以人民为中心的国土空间规划：管制与福祉

编者按

2019年1月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议并发表重要讲话，会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划是党中央作出的重大决策部署。2019年5月，中共中央、国务院正式印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。自然资源部迅速响应，同年5月印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》， 2020年1月以来，陆续印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》、《资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》、《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，正着力推进《国土空间规划管理法》的立法工作。

在社会主义新时代思想和生态文明思想下，如何贯彻落实以人民为中心的理念，传承创新，科学编制好新时代国土空间规划，推动空间治理现代化，引领高质量发展和缔造高品质生活，推动中国生态文明和美丽中国建设，成为当前重要科学研究和政策管理及实践的重大议题。面向这一议题，《自然资源学报》2020年第6期“资源与战略”栏目，特推出两篇佳作：张晓玲研究员等“国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径”，陈明星研究员、刘晔教授等“新型城镇化、居民福祉与国土空间规划应对”。

两文对当前国土空间规划展开了理论与实证的前沿探索。前篇围绕在生态文明制度体系下国土空间用途管制和规划响应展开，后篇解析了新型城镇化发展的阶段性规律下国土空间规划如何响应以增进居民福祉，以飨读者。

新时代国土空间用途管制的逻辑起点是完善生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。两文围绕土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑以及国土空间规划的响应路径两个方面进行了理论分析。

图1 土地用途管制的实施路径

（1）土地用途管制是我国土地管理制度体系中核心和基础的组成部分。1998 年以来，土地用途管制的实施立足国家粮食安全、突出重点在耕地保护，以编制实施土地利用总体规划为核心、指标控制为抓手，以土地用途分区为实施单元、具体落实到地块，以新增建设用地为对象、采取“全链条”多手段管理，以先进技术为支撑、实施综合监管；在保护耕地、保障粮食安全、促进节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效，但仍存在管制刚性过强、管制手段过于单一、管制类型过于单一、管制范围未能实现全覆盖、忽视土地生态系统的整体保护等问题。

（2）国土空间用途管制改革要形成以国土空间规划为龙头和依据、以涉及国家生态安全和粮食安全的资源保护为重点、以不同类型国土空间转换控制与许可的全链条管理为抓手、以当今先进技术综合监管体系为保障的总体架构。土地用途管制向国土空间用途管制的转型，要实现单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向底线约束与激励引导并重转型，进而构建面向全过程、多样化的管制规则体系，完善国土空间用途管制的空间传导机制，体现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标导向，实现所有国土空间全要素统一管控。

图2 地类管制向空间管制转型、指标

与分区结合传导机制内涵

（3）国土空间规划是国土空间用途管制的龙头和依据。面对新时代国土空间用途管制的改革要求，国土空间规划改革应依据“山水林田湖草生命共同体”理念，构建能够体现国土空间系统性和整体性功能的规划指标体系；理顺空间、要素与功能之间的逻辑关系，构建覆盖全域、上下衔接的规划分区体系；丰富底层规划的管控规则，构建底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制；优化规划实施机制，构建面向各类国土空间转化及重要控制线变化的“全链条”管理机制。

当前，我国经济社会和城镇化发展以及国土空间规划领域发生着深刻变化。2019 年人均GDP首次突破1 万美元，城镇化率首次超过60%，城镇人口规模达到8.5 亿人，在经济实现快速增长的背景下，如何满足人民日益增长的美好生活需要，提升人民群众的幸福感成为重要议题。新时代国土空间规划作为国家重大战略部署，既以过去多种类型空间规划为基础，又是一个新生事物。

两文建构了新型城镇化、居民福祉和国土空间规划的关系，从新型城镇化科学认知内涵、城镇化中后期发展的阶段性规律等角度，阐述了中后期城镇化更加注重发展质量和内涵的客观趋势，以人为本的新型城镇化内涵需要进一步丰富和建构，提出增进居民福祉是以人为本新型城镇化的核心，梳理了居民福祉内涵的国内外相关研究、居民福祉的主客观测度指标体系与方法，归纳了影响居民福祉和幸福感的综合影响因素。

图3 新型城镇化、居民福祉和国土空间规划

图4 居民福祉的各种影响因素

图5 客观条件、需求满足、生活质量与幸福感

（图片出处：Quality of life）

借鉴国外空间规划经验，建议把增进城乡居民福祉作为国土空间规划编制的指导思想之一，并在国土空间规划实践中更加注重公共服务设施优化配置研究、灾害风险评估与韧性城市建设、三生空间优化、社区生活圈规划与精细化管理和大数据与智能决策系统等。城镇化是国土空间规划的重要组成，需要加强城市合理等级体系、城市人口流动格局网络、半城镇化与就近城镇化模式、城乡基本公共服务配置与均等化、气候变化与城市灾害风险管理以及快速城镇化下人地关系演变等新型城镇化基础研究，为国土空间规划的科学编制提供科学依据。

 发达国家国土空间规划中有关居民福祉的内容

主要作者简介

张晓玲 研究员

中国国土勘测规划院总工程师。中国科协第九届委员、中国土地学会常务副秘书长。长期从事土地政策、土地规划、国土规划等方面工作。曾十余次参与原国家土地管理局和原国土资源部重大问题调研及相关政策研究，参与党的十七届三中全会有关土地政策问题背景报告起草，组织和参与《全国土地利用规划纲要（2006～2020年）》编制、地方4级土地利用总体规划编制技术规程研制等专项任务，牵头《全国国土规划纲要（2016～2030年）》编制技术组工作，牵头《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号文件）研究起草技术组工作。获部级科学技术二等奖4次。（E-mail: [e-mail]）

陈明星 研究员

中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师，中国科学院大学岗位教授，国家优青获得者，现任中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任。主要从事城镇化、区域发展与空间治理研究。先后发表学术论文80余篇，多篇入选ESI高被引论文和F5000高被引论文。荣获全国青年地理科技奖、吴传钧人文与经济地理优秀论文一等奖等荣誉。目前主持国家自然科学优秀青年基金（新型城镇化）、中科院美丽中国先导A项目子课题、中科院基础科学前沿研究计划从0到1原始创新项目等课题任务。（E-mail：[e-mail]）

刘晔 教授

中山大学地理科学与规划学院教授，博士生导师。主要研究方向为城市人居环境与居民健康福祉、城市化与人口流动、人才流动的机制与影响。至今主持国家自然科学基金2项，先后发表学术论文80余篇，多篇论文入选ESI高被引论文和热点论文。为《The Wiley Blackwell Encyclopedia of Urban and Regional Studies》编写词条“Rural Migrants to the City”。兼任中国地理学会人口地理专业委员会委员、国际期刊《Applied Spatial Analysis and Policy》副主编。（E-mail：[e-mail]）

《自然资源学报》

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