佳文推荐|“双评价”热点之后的冷思考

“双评价”是这两年多以来国土空间规划领域最为火热的词汇之一（火热度应居前三之列），也是学术界的一个热点话题。随着各地陆续完成“双评价”，进入到规划编制阶段，该话题的热度有所降温。此时，在话题热度之后，不妨回过头来冷静思考一下。

对于这项工作，我认为总体上应该给予肯定。自然资源部组建之后，按照中央领导的重要指示，积极部署各地开展“双评价”并要求将其作为国土空间规划的基础性工作，组织专家团队研制并发布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，为各地快速、科学、规范、有效地开展“双评价”提供了技术参考。各地开展的“双评价”也在支撑国土空间规划编制中发挥了作用。

或许有人认为，在尚有诸多争议的情况下就大范围地开展“双评价”工作略显草率。但实践是检验一切的标准，通过具体的工作发现问题并加以改进也是一种有效的工作方法。实际上，通过实践工作也的确发现了一些问题，需要针对这些问题提出改进策略，也更需要进行深度的理论思考。在此方面我本人的一些想法，写成论文投稿给了《自然资源学报》，在此文反复修改的过程中，评审专家也提出了相当尖锐的意见，经过多轮反复修改，最后得以刊发于《自然资源学报》2021年第3期（具体全文请见后附）。现谈谈自己的一些认识，敬请批评指正。

用“双评价”这一词汇作为“资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价”的简称是最近两三年才出现的。但这两项工作在国内外的理论研究和实践应用却有较长的历史，大家可以参考《百年来的资源环境承载力研究:从理论到实践》、《国土空间规划中的承载力反思：概念、理论与实践》等系列文章。本文对于之前的工作就不赘述，仅从自然资源部成立后说起。

2018年3月，由新组建的自然资源部负责建立空间规划体系并监督实施。自然资源部高度重视国土空间规划中的资源环境承载力问题，由中国自然资源经济研究院、自然资源部资源环境承载力评价实验室率先开展了专题研究工作，我有幸参加了该项工作。与此同时，自然资源部国土空间规划局也邀请中科院地理资源所、中科院生态环境中心、清华大学等科研院所，以及自然资源部地质调查局、国土勘测规划院、经济研究院等8家单位开展资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的研究工作。2018年12月，组建“双评价”技术方法攻关组，集中开展评价指南的研制工作，并在广东、江苏、重庆、宁夏等部署了“双评价”试点工作。在试点评价和广泛征求多领域专家意见的基础上，历经多次修改，于2020年1月印发了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》。我也有幸全程参加了该项工作。

各地按照“双评价”技术指南开展的评价工作在支撑国土空间规划编制中发挥了积极作用。但也发现“双评价”在“怎么评”“怎么用”等方面仍然存在缺陷。客观说，面向国土空间规划的“双评价”还是存在科学逻辑、技术逻辑和应用逻辑上的三重困境。在科学逻辑上，对于“双评价”深层次的理论问题研究不足，对于“双评价”的评价范畴、承载力和适宜性之间的内在逻辑关系、影响“承载力”与“适宜性”的作用机制等核心问题缺乏清晰的界定。在技术逻辑上，“双评价”的技术方法仍存在缺陷，评价指标体系不够完整，人居环境适宜性等体现“以人为本”的要素没有纳入到“双评价”之中。在应用逻辑上，对于评价结果如何进行尺度转换和层级传导、评价结果如何应用等缺乏制度性的规定。

为了提升“双评价”的科学性和实用性，今后的“双评价”需要面向生态文明理念下国土空间规划的新需求，不断推动“双评价”从分类到综合、从定性到定量、从静态到动态、从基础到应用、从单要素评价到综合集成评价。注重分析人地系统的耦合机理和作用机制，增强“双评价”的科学支撑；改进和完善评价技术方法，形成规范化的技术体系；健全评价应用制度体系，提高评价结果的实用性。

针对“双评价”存在的问题，多数人认为通过在内在机理、评价方法和实践应用等环节开展“双评价”的科学逻辑、技术逻辑和应用逻辑研究，就可以提高“双评价”在支撑国土空间规划编制中的科学性和实用性。但实际上，国土空间规划面对的人地系统具有复杂的时空动态变化性，从而导致国土空间规划成为一个抗解问题，需要正视“双评价”在支撑国土空间规划中的有限理性作用。期望通过不断完善“双评价”的科学理性、技术理性和应用理性，完全实现空间治理的决策理性是不可能的。幻想通过一套放之四海而皆准的技术规范去开展评价、完成规划编制工作也是不现实的。“双评价”是编制国土空间规划的决策基础，但并不能代替决策。

未来应在改进“双评价”科学性和实用性的同时，不断加强“三区三线”划定、规划指标分解、空间用途管制等方面的技术规范和制度性研究，弥补“双评价”的缺陷；也需要加强“双评价”动态监测机制的建设，对国土开发利用活动进行实施监测，依据动态的“双评价”结果及时调整国土空间开发利用活动。另外，对于社会化转向和人文化转向背景下的国土空间规划来说，更需要通过沟通合作、健全国土空间治理制度的方式积极应对各种挑战。或许深入的调研访谈、充分的沟通交流、广泛的公众参与更有利于解决国土空间规划编制中所遇到的具体问题。

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郝庆  副研究员

中国自然资源学会资源工程专业委员会副主任委员、国土空间规划研究专业委员会副秘书长，中国区域科学协会区域可持续发展专业委员会副秘书长。被聘为《全国国土规划纲要》首席专家组专家/咨询专家委员会委员、国家科技专家库专家、浙江省生态文明研究院特聘研究员、广西国土空间规划技术联盟首批专家库专家等，获得国土资源科学技术奖（R1）等奖励，被中国科协授予“全国学会优秀党员科技工作者”。参加自然资源部《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》等研究起草工作；担任《经济地理》青年编委以及《地理学报》《自然资源学报》《地理研究》《中国土地科学》等多个期刊审稿人。

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《自然资源学报》于1986年创刊，现为月刊，为中国自然科学核心期刊、中国科技论文核心期刊、中国科学引文数据库（CSCD）核心期刊、《中文核心期刊要目总览》核心期刊（北京大学图书馆）、南京大学“中文社会科学引文索引”（CSSCI）来源期刊。

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