省级政府的规定，如不符合，应提醒政府部门及时更正。

12.5.2提醒政府部门要慎用警力处置土地征收过程中的纠纷，以避免出现暴力冲突。

12.5.3律师在与群众进行解释、谈判工作时避免使用过激语言。

12.5.4律师在发表律师意见、出具律师函时，应尽量使用中性语言，以解释、说明相关法律规定为主，避免使用指责性语言。

第七节律师为城中村改造中的建设用地使用权出让提供法律服务指引

第13条从事为政府在城中村改造中的土地使用权出让法律服务的律师应当熟悉：

13.1律师可为政府在城中村改造中的土地使用权出让提供如下法律服务：

13.1.1协助政府制订城中村改造中的土地使用权出让方案。

13.1.2审查修订城中村土地使用权出让合同。

13.1.3协助政府审查土地使用权申请人是否符合市、县国土资源行政主管部门在招标、拍卖或者挂牌出让建设用地文件中要求具备的申请资格。

13.2律师在协助政府制订城中村改造中的土地使用权出让方案和审查应注意：

13.2.1目前国内城中村改造项目的土地使用权出让一般分两种方式：一是“毛地公开交易”，指政府确定并批准城中村改造安置方案后，将城中村改造范围内的土地委托土地交易中心以公开交易方式组织进行出让，城中村改造安置方案作为土地交易条件，土地竞买人只对土地出让的净收益进行竞价，且只需缴纳土地出让金净收益，土地竞得人需按照改造拆迁安置方案在规定的时限完成拆迁安置工作；二是“净地公开交易”，是指由政府对城中村改造范围内的土地先行组织拆迁，拆迁完成后委托土地交易中心以公开交易的方式进行土地使用权的出让。律师帮助政府制订土地使用权出让方案时，要注意区分这种方式的异同。

13.2.2提醒政府有关部门避免在土地使用权公开出让前与拟参与土地使用权公开交易的主体就土地使用权出让事宜达成协议。

13.2.3出让方案和出让合同要充分考虑城中村项目的特点，通常城中村改造项目的出让会附带要求建设回迁安置房、经济适用房，出让方案中应该明确该等事项。

13.2.4出让方案中的规划建设要符合专项规划的要求和用地规划许可证的要求。

13.2.5出让方案和出让合同中应明确需要受让方建造的公共配套设施和城市基础设施。

13.3律师协助政府主管部门拟定土地使用权招拍挂公告应注意：

13.3.1土地使用权出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本等。审查出让文件是否有不利于拆迁人取得项目用地的条款和内容。

13.3.2审查政府主管部门的土地使用权出让公告的内容是否完整、规范，是否包含以下内容：

（1） 出让人的名称和地址。

（2） 出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求。

（3） 投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法。

（4） 索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式。

（5） 招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等。

（6） 确定中标人、竞得人的标准和方法。

（7） 投标、竞买保证金。

（8） 项目拆迁补偿安置的情况。

（9） 其他需要公告的事项。

13.3.3政府主管部门应在土地有形市场和指定场所进行公告，律师应审查：公告的公告时间、公告媒介方式是否符合法律规定，土地使用权出让的底价是否低于国家规定的最低价。

第三章

律师为城中村改造项目开发商提供法律服务操作指引

〖1*7〗第一节开发商参与城中村改造的方式

第14条律师应当熟悉开发商参与城中村改造项目的方式：

14.1开发商从土地开发角度出发采取的城中村改造方式

从土地开发的角度看，城中村改造项目一般分两个阶段：第一个阶段为征地拆迁阶段，即土地一级开发阶段，在该阶段完成土地使用权的国有化，完成拆迁补偿安置、土地平整、土地使用权的出让等事宜；第二个阶段为项目建设阶段，即按照政府批准的规划指标完成项目建造及通过竣工验收和交付使用。目前，国内不同地区，开发商参与城中村改造的方式有所不同，但大体归纳起来有以下三种方式：

（1） 土地一级开发和二级开发捆绑式开发方式，即由开发商负责完成土地一级开发和二级开发，政府在确定城中村改造的专项规划后和初步确定拆迁补偿安置方案后，将未实施拆迁的土地进入土地交易市场公开交易，开发商通过公开竞价的方式获得项目开发权，开发商在规定时间完成拆迁补偿安置后，方可取得完整的土地使用权，然后实施项目开发建设。

（2） 土地一级开发和二级开发分开进行的开发方式，即政府将征地拆迁和项目建造分成两个不同阶段进行，首先，政府与开发商达成一个城中村改造框架性协议，由开发商负责完成拆迁补偿安置，政府和开发商约定开发商完成拆迁补偿安置的利润实现办法；其次，在拆迁补偿完成后，政府通过土地交易中心采取招拍挂的方式将土地使用权进行出让，参与拆迁补偿安置的开发商也可以平等参与竞争，如参与拆迁补偿安置的开发商竞得土地使用权，则前期投入的拆迁补偿安置资金和约定的利润可冲抵土地出让金。

（3） 净地公开交易方式，即由政府完成了拆迁补偿安置后，政府将土地使用权通过交易中心进行公开交易，开发商通过公开竞争的方式获得土地使用权进行城中村改造项目的开发。开发商通过该模式参与城中村改造项目与其他传统的房地产开发项目大体上相同，只是城中村改造项目涉及的回迁安置房建设，开发商需承接参与拆迁补偿协议中的关于回迁房的建设和交付的义务。

14.2开发商从城中村改造开发主体角度出发采取的城中村改造方式

从城中村改造开发主体来看，开发商通常会采取三种方式：一是与村集体经济组织合作开发；二是与其他投资商合作开发；三是单独开发。其中与村集体合作开发的方式又分为两种：一是与村集体经济组织共同出资设立城中村改造项目公司，即项目法人型合作；二是与村集体经济组织签订合作协议，但不共同设立项目法人，即合同型合作。

第二节律师在城中村改造中为开发商提供法律服务的内容

第15条律师在城中村改造中可为开发商提供以下法律服务：

15.1对城中村改造项目进行尽职调查。

15.2对开发商选择参与城中村改造方式提供法律意见及审查相关法律文件。

15.3在拆迁补偿安置阶段为开发商提供法律服务。

15.4在土地使用权取得阶段为开发商提供法律服务。

15.5在项目建造、销售及交付阶段为开发商提供法律服务。

15.6为城中村改造项目融资提供法律服务。

15.7为城中村改造项目开发商提供项目税务咨询及筹划法律服务。

15.8为城中村改造涉及的行政审批提供法律服务。

15.9为城中村改造涉及的诉讼提供法律服务。

需要说明的是：

（1） 律师在为开发商提供法律服务时，其法律服务内容会因为开发商参与城中村改造模式的不同而有所不同，为便于表述，本操作指引在下文对此不再作区分，律师可在为开发商提供不同的法律服务时，选择性地适用本指引。

（2） 因关于拆迁补偿、建设工程和商品房销售的律师业务全国律协已有相关操作指引，故本操作指引仅针对城中村改造相关内容的特点作出提示，对其他相关操作指引已规定之内容，仅作原则性提示。

第三节律师为开发商城中村改造提供尽职调查法律服务指引

第16条为开发商从事城中村改造项目尽职调查的方式律师应当熟悉：

16.1律师可为开发商在尽职调查阶段提供如下服务：

16.1.1调查城中村改造项目土地相关情况。

（1） 协助开发商调查核实项目改造范围所涉及的土地的性质及其具体分类。

（2） 协助开发商向村集体、相关政府部门和政府派出机构核实项目改造范围所涉及的土地是否存在历史遗留问题。

（3） 协助开发商向村集体、项目范围内所涉及的土地的使用权人、被拆迁房屋所有权∕使用权人了解、核实是否与其他个人、公司进行任何城中村改造项目的合作或签署类似法律文件。

16.1.2调查城中村改造项目被拆迁房屋及其物权人情况。

（1） 协助开发商全面核实项目改造范围所被拆迁房屋（包括永久性建筑物、临时性建筑物及其附着物）并核实所有权人∕使用权人并拟定初步清单；

（2） 协助开发商特别调查并拟定非住宅房屋清单；

（3） 协助开发商对被拆迁房屋的装修状况进行调查，必要时进行证据保全；

（4） 协助开发商向相关政府部门了解、核实项目范围内涉及违法、违章建筑的认定和处理情况，并拟定相关清单；

（5） 协助开发商调查并拟定项目范围内小产权房清单（若有）；

（6） 协助开发商调查并拟定项目范围内合作建房清单（若有）；

（7） 协助开发商调查并拟定项目范围内被拆迁房屋的出租情况并拟定清单，并以复印、影印、摄像等方式收集项目范围内的被拆迁房屋租赁合同及其相关文件；

（8） 协助开发商调查项目范围内被拆迁房屋已设定抵押或存在被司法机构查封、冻结状况，并拟定相关清单（若有）；

（9） 协助开发商调查并拟定项目范围内所有权有争议的被拆迁房屋清单（若有）。

16.1.3调查城中村改造项目与拆迁补偿有关的其他事项。

（1） 协助开发商调查并拟定项目范围内华侨的房屋清单（若有）。

（2） 协助开发商调查并拟定项目范围内在建工程清单（若有）；

（3） 协助开发商调查并拟定项目范围内擅自改变法定用途的房屋清单（若有）；

（4） 协助开发商调查并拟定项目范围内公益事业用房清单（若有）；

（5） 协助开发商调查并拟定项目范围内军事设施、教堂、宗祠、寺庙、文物古迹清单（若有）；

（6） 协助开发商调查并拟定户口所属项目范围内的生活特殊困难人员清单（若有）。

16.1.4调查当地房地产市场和城中村改造政策法规环境。

16.1.5调查村集体和村集体经济组织的相关信息。

16.1.6出具律师尽职调查报告。

16.2律师在对城中村项目状况尽职调查时应注意：

16.2.1城中村改造项目土地权属状况调查

对城中村改造项目范围内的土地利用现状进行调查，律师应注意审查和核实以下信息：

（1） 城中村项目内的土地所有权是国有土地还是集体土地，或者两种所有权并存。

（2） 城中村项目内的土地若是属于国有土地，需调查目前土地是否属于国有土地使用权、国有划拨土地使用权、国有土地租赁或者临时用地，是否存在抵押，土地使用权年限是否到期等。

（3） 城中村项目内的土地若是属于集体土地，需调查明确该土地的用途，是否属于宅基地、非农建设用地、农用地、未利用地。

（4） 不同的土地权属和土地使用年限，需要不同的处理程序和成本，如集体土地需要征收，划拨土地和到期国有出让土地可以无偿收回，未到期的出让、转让或者租赁的国有土地因城中村改造需要可有偿提前收回等。

（5） 明确城中村项目内的土地是合法用地还是非法用地，城中村改造范围的用地通常存在很多非法用地行为，应对合法用地和非法用地进行区分。

（6） 应向村集体、相关政府部门和政府派出机构调查项目改造范围所涉及的土地是否存在历史遗留问题，包括本项目所涉及的土地与国家相关政府部门、其他村集体、其他村民或法人组织之间是否存在土地性质及土地权属争议或其他未解决事项，并进一步核实征收集体土地的程序是否合法、征收款项是否足额支付；核实是否存在征收集体土地的返还用地并核实其土地性质；核实项目所涉及的土地是否存在土地出租、合作建房等事宜。

（7） 调查核实城中村项目所涉及的土地内是否存在与其他第三方进行城中村改造项目的合作或签署类似法律文件。

16.2.2城中村改造项目物权人调查

不动产的物权人包含所有权人、用益物权人、担保物权人，律师应注意审查和核实以下信息：

（1） 所有权人

① 对城中村项目内的所有权人进行分类核查，农民私宅、村集体性物业、其他拥有房地产权属证书的所有权自然人或单位。其中，因可能涉及停产停业损失补偿，尤其需要对非住宅房屋进行单独核实。

② 产权不明或有争议的被拆迁房屋。

③ 转让效力和合法性存在争议的被拆迁房屋。

④ 确认小产权房及其在改造范围内土地上合作建房。

⑤ 代管房。由于所有权人缺席，使拆迁活动有着特殊性。

⑥ 违法建筑、违章建筑和超期临时建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条的规定，对此类建筑物不予补偿。

⑦ 对被拆迁房屋存在装修的，协助开发商进行调查核实，必要时建议进行证据保全。

（2） 担保物权人

主要是指抵押权人，拆迁已抵押的房屋，依照《物权法》、《担保法》等法律、法规的相关规定执行。这里涉及拆迁人、被拆迁人、抵押权人甚至债务人，处理拆迁的方式复杂，解决的途径多样。

（3） 用益物权人

主要是指承租人，对于存在承租人的房屋拆迁，如果采取货币补偿，需包括所有权人和承租人两个方面的补偿；如果通过拆迁调换，可能涉及安置房由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人就安置房重新订立房屋租赁合同，或者提前解除租赁合同关系。

16.2.3对城中村改造项目与拆迁补偿有关的其他事项的调查

在城中村改造项目中，除了应全面了解改造项目所涉土地、被拆迁房及其物权人的相关情况外，律师还应重点关注以下与拆迁补偿有关的事实：

（1） 华侨的房屋与其他被拆迁房屋拆迁补偿的程序和补偿标准均有差异，应单独拟定华侨的房屋清单。

（2） 对在建工程也需要单独拟定清单并要求有关部门责令立即停止施工，并建议开发商就该在建工程向公证机关办理证据保全。

（3） 对擅自改变法定用途的房屋，应将与非住宅房屋的调查相结合，对其原有用途进行确认。

（4） 对改造项目范围内的公益事业用房、军事设施、教堂、宗祠、寺庙、文物古迹等，应单独进行调查。

（5） 对改造范围内被拆迁人属于生活特殊困难人的，应单独拟定清单。

16.3律师对当地房地产市场和城中村政策法规环境进行尽职调查时应注意：

16.3.1城中村改造的法律环境

城中村项目改造涉及土地征收、土地收回、土地出让、房屋拆迁、村民改居民、社会保障、村民安置、村民就业等重要民生问题，是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、环节复杂、利益冲突大、容易引发群体性事件，项目的商业风险、法律风险和政治风险较高。目前，我国没有对城中村改造进行立法，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律仅对相关问题作了原则性规定，所以说，城中村改造在法律层面上是缺失的。

省级、地市级地方人大和地方政府为了实施城中村改造，往往会颁布地方性法规、规章或者政策等规范性文件，这些法规层级低、数量大，常常会发现有与上位法冲突和矛盾的相关规定。但是，在具体实施城中村改造过程中，地方性法规、规章和政策实际在主导城中村改造实施，层级低的规范性文件往往最适用，律师在为开发商的城中村改造项目提供尽职调查法律服务时，应该对当地的城中村改造各类地方性法规、规章和政策进行充分地了解和分析，并系统化地向开发商提示法律环境可能带来的商业风险。

16.3.2律师应重点关注地方城中村改造规范性法律文件中的下列事项：

（1） 城中村进行改造前，农村集体经济组织或后续改组设立变为合作或股份制经济组织必须进行的相关流程，譬如村民代表大会或股东代表大会等。

（2） 城中村改造项目改造主体的确认程序及其文件。

（3） 城中村改造的土地使用权取得方式、土地出让金支付方式。

（4） 城中村当地的拆迁补偿安置标准、程序，拆迁补偿和地价的折抵关系。

（5） 城中村当地政府相关部门对拆迁补偿安置监管资金的具体标准及其资金监管的具体程序。

（6） 城中村改造项目所涉及的行政许可、行政审批和行政备案的申报流程及办事期限。

（7） 城中村改造项目的专项规划及其所在地的城市总体规划、控制性和修建性详细规定等规划指标。

（8） 政府对城中村改造的项目工期建设要求、公共基础设施建设要求、安置房及回迁房建设要求等。

（9） 政府对城中村改造项目所涉及的土地出让金、行政性事业收费及其项目配套公共设施建设补偿金等优惠政策。

16.4律师对村集体和村集体企业进行尽职调查时应注意：

16.4.1对村集体进行调查内容应包括三部分：

（1） 对村集体包括下设村民小组的基本资料进行调查，包括村集体的议事及决策程序、村集体负责人、村集体资产状况、村集体投资情况、村集体收入来源等事项，也需要了解村集体对“外嫁女”、“入赘婿”等特殊身份人群的认定标准等事项。

（2） 对村集体中的村民相关情况进行核实，包括村民对城中村改造的意愿、村集体的村民数量、人口结构、村民主要从事职业、村民收入来源等基本状况进行调查。

（3） 对村集体所有的被拆迁房屋进行调查，包括被拆迁房屋的建筑面积、用途、年限、目前使用状况、承租人及其经营状况等。

16.4.2对村集体企业进行调查的内容应包括:

（1） 村集体企业的设立资料，包括设立文件、验资报告、村民代表大会决议等。

（2） 村集体企业与村集体之间的管理及其资金来往。

（3） 村集体企业的资产状况和经营状况、债权和债务构成状况、签署的重要合同等。

（4） 村集体企业的股东构成、管理架构和运营模式。

（5） 村集体企业是否改制，如改制，则应充分了解改制的有关情况。

16.5律师出具尽职调查报告

16.5.1律师尽职调查报告内容应包括：

（1） 范围与目的:明确律师开展尽职调查工作的范围，出具尽职调查报告的目的。

（2） 律师的工作准则：律师应根据有关法律、法规、规章和规范性政策文件,根据委托人的授权，按照律师行业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神，出具尽职调查报告。

（3） 律师的工作程序：律师在开展尽职调查过程中的主要工作方式、工作时间以及工作流程。

（4） 相关依据：律师获取的各项书面材料和文件、谈话记录、录音及其视频资料、现场勘查记录等。

（5） 正文：正文内容应当与律师的工作程序以及调查范围保持一致，正文部分应在相关依据的基础上，对开发商委托的尽职调查项目加以细化并对每一个具体问题进行分析。

（6） 风险提示：由于城中村改造项目风险因素大，律师应该根据尽职调查的结果，向开发商提示相关的法律风险。

（7） 意见出具：律师应根据尽职调查项目的分析结果，为开发商出具最终的尽职调查结论性意见。

（8） 律师执业风险规避：律师应在尽职调查最末尾，对本次尽职调查的律师执业风险豁免事项作出申明，并阐述律师对本次尽职调查所应承受的律师执业风险范畴，并限定本次尽职调查的律师执业风险赔偿金的最高数额，也可将本条内容添加在第（2）项律师的工作准则内。

16.5.2律师出具尽职调查报告时应注意的事项：

（1） 律师应当保持与开发商以及被调查对象的良好沟通，以便将律师在调查过程中所发现的问题及解决问题的方法及时反馈给开发商。

（2） 律师开展尽职调查，应当认真审核、比对相关资料，如果发现相关资料存在矛盾或者不一致，应当予以核实，也可以商请其他中介机构协助调查，或由律师再次调查，以尽可能保证尽职调查的准确性。

（3） 律师开展尽职调查，应当注意收集完整的调查资料，对于因客观原因无法获得的文件和证据，或者无法核对真伪的文件和复印件，应当在有关报告中对有关调查信息真实性、完整性、局限性进行阐述。

（4） 律师开展尽职调查，尽量不要在尽职调查报告中以律师身份确认相关依据的真实性，且尽量在假设相关依据是真实的基础上作出阶段性意见和结论性意见。

（5） 律师开展尽职调查，应当制作工作底稿以防范执业风险，工作底稿应当真实、完整、记录清晰并适宜长期保存。

（6） 未经开发商或被调查对象同意，律师在提供服务过程中或服务结束后均不应将获悉的相关信息透露给任何第三方，应履行保密义务。

（7） 应在尽职调查报告中清晰约定该报告的著作权人及其有限使用范围。

第四节律师为开发商确定城中村改造开发模式提供法律服务指引

第17条为开发商确定城中村改造项目开发模式的律师应当熟悉：

17.1律师为开发商确定城中村改造开发模式过程中可提供以下法律服务：

17.1.1在开发模式确定阶段，为开发商选择不同开发模式出具法律意见书。

17.1.2审查与村集体企业合作开发城中村改造项目的各类法律文件。

17.1.3审查与其他投资商合作开发城中村改造项目的各类法律文件。

17.1.4参与城中村改造项目合作开发各类协议的谈判。

17.2律师在为开发商选定开发模式阶段出具法律意见书时应注意的事项：

17.2.1律师要充分熟悉地方政府对城中村改造的不同开发模式的相关规定。

17.2.2律师在法律意见书中应结合法律、行政法规和地方性规定，对不同开发模式存在的法律关系、相关主体的权利和义务向开发商作充分的说明。

17.2.3法律意见书应对开发商拟选择的开发模式的合法性、风险因素、操作流程等进行分析。

17.2.4法律意见书应注意避免律师自身的法律风险，明确法律意见书是基于现行有效的法律规定作出，法律意见书应提示开发商地方性的规定可能会存在变动的风险。

17.3律师在审查开发商与村集体合作开发时的相关法律服务指引

17.3.1开发商与村集体合作开发存在两种模式：一种是法人型合作开发模式，即双方共同出资组建城中村改造项目公司，通过出资方式、出资和股权份额、股东会、董事会和经营团队的制度安排，以项目公司名义实施城中村项目拆迁、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等项目开发事宜；另一种是合同型合作开发模式，不成立项目公司，开发商与村集体企业签订合作开发合同，双方的权利和义务由合作开发合同进行约定，项目以一方名义报建，双方各自以自己的名义对外发生法律关系。

17.3.2在开发商与村集体企业合作开发时，律师应注意：

（1） 要对拟合作的村集体企业进行尽职调查，并分清楚村集体企业的组织形式、企业性质。

（2） 要对村集体企业是否能够作为股东之一与开发商共同设立项目公司的法律可行性进行分析，如存在法律障碍，则应建议开发商要求村集体企业先进行股份制改造。

（3） 审查开发商的决策程序是否符合其公司章程规定。

（4） 审查村集体企业的内部议事程序和外部议事程序，确保合作协议和项目公司成立文件的有效性。

（5） 城中村改造项目投资大、周期长，项目的拆迁期限和拆迁成本具有较大的不确定性，双方在合作协议中应该至少包括如下条款：

① 项目公司的出资方式及注册资金、资金不到位的责任；

② 项目公司行政审批手续由哪方负责办理、费用如何承担；

③ 项目拆迁补偿安置资金的预算，项目拆迁补偿安置资金来源，拆迁补偿安置资金超出预算的资金继续投入的责任分配；

④ 项目开发管理模式、决策机制、管理团队的组成及其权利和义务的分配；

⑤ 项目实施过程中的设计单位、施工单位、监理单位、材料供应商的选择方式、项目营销策划方案、销售利润分配等事项；

⑥ 项目地价款、建造资金的融资方案；

⑦ 项目停顿的风险责任分配。

（6） 采取法人型合作开发商时，应该约定清楚项目公司设立方式、注册资金的出资时间及金额、项目公司股东会、董事会、经营管理团队的构成及决策机制、项目公司股权转让、项目公司终止、解散和清算事宜。

（7） 提示开发商采取法人型合作开发时的项目土地使用权应该办理在项目公司名下，采取合同型开发时土地使用权应办理在开发商名下。

（8） 建议开发商关于拆迁补偿安置谈判事宜由村集体企业负责，村集体企业应负责在约定的时间内完成拆迁补偿谈判。

（9） 建议开发商关于各项行政审批手续由村集体企业负责办理，并约定办理的时间。

需要说明的是：

（1） 关于开发模式的选择还涉及土地使用权的取得方式， 关于土地使用权的取得详见本章第八节。

（2） 关于开发商模式中还有开发商独资开发、与其他社会投资者合作开发，涉及的法律服务和注意事项与村集体合作开发类似，请各律师参照适用，不另行表述。

第五节律师为开发商在委托拆迁合同签订阶段提供法律服务指引

第18条开发商一般不具备房屋拆迁资格、缺少拆迁经验，常常委托有经验、有资质的专业拆迁公司办理拆迁事务，拆迁公司进行拆迁动员、组织签订和实施《拆迁补偿安置协议》、组织拆除房屋及其构筑物、附着物。开发商与拆迁公司之间需要签订《委托拆迁合同》，该合同涉及内容较多，需要律师审查把关。律师在服务开发商签订和实施《委托拆迁合同》时应注意：

18.1审查拆迁公司的工商营业执照及其公司章程；确保签约主体、签约程序无瑕疵。

18.2合同尽可能明确双方的权利义务，包括：委托事项，签订《拆迁安置补偿协议》的补偿安置标准和工作进度，房屋拆除的安排，报酬，奖励和罚款，违约责任，争议解决方式，合同的终止和解除等条款。

18.3《拆迁补偿安置协议》签订的进度以及拆迁安置补偿标准，是关系到城中村改造项目能否顺利推进以及开发商实现商业目的之关键，要求将《拆迁补偿安置协议》签订的进度以及拆迁安置补偿标准直接与拆迁公司的报酬挂钩，增加其积极性和主动性；当拆迁公司的工作进度落后一定期限时，要设定开发商一方的合同解除权和拆迁公司的违约责任。

18.4避免拆迁公司出现违法拆迁、暴力拆迁情形。

第六节律师为开发商在城中村改造行政审批中提供法律服务指引

第19条为开发商在城中村改造中提供行政审批法律服务的律师应当熟悉：

19.1律师可为开发商获得行政许可提供的法律服务

城中村改造项目开发过程中，有诸多事项须取得政府行政许可，顺利获得这些行政许可，对项目开发来说至关重要，律师应协助开发商做好以下行政许可服务：

19.1.1城中村项目的专项规划确定和审批。

19.1.2城中村项目实施中的“五证”申请。

19.2律师在城中村项目的专项规划确定和审批应注意：

城中村改造项目在立项后，首先会公示城中村改造项目的规划预案，向城中村村民和全社会征求意见，政府规划预案中会提供拆迁后城中村项目土地的规划用地总面积、规划建筑面积、项目用地技术指标、需要配置公共设施等规划条件、附图以及道路红线图等有关技术资料。根据反馈的意见，政府将规划预案进行修改调整，最终通过政府审批程序，确定城中村改造项目专项规划方案。

开发商的律师可以在规划预案公示阶段，建议开发商积极向政府有关部门提出建议，力求城中村专项规划方案的完整性、科学性和经济性，为项目开发打好基础。

律师可以提醒开发商提示政府部门：由于拆迁成本的期限具有很大的不确定性，常常会导致城中村改造项目的开发成本高于预期或者远高于预期，建议政府部门尽量调高项目的容积率等指标，以增加开发商的投资兴趣和提高城中村项目的抗风险能力。

19.3律师在协助开发商申请项目实施中的“五证”时应注意：

在城中村改造项目实施工程中，除专项规划审批之外，开发单位还需取得建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证等五个重要行政许可，律师应协助开发单位准备办理上述行政许可的文件资料，依法及时向政府相关部门申请办理，并确保办理的政府行政许可及时、合法和规范。

19.3.1国有建设用地使用权证

城中村改造项目用地，经拆迁完毕和土地整理，具备了熟地条件的，政府部门通过招拍挂的方式出让建设用地使用权，竞得人与政府签订《建设用地使用权出让合同》后，支付土地出让金、土地开发金、市政配套设施金等，政府主管部门核发《国有建设用地使用权证书》。

19.3.2建设用地规划许可证

律师应提示开发商办理建设用地规划许可证的程序和相关内容：

（1） 以非招标拍卖挂牌方式获得国有土地使用权的，建设单位首先须申请《建设项目选址意见书》，建设单位填报《建设项目选址申请表》，并按规定附送可行性研究报告、环境影响评价报告及有关文件、图纸等资料，之后由政府规划部门审议通过后，核发《建设项目选址意见书》。建设单位在取得《建设项目选址意见书》一年内，申请建设用地规划许可证。

（2） 以招标拍卖挂牌方式获得国有土地使用权的，建设单位凭土地使用权出让合同书领取《建设用地规划许可证》。

19.3.3建设工程规划许可证

律师应提示开发商办理《建设工程规划许可证》的程序和提交的文件：

（1） 申请者持申请书、当年建设工程投资计划批文、土地使用权出让合同书或用地方案图、《建设用地规划许可证》、有关专业主管部门的设计方案审查意见，向政府规划主管部门报送设计方案。设计方案经审批同意后，方可进行扩充设计。

（2） 申请者持申请书、设计文件、有关专业主管部门对方案设计审查意见书向政府规划主管部门申请扩充设计审批。经审批同意后，方可进行施工图设计。

（3） 申请者持申请书、土地使用权出让合同书、设计文件、有关专业主管部门对施工图的审查意见书，向政府规划主管部门申请施工图设计审查。经审查同意后，核发《建设工程规划许可证》。

19.3.4建设工程施工许可证

根据《建筑法》第8条和《建筑工程施工许可管理办法》（中华人民共和国建设部令 第91号）（2001年修正）第4条、第5条等相关法规规定，律师应提示开发商办理《建设工程施工许可证》应当具备下列条件，并提交相应证明文件：

（1） 已经办理该建筑工程用地批准手续。

（2） 在城市规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。

（3） 施工场地已经基本具备施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求。

（4） 已经确定施工企业。按照规定应该招标的工程没有招标，应该公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的，所确定的施工企业无效。

（5） 有满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审查。

（6） 有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施，专业性较强的工程项目编制的专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。

（7） 按照规定应该委托监理的工程已委托监理。

（8） 建设资金已经落实。建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50％，建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30％。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保。

（9） 法律、行政法规规定的其他条件。

19.3.5商品房预售许可证

根据《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》等规定，律师应提示开发商办理《商品房预售许可证》应当具备下列条件，并提交相应文件：

（1） 已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。

（2） 持有建设工程规划许可证和施工许可证。

（3） 按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。

（4） 营业执照和资质等级证书。

（5） 工程施工合同。

（6） 预售商品房分层平面图。

（7） 商品房预售方案。

第七节律师为城中村改造中建设用地使用权取得提供法律服务指引

第20条若采取开发商作拆迁人方式进行城中村项目拆迁，开发商与原土地使用权人及原地上不动产物权人（包括所有权、抵押权和承租人等）达成拆迁补偿安置协议，并已完成全部土地征收、土地收购收回、拆迁货币补偿和异地安置、原业主产权注销、建筑物拆除清场等工作，城中村项目用地变成了一块熟地，城中村开发项目属于经营性用地，所以要取得项目的建设用地使用权须根据《物权法》和国土资源部颁布的第39 号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，将项目用地进行招拍挂出让。

实务中，地方政府为了鼓励开发商参与城中村项目拆迁安置等土地开发工作，尽量使开发商实现城中村改造项目的一级开发、二级开发连续运作，避免将项目用地价格过分推高，一般采取挂牌方式，合法规范取得项目建设用地使用权。

开发商在拆迁完成之后，合法取得建设用地使用权，是开发商能否顺利实施城中村项目的关键，律师应协助开发商合法取得土地使用权。

20.1律师可为开发商提供建设用地使用权取得提供的服务：

20.1.1协助处理土地挂牌出让交易之前的工作。

20.1.2协助开发商参加挂牌工作。

20.1.3协助处理挂牌结束后的工作。

20.2律师在土地挂牌出让交易之前服务开发商时应注意：

拆迁完成之后，协助开发商核定对城中村改造项目土地的一级开发成本，与政府主管部门签订协议，对挂牌价成交、高于挂牌价成交、第三人高于挂牌价成交等不同挂牌的结果，政府对开发商一级开发成本进行补偿和对土地增值分成进行明确的约定。

律师应提示开发商，对城中村改造项目土地的一级开发成本核算项目包括：

（1） 征收、收回及拆迁补偿安置费。

（2） 规划设计、土地调查及测绘费、房屋地籍调查费等。

（3） 贷款利息和融资费用等财务成本。

（4） 土地一级开发过程中发生的拆除房屋、三通一平等施工费。

（5） 土地一级开发过程中产生的各种税费。

（6） 其他土地一级开发过程中发生的其他支出。

另外，律师应审查土地挂牌公告是否合法、完整、规范，详情请参见本操作指引第二章内容。

20.3律师在服务开发商参加挂牌工作时应注意：

20.3.1审查开发商填写的报价单是否符合挂牌文件规定。

20.3.2核查开发商报价是否得到确认，或者有其他单位出价更高。

20.3.3挂牌截止时，有竞买人表示愿意继续竞价的，即属于挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价的情形，挂牌主持人应当宣布挂牌出让转入现场竞价，协助开发商制定竞价策略。

20.3.4开发商成为竞得人后，政府主管部门应当与开发商签订《成交确认书》，律师应审查《成交确认书》应当包括出让人和竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。

20.3.5律师应提示政府主管部门，在挂牌工作结束后10个工作日将挂牌结果在土地有形市场或者指定场所、媒介公布。

20.4律师在服务开发商土地挂牌结束后的工作时应注意：

20.4.1开发商和政府主管部门应当在《成交确认书》规定的时间地点签订《国有建设用地使用权出让合同》，律师应审查合同条款与挂牌公告内容是否一致。

20.4.2协助开发商领取《国有建设用地批准书》接受土地。

20.4.3协助开发商办理土地登记。开发商支付土地出让价款后，律师应协助其办理《国有建设用地使用权证书》。

第八节律师为城中村改造项目融资提供法律服务指引

第21条城中村改造项目的模式有开发商独立开发模式、村集体独立开发模式、开发商与村集体合作开发模式，整个城中村改造项目在取得建设用地使用权之前，需要投入大量的资金用于拆迁补偿安置、拆除房屋、支付土地出让金等，项目前期投入巨大。因为拆迁成本、拆迁期限、建设用地使用权取得均有不可预测性，在取得建设用地使用权之前，开发单位比较难取得融资，所以城中村改造项目的融资一般在取得建设用地使用权之后才能进行。

21.1律师为开发商提供融资服务：

21.1.1就可选择融资方式提供法律意见。

21.1.2审订融资的各种法律文件。

21.2律师可建议开发商选择以下几种融资方式：

21.2.1建设用地使用权抵押融资

开发商以其拥有的建设用地使用权向金融机构提供抵押担保，取得项目开发贷款或者流动资金贷款，房屋销售（预售）后，以销售款用于偿还贷款本息。

21.2.2建筑工程施工单位带资承包

最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》已经在司法上认定垫资的有效性，在实务中，开发商将建设工程发包时，可以要求施工单位带资承包，明确建筑工程施工到某个工程节点时开发商才开始支付工程款，以缓解资金压力。

21.2.3在建工程抵押

开发商可将其以合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保。《物权法》第180条规定了正在建造的建筑物可以抵押，在城中村改造项目建设过程中，开发商可以将在建工程抵押，向银行贷款。

21.2.4股权融资

股权融资是指城中村改造项目公司的股东愿意让出部分项目公司股权，通过定向增资的方式引进新的股东的融资方式。股权融资所获得的资金，

可用于充实项目公司的营运资金，

项目公司无须还本付息，但新股东将与老股东同样分享城中村改造项目的赢利与增长。

21.3律师为开发商审订融资的各种法律文件时应注意：

21.3.1建设用地使用权抵押融资

审查银行提供的抵押借款合同是否有显失公平的条款，特别是逾期还款时开发商承担的违约责任、银行的资产处置权利。

21.3.2建筑工程施工单位带资承包

审查建设工程施工合同条款，注意合同中的垫资条款，约定的垫资利息是否合理；后期工程进度款、签证索赔款、竣工结算款的支付期限是否能达到融资目的。

21.3.3在建工程抵押

商业银行在办理在建过程抵押贷款中，往往要求施工单位放弃优先受偿权，所以律师审查开发商与施工单位签订建筑工程施工合同时应当考虑写入此条款；审查银行提供的抵押借款合同条款是否显失公平，特别是逾期还款时开发商承担的违约责任、银行的资产处置权利等。

21.3.4股权融资

股权融资必然稀释了原股东的份额，降低了原股东对项目公司的控制权和经营权，所以，律师应当根据开发商的意愿，策划股权融资的方案，考虑股权融资需求与项目公司控制权之间的平衡。律师修改公司章程时，应根据《公司法》的规定，拟定相应议事方式和表决程序，有利用开发商对项目公司有较大的控制权。

第九节律师为城中村改造中回迁安置和公建设施移交提供法律服务指引

第22条为开发商在城中村改造中提供回迁安置和公建设施移交法律服务的律师应当熟悉：

22.1回迁安置

因被拆迁人的感情、习惯和生活人文环境等因素，除少数直接以现房进行产权调换异地安置外，城中村改造项目一般是以原地建设的新房进行就地安置。《拆迁补偿安置协议》中约定以产权调换或者部分产权调换的，当城中村房地产项目取得竣工验收合格备案之后，开发商方可交付产权调换的安置房屋。

在回迁安置的履行阶段，律师服务开发商时应注意：

22.1.1入伙通知

按《拆迁补偿安置协议》中的约定方式，拆迁人应向被拆迁人送达入伙通知书，避免因送达问题增加拆迁人的成本。因项目周期长，往往会有一些被拆迁人通知不到，律师应提示开发商在当地主流媒体上进行公告。

22.1.2被拆迁人收楼、房屋面积、交付房屋的时间结算

催促被拆迁人如期收楼，根据竣工图和测量面积，按《拆迁补偿安置协议》中的约定进行面积差结算；根据收楼日期，如有延迟，双方进行房屋周转期租金补助费结算。

22.1.3房地产证办理，相关税费的缴纳

当具备办理房地产证条件时，开发商需按《拆迁补偿安置协议》中的约定，办理房地产证的有关手续，缴纳有关税费。

22.2公建设施的移交

22.2.1城中村改造项目在专项规划时，往往要求开发单位无偿建设部分公共设施，如社区居委会办公用房、社区警务用房、社区医院、学校等，城中村项目竣工验收后，开发单位应尽快按有关规定移交上述公共设施。

22.2.2城中村改造项目在专项规划时，往往要求开发单位以建造成本价向政府交付一些社会保障性住房，城中村项目竣工验收后，开发单位应尽快按有关规定移交上述房屋给政府有关部门。

22.2.3上述两类物业移交时，律师应同样提示开发商根据本章节的指引向有关部门进行移交通知、物业移交、物业面积结算、产权证书办理等手续。

第四章

律师在城中村改造中为村集体经济组织提供法律服务操作指引

〖1*7〗第一节村委会、村集体经济组织在城中村改造中的作用

第23条根据《村民委员会组织法》的规定，村委会的主要职能是社会管理和公共事务的管理，村集体经济组织是在村委会的支持和组织之下进行发展的。城中村改造涉及的是村委会、村集体经济组织名下的集体所有的土地，或者村委会、村集体经济组织依法占有的国有土地，及村民自有的宅基地，以及依附于该块土地上的受村委会管理的村民、村集体经济组织成员，因此，村委会、村集体经济组织在城中村改造中的作用是十分重要的，主要体现在以下几个方面：

23.1对城中村改造方案、模式是否符合本村实际情况进行审核，并提出相应的建议和意见，使改造方案、模式切实可行。

23.2对拆迁补偿安置方案进行审核，以确保村委会、集体经济组织、村民利益的最大化。

23.3积极宣传城中村改造的意义，协调处理村集体经济组织、村民的不同意见和建议。

23.4协调处理征地、拆迁、补偿、安置、重建改造建设过程中的相关工作。

23.5协助政府部门查处违章、违法建筑。

23.6协助政府部门办理土地使用权转让相关手续。

23.7协助政府部门处理村民身份变更后有关社会保障事宜。

23.8协助政府部门办理村委会改居委会的工作。

23.9指导村集体经济组织的股份制改造。

第二节村集体经济组织作为城中村改造主体参与城中村改造的模式

第24条村集体经济组织是城中村改造项目中不可或缺的主体，其既可作为城中村改造的被改造人，也可作为城中村改造项目的改造人。本章阐述的是村集体经济组织作为城中村改造主体时律师可提供的法律服务，根据国内目前城中村改造的普遍方式，村集体经济组织作为城中村改造主体参与城中村改造主要有两种模式：

24.1村集体经济组织单独改造

即村集体经济组织及其成员在政府的指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。此种模式需要政府的支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施、政策优惠、配套资金等方面，适用于规模较小、村集体及村民经济实力比较强的村。

24.2村集体经济组织与开发商合作改造

此种模式之下又可以分为两种方式：

24.2.1与开发商法人型合作改造方式

村集体经济组织与开发商经过协商，并经村民表决通过和开发商股东会表决同意，双方共同出资，组建城中村改造项目公司，通过出资方式、出资和股权份额、股东会、董事会和经营团队的制度安排，共同实施城中村项目拆迁、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等事宜。

24.2.2与开发商合同型合作改造方式

村集体经济组织与开发商协商，并经村民表决通过和开发商股东会表决同意，以开发商的名义实施城中村项目拆迁、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等事宜，村集体经济组织（村民）与开发商签订合作开发合同，约定各方的权利义务和项目利润分配。

采取此种改造模式，虽然村集体经济组织是城中村改造的主体，但实际上是开发商作为城中村改造的主导，若村集体经济组织选择此种改造模式，律师在为其提供法律服务时，要特别注意对村集体经济组织及其成员利益的保护。

第三节律师为村集体经济组织作为城中村改造主体时提供法律服务指引

第25条为村集体经济组织在城中村改造中提供法律服务的律师应当熟悉：

25.1当村集体经济组织作为城中村改造的主体时，律师可为村集体经济组织提供如下法律服务：

25.1.1对拟改造的城中村项目进行尽职调查。

25.1.2就城中村改造的整体方案，包括改造条件、方式目标、所涉风险等提供法律咨询意见。

25.1.3就城中村改造的模式提供法律咨询意见。

25.1.4就拆迁补偿安置方案提供法律咨询意见，协助村集体经济组织起草、审核拆迁补偿安置协议，参与与村民的拆迁补偿安置谈判。

25.1.5就村集体经济组织与开发商合作改造提供法律服务，包括对开发商资信状况进行尽职调查，出具合作改造及风险控制法律咨询意见，参与合作开发的谈判，起草、审核合作改造协议等。

25.1.6就村集体经济组织与开发商合作设立城中村改造项目公司，提供从协商谈判、出具法律咨询意见、起草、审核出资协议、公司股权安排、公司架构设置到申请公司工商登记注册的全过程法律服务。

25.1.7就项目开发融资提供法律意见，起草、审查融资协议、参与商业谈判和签约，协助处理融资过程中的争议。

25.1.8在项目建造、销售及交付阶段提供法律服务。

25.1.9为城中村改造涉及的行政审批提供法律服务。

25.1.10为城中村改造过程中涉及的司法强制拆迁提供法律服务。

25.1.11为城中村改造涉及的诉讼提供法律服务。

以上法律服务内容中的拆迁补偿、建设工程和商品房销售的律师服务，全国律协均已制定了相应的操作指引，另外，关于尽职调查、拆迁补偿安置、融资、行政审批、司法强拆、诉讼、委托拆迁等的律师服务，已在本操作指引其他章节进行了阐述，本章不再赘述。律师在为村集体经济组织提供上述法律服务时，应注意从村集体经济组织、村民的立场出发，维护其合法权益。

25.2律师在村集体经济组织采用合作改造模式下提供法律服务指引

在此种合作改造方式下，律师除提供前述所说的尽职调查等法律服务外，最重要的就是合作协议的谈判、审核、起草，在合作协议的谈判、审核、起草中，律师应注意以下事项：

25.2.1协议签订主体身份的合法性，即是否合法存续的独立法人，是否具有房地产开发的资质等。

25.2.2协议签订前，村集体经济组织是否将协议的实质内容提交村民会议投票表决，是否符合村集体经济组织内部的规章制度的规定，取得了合法的授权；合作之开发商是否依据其《公司章程》的规定将协议的实质内容提交公司决策机构表决通过，并取得合法授权。

25.2.3协议确定的改造范围是否明确；改造范围内的土地权属、建筑物权属、用途、大致面积、拆迁面积是否约定明确。

25.2.4对合作改造的方式是否约定明确。

（1） 与开发商法人型合作改造方式，在协议中应明确：双方的出资比例；股东会各方委派人数；董事会董事名额的分配及董事、董事长产生的方式；监事会监事名额的分配及监事、监事会主席产生的方式；双方出资的到位时间；公司存续的期限；公司的经营范围等。其他未尽事宜，则应依照《公司法》的有关规定由村集体经济组织与开发商另行签订相关协议予以明确；

（2） 与开发商合同型合作改造方式，在协议中应明确开发商出资金额、资金到位的时间、资金来源的保障、资金使用的监管。

25.2.5明确房屋拆迁补偿安置所依据的标准，应注意与当地对于村集体经济组织、村民的有关优惠政策的规定相结合。

25.2.6明确合作改造的期限，此期限的确定应结合改造项目的规模、难度、资金等因素予以综合考虑。

25.2.7村集体经济组织、开发商其他的权利义务的约定（包括但不限于村集体经济组织的协调、宣传等，开发商制订具体的改造方案等）。

25.2.8开发商获得土地使用权的方式。

25.2.9双方的违约责任，其中应特别注意对开发商未及时支付开发资金的违约责任的约定，但律师应注意双方违约责任的平衡。

因村集体经济组织与开发商签订的合同协议涉及的是土地，而我国有着严格的土地管理制度，且各地对城中村改造有不同的政策规定，因此，建议律师在合作协议签订之前先征询当地政府主管部门的意见，明确合作协议是否要经过相应的审批手续，以确保合作协议的合法性和可执行性。

25.3律师在村集体经济组织采用单独改造模式下提供法律服务指引

在单独改造模式下，村委会、村集体经济组织占据主导地位，律师在为其提供法律服务时应注意：

25.3.1确保城中村改造项目启动的合法性，即应当由村民委员会表决通过城中村改造的决议。

25.3.2应报相关政府部门审批，取得政府部门的授权。

25.3.3在解析当地政府相关政策的基础上，为村委会、村集体经济组织争取更多的优惠政策。

25.3.4防止村委会、村集体经济组织未经法定程序擅自改变改造模式，以免造成村委会、村集体经济组织被行政处罚，甚至被取消城中村改造项目。

25.4律师为村集体经济组织提供法律服务的特别注意事项

25.4.1城中村改造启动的程序应符合《村民委员会组织法》规定的条件

城中村改造项目的启动首先需要的是城中村村民的同意，城中村改造涉及的是城中村村民的宅基地及集体经济组织所有的土地的使用，此为涉及村民利益的事项，根据《村民委员会组织法》的规定，此等事项必须由村委会提请村民会议讨论决定。律师在为村集体经济组织或村委会提供法律服务时应提示其注意，同时应提示村集体经济组织、村委会，就城中村改造召开村民会议时，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。在村民会议表决通过城中村改造决议后，应当对决议内容进行公示。以使城中村改造的启动符合法定程序。

律师可协助村委会、村集体经济组织制订拟提交村民会议讨论的城中村改造议案的内容，包括但不限于：

（1） 城中村改造的作用及意义。

（2） 城中村改造的初步方案。

（3） 城中村改造的模式。

（4） 城中村改造的资金来源及使用安排。

（5） 拆迁补偿安置的初步方案。

（6） 土地被征用后，村民的就业、社保等涉及村民切身利益及将来生活保障问题的初步安排。

（7） 城中村改造后的收益分配及使用等。

25.4.2在制订拆迁补偿安置方案时对不同身份自然人的补偿安置标准存在差异

（1） 对于农业户口的自然人，拆迁改造后征用土地需要农转非安置的应当依法进行安置，拆除的房屋根据各村的补偿方式给予补偿。

（2） 对于已经转为非农业户口的集体成员，不存在农转非问题，但由于其仍居住在本村或保留、继承了家庭原有的宅基地及住房，拆迁后也应给予其房屋或货币补偿。具体方式根据各村的相关标准确定。

（3） 对于有本村户口但无房的自然人，或虽有宅基地但尚未建房的本村户口的自然人，一般按照当地准许村民自建房的最大面积为基数，在扣除建房成本后，对其给予货币补偿；或者按照各地的标准给予其房屋补偿。

（4） 对于外来人口落户本集体的无房户，一般不给予补偿。

（5） 对于外来人口落户本集体的有房户，由于历史原因通过购买等方式拥有了集体的宅基地，因此在拆迁时应对其房屋给予补偿。补偿标准根据各村的标准确定。

（6） 对于没有落户本集体，但从本集体的自然人处购买了房产（即小产权房）的，司法实践中一般认定此种买卖为无效的民事行为，接受补偿的主体仍然是该房产的原权利人（即原村民），买受人的补偿一般由原村民与买受人进行协商处理。

25.4.3城中村改造中集体企业改制

（1） 就城中村改造中集体企业改制模式选择出具法律意见。

就目前的实践而言，主要有三种集体企业的改制模式，即：合作社制、股份合作制和股份有限公司制。

（2） 经法定程序拟定和通过集体资产处置方案，依照法律、行政法规以及章程、村规民约公示集体财产状况，规范清产核资的程序并严格执行。

第四节律师为村集体经济组织作为被拆迁人时提供法律服务指引

第26条当村集体经济组织不以城中村改造开发主体参与城中村改造项目时，村集体经济组织一般是作为被拆迁人或者是被拆迁人的基层组织的法律地位出现的，律师为其提供法律服务应当熟悉：

26.1村集体经济组织作为被拆迁人时，律师可提供的法律服务和注意事项

城中村改造项目范围内，一般存在不少集体性物业。村集体作为村集体所有物业或者其他不动产所有权人，即被拆迁人，律师为其提供的法律服务及其注意事项，与一般被拆迁人基本相同，在此不在阐述，请参见本操作指引第五章。

26.2村集体经济组织作为被拆迁人村民的基层组织，律师可提示村集体经济组织的注意事项

根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会和村集体是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，有权利和义务调解民间纠纷，协助维护社会治安，有权向人民政府和城中村开发单位反映村民的意见、要求和提出建议。

城中村改造项目事关村集体和村民核心利益，事关社会和谐稳定的大事，处理不当容易引发群体性事件。在实务中，城中村项目是否能够顺利实施，关键是开发单位与村民的拆迁补偿安置协议是否能顺利签订，当开发单位与村民发生达不成拆迁安置补偿协议时，村集体可充当中间人，协调双方的纠纷。

第五章

律师为城中村改造中的物权主体提供法律服务操作指引

〖1*7〗第一节城中村改造中物权主体的类别

第27条律师为城中村改造中的不同物权主体提供法律服务：

27.1所有权人

城中村改造中的所有权人是指，对于被拆迁的地上建筑物、构筑物及其他地上附着物享有完全的占有、使用、收益、处分权利的权利人，包括合法的权利人和存在争议的权利人，具体主要包括以下几类：

27.1.1村集体经济组织。

27.1.2具有村集体经济组织成员身份的村民。

27.1.3华侨。

27.1.4共有人（基于婚姻、继承关系产生）。

27.2用益物权人

城中村改造中的用益物权人是指，对于所有权人所有的被拆迁的地上建筑物、构筑物及其他地上附着物，依法享有占有、使用、收益权利的权利人。主要包括以下几类：

27.2.1承租人。

27.2.2其他使用人。

27.2.3房屋代管人。

27.3担保物权人

城中村改造中的担保物权人是指，债权人为确保债的实现，而在城中村不动产所有人的不动产之上设定担保物权，当债务人不履行债务时或发生当事人约定的实现担保物权之情形时，债权人得就担保物享有优先受偿的权利。

27.4其他主体

在城中村改造中，被拆迁的房屋用途可能存在特殊性，如军事设施、教堂、寺庙以及外国驻华使（领）馆房屋，该等房屋可能由使用者出资自行建造，此时该等房屋的所有权人应为使用者本身；该等房屋也可能是使用者从所有权人处租赁，此时该等房屋的使用者应为用益物权人。

第二节律师为物权主体提供法律服务的一般规定

第28条为了保障物权主体在城中村改造中的合法权益，律师在为物权主体提供法律服务时，应重点对以下几个方面的问题进行审查，并为物权主体提供相应的法律意见，或接受物权主体的委托协助其进行有关事项的处理。

28.1审查城中村改造行政许可事项

28.1.1核实政府是否将城中村改造专项规划予以公告。

28.1.2核实城中村改造主体的资格与资质是否合法,是否具备进行城中村改造的实力。

28.1.3核实城中村改造主体取得的建设项目批准文件是否合法。

28.1.4核实城中村改造主体取得的国有土地使用权批准文件是否合法。

28.1.5核实城中村改造主体取得的建设用地规划许可证是否合法。

28.2审查城中村改造主体制订的拆迁计划和拆迁方案

28.2.1审查拆迁补偿方案的合法性、合理性、完整性和可行性。

28.2.2核实拆迁的四至范围。

28.2.3核实拆迁房屋总建筑面积（分别列出居住房屋与非居住房屋的具体数量，公房、私房、宗教产、代管产房屋的数量）。

28.2.4核实拆迁户数。

28.2.5核实拆迁期限。

28.2.6核实拆迁范围有无分期实施拆迁的情况。

28.2.7核实拆迁补偿安置资金总额的预算。

28.2.8核实首期补偿安置资金到位数额、用于产权调整房屋的面积量与价值量及后续资金的到位情况。

28.2.9核实用于产权调整的房产的产权是否清晰，是否存在权利负担。

28.2.10核实选房的程序。

28.2.11核实用于产权调整的房产的质量标准及其配套设施的建设。

28.2.12核实相应的奖惩措施。

28.2.13核实对特殊问题的处理方法。

28.3审查房屋拆迁评估中的相关事项

28.3.1审查房屋估价时点是否合法。

28.3.2审查房屋估价机构产生的程序是否合法。

28.3.3审查房屋估价机构的从业资格是否合法。

28.3.4审查估价委托合同的真实性、合法性。

28.3.5核实估价机构、估价人员与城中村改造主体是否存在利害关系。

28.3.6对估价机构公示初步估价结果和送达分户估价报告的程序合法性进行审查。

28.3.7对估价报告的形式和内容进行审查。

28.3.8若对原估价机构的估价结果、复核结果有异议的，或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异，且协商达不成一致意见的，律师可以协助物权人在收到估价报告、复估结论或重估报告后的10日内，向房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。

28.4审查拆迁补偿安置协议中的相关事项

28.4.1审查协议签订的主体是否合法、适格。

28.4.2审查协议内容是否合法，条款是否完善。

对于协议内容的审查应特别注意以下几个方面的问题：

（1） 被拆迁房屋面积确定的原则；

（2） 被拆迁房屋性质的确定；

（3） 被拆迁房屋补偿安置标准的特别规定（如出租房屋、非住宅房屋）；

（4） 对于特殊对象的补偿与安置（如低收入者、居住困难户、宗教团体等）。

28.5审查司法强制拆迁中的相关事项

物权主体在签订拆迁补偿安置协议后，或者在法定期限内不申请行政复议或者不提起复议的，仍然可能因为各种原因而拒绝搬迁，城中村改造主体可能向人民法院申请强制拆迁，此时律师在为物权主体提供法律服务时的重点工作主要有以下几个方面：

28.5.1审查申请强制执行的主体是否合法。

28.5.2审查申请强制执行时的事实依据、法律依据是否合法。

28.5.3审查人民法院作出强制执行决定的依据、程序等是否合法。

28.6审查城中村改造过程中其他事项

28.6.1城中村改造过程中可能出现城中村改造主体将项目整体转让的情况，此时，律师应重点审查其项目转让行为是否经过政府相关部门的批准；是否将拆迁补偿安置协议中的有关权利义务转让给受让人；项目转让人与受让人是否书面通知物权主体，是否自其转让合同签订之日起30日内将相关信息进行了公告。

28.6.2在城中村改造过程应提请物权主体注意，在房屋征收范围确定后，其在拆迁范围内不得进行下列活动：

（1） 新建、改建、扩建房屋及其附属物（包括装修）；

（2） 改变房屋和土地用途；

（3） 建立新的房屋租赁关系。

28.6.3违章建筑。在城中村改造过程中，物权主体可能由于各种原因建设了不符合规划的房产，各地政策对此类违章建筑的处理方式不尽相同，有的地方规定通过补办相关手续，可以将上述违章建筑转变为合法建筑，此时可以获得拆迁补偿；有的地方则将其认定为违章建筑，并对其采取相应的处罚措施，且不能获得拆迁补偿。因此，律师应根据各地的不同情况，协助物权主体处理上述问题。

28.6.4临时建筑。临时建筑如果超过规划部门批准的期限，则拆迁时不予补偿；若临时建筑没有超过批准的期限，则可以获得补偿，补偿标准因各地政策的差异而存在不同，律师对此应予以关注。

28.7代理物权主体参加行政复议。

28.8代理物权主体参加行政诉讼。

28.9代理物权主体参加民事诉讼。

第三节律师为不同物权主体提供法律服务的特别注意事项

第29条如本章第一节所述，在城中村改造中存在不同的物权主体，律师在为不同物权主体提供法律服务时，不仅要把握本章第二节所述的注意事项，同时针对不同的物权主体提供法律服务时还有其他特别注意事项。

29.1为特殊所有权主体提供法律服务的注意事项

29.1.1华侨

在所有权主体中有一类比较特别的就是华侨，华侨因其常年不在国内，其在城中村改造范围内的房产的拆迁安置补偿除应执行一般性的规定之外，还有其特殊的规定，下面仅以广东省拆迁华侨房屋的规定为例，为律师在为华侨提供法律服务的过程中提供指导。

（1） 华侨房屋的界定

华侨房屋是指华侨、归侨的私有房屋；中华人民共和国成立后用侨汇购建的私有房屋；依法继承华侨、归侨的私有房屋。

（2） 华侨房屋的确认

被拆迁的房屋需要确认属华侨房屋或者属落实侨房政策发还产权的华侨房屋的，由华侨提出申请，经房屋所在地县级以上人民政府侨务部门审核确认。

(3） 拆迁华侨房屋的特殊补偿政策

拆迁属落实侨房政策发还产权的华侨房屋和中华人民共和国成立之日起至1994年12月31日止用侨汇购建的华侨房屋，补偿金额按照房地产市场评估价格增加 5%~10%确定。

(4） 拆迁属落实侨房政策而未发还产权的华侨房屋

由房屋行政主管部门会同所在地同级侨务部门与拆迁人签订补偿安置协议。补偿安置协议应当公证，并对华侨房屋作勘查记录，拆迁人应当依法向公证机关办理证据保全。

29.1.2共有人

（1） 基于婚姻关系产生对被拆迁房屋的共有，律师应提请共有人注意，在签订补偿安置协议时，应以房产证上登记的人员作为签订协议的主体；若无房产证，则应以户口簿上登记的户主作为签订协议的主体；若户口簿登记不明，则由各共有人共同作为签订协议的主体。

（2） 基于继承关系产生对被拆迁房屋的共有，律师应提请共有人注意，应由共有人共同作为签订协议的主体，或者由共有人共同推举一名代表，并授权其作为共有人签订协议的主体。

29.2为用益物权主体提供法律服务的特别注意事项

29.2.1承租人

在城中村改造过程中，存在对租赁房屋的拆除，对于租赁房屋的拆除不仅涉及房屋所有权人的利益，同时也涉及房屋承租人的利益。承租人、房屋所有权人在房屋拆迁中也享有相应的权利。

（1） 租赁期限未满，房屋所有权人与承租人就解除租赁关系达成一致的，房屋所有权人应对承租人根据租赁合同的约定进行补偿；或者房屋所有权人对承租人进行安置的，此时，城中村改造主体应对房屋所有权人给予租赁补偿。

（2） 房屋所有权人与承租人不能就解除租赁关系达成一致的，城中村改造主体应对房屋所有权人实行房屋产权调换的安置补偿。承租人对于产权调换的房屋享有承租权，房屋所有权人应当与原承租人重新签订房屋租赁合同。

（3） 若承租人租赁的房屋为非住宅房屋，则承租人可因房屋被拆迁而获得停产、停业的补偿。补偿的标准各地的规定有所不同，实际操作中可以委托评估机构进行评估。

29.2.2房屋代管人

城中村中可能存在由他人代为管理的房屋，代管人并不是房屋的所有权人，但代管人是签订拆迁补偿安置协议的主体，在代管人签订补偿安置协议时，律师应提醒代管人要求城中村改造主体对被拆迁房屋面积、建筑材料、房屋新旧程度等事项进行证据保全，同时应对补偿安置协议进行公证。以避免将来可能发生的代管人与所有权人之间的纠纷。

29.3为担保物权主体提供法律服务的特别注意事项

在城中村改造中，被拆迁房屋之上可能存在抵押权，则此时拆迁针对的对象不仅包括房屋所有权人，而且包括抵押权人。在拆迁补偿安置时应当注意保护抵押权人的权利。

29.3.1如果抵押房屋拆迁采取的是货币补偿方式，律师应提请抵押权人注意，应先与抵押人协商重新设立抵押权，或者向债务人主张就其补偿款优先偿还债务。若抵押人与抵押权人不能订立新的抵押权协议或债务人不能、不愿用补偿款清偿债务，则律师应提醒抵押权人通知城中村改造主体暂时不支付拆迁补偿金。

29.3.2如果抵押房屋拆迁采取的是产权调换方式，则律师在为抵押权人提供法律服务时应注意下列事项：

（1） 抵押权人应与抵押人就产权调换后的房屋作为抵押物重新签订抵押合同，并到房屋抵押登记部门办理抵押登记。注意新签订的抵押合同应在房屋所有权人签订拆迁补偿安置协议之前进行，否则，可以通知城中村改造主体暂时停止与房屋所有权人签订拆迁补偿安置协议；

（2） 若抵押权人与抵押人在拆迁期限内达不成新的抵押协议，该房屋将被视为权属有争议的房屋，此时由城中村改造主体提出拆迁补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门批准后实施拆迁。此时，抵押权人应及时提起民事诉讼主张抵押权，以避免抵押权不能实现，导致债权落空。

29.4为其他主体提供法律服务的特别注意事项

城中村改造拆迁中若涉及军事设施、教堂、寺庙以及外国驻华使（领）馆房屋的，不仅要征得实际使用人、所有权人的同意，还应依据相关法律、法规的规定报相关主管政府部门的同意。

(本操作指引由中华全国律师协会民事专业委员会负责起草。执笔人：贺倩明、李俊华、刘敏、赵宏彬、贾可、夏勇、卢安龙、杨家学、曹珊、谢雯、吴耀鸿、赵淑侠、刘军、胡鹏、赖轶峰、白栋栋、屈楠)

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中华全国律师协会

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