陆铭：城市发展，中国之路
中国在城市化发展方面呈现独有的特征，因此在结构调整上也应采取因地制宜的对策。
陆铭
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授
上海交通大学中国发展研究院执行院长
“十四五”期间，当人均GDP达到或突破1万美元，中国经济将进入新的发展阶段。中国将成为在人均GDP意义上的高收入国家。然而，现阶段中国面临经济增速阶梯式下滑的问题。如果能够在城乡和区域发展方面解决一系列体制性和结构性的问题，将能为中国下一阶段的经济发展注入新的制度红利。
中国城市化率偏低10%
中国的城市化和城市发展具有哪些特征，存在哪些问题？可以从城市化、城市体系和市民化进程三个方面，分别看中国城乡关系、大城市与小城市的关系，以及城市内部本地人口与外来人口的关系。
一般而言，经济发展水平越高的国家，城市化率越高。图1横轴是各个国家的人均GDP水平，纵轴是这个国家的城市化率。可以发现中国（红点标识位置）和其他发展阶段相近的国家相比，城市化率偏低10个百分点。也许有人会说，中国庞大的农民人口是中国城市化和工业化进程中的稳定器和蓄水池。但我认为，中国在很多方面不太符合世界上其他国家的经济规律。
图1 各国人均GDP与城市化率
图2 中日韩人均GDP与城市化率
如果将同属东亚文化圈的邻国日本和韩国作为参照系，更容易发现中国在哪些方面存在不足。日韩两国与中国的文化相近，也同样在第二次世界大战以后进入快速城市化的进程。和其他东南亚国家或地区一样，中日韩三国都经历了战火后重建的过程，在楼宇、电梯建设、高空安全方面积累了大量技术，走过了大型化、高密度和高楼发展的过程。
由于中日韩处在不同的经济发展水平上，将三个国家拉到一个可比的人均GDP的水平之上（见图2），可以发现随着GDP水平的升高，日韩两国走过的城市化道路几乎是重合的；但相比而言，中国的城市化水平是偏低的。不仅如此，中国城镇户籍人口的城市化率与常住人口的城市化率相比也存在巨大差距，而且差距还在扩大。目前，中国大概有三分之一的城市常住人口没有所居住城市的户籍，并享受不到均等化的公共服务。
连片发展，扩展都市圈规模
根据齐夫法则（Zipf’s Law），一个国家最大的城市的人口是第二大城市人口的两倍，是第三大城市人口的三倍……是第N大城市的N倍。然而，中国的城市定义和世界上其他国家的定义都不太一样。如果按照国际标准，中国的地级市和直辖市都是其他国家几十个城市规模的概念。比如上海每一个区、每一个县、甚至每一个镇，放到国外都可能是一个独立的市，因此存在不可比的问题。
图3 灯光数据看城市
为了解决这个问题，我的团队和亚洲开发银行合作，用全球灯光数据来度量在经济上已经连片发展的城市或都市圈。从珠三角和长三角地区的发展情况来看（见图3左），深圳和广州基本上已经连片发展；而上海和江苏这个边界上有一条黑线，实际上局限了上海的扩张及上海大都市圈的发展。
如果城市的规模分布符合齐夫法则，“灯光”城市人口排名对数应该分布在直线上。如图3中的横轴表示城市人口规模，纵轴表示城市排序。我们在研究日本、韩国、印度尼西亚和印度的城市时，发现数据基本都分布在向右下倾斜的直线上，符合齐夫法则。而在中国的图上，分布在右下角的大城市偏离了直线，其中有19个城区人口在500万以上的特大和超大城市目前实施了比较严格的户籍制度。由此可见，中国排名前30位的都市圈的规模不够大，还可以进一步与周边的重要城市进行都市圈范围内的发展，扩张其人口的规模。
非常明确的是，中国正在加快特大和超大城市户籍制度的改革，逐渐走向常住人口的居住登记制度，全国的社会保障体系将走向全国一体化。因此，人口流动的障碍会大幅度缩小。这些大城市人口规模会变大，图3右下角的这个圆圈线就会往上走，接近那条直线。
降低户籍门槛，留住人才
在中国城市化的进程中，有大量流动人口在所在城市没有本地户籍。不仅如此，在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年。其中包括了农民工、高技能劳动者和企业家。
户籍制度的初衷是为了留住人才，而实际上由于落户门槛太高，大量人才在所在城市积累了数年的工作经验，却在回报期选择了离开；甚至有一些年纳税超过千万级的企业家，由于文化教育水平的限制，达不到积分落户的教育标准，无法在本地获得户籍。然而，在国际上其他的国家，合法在本国居住的外国来的劳工都可以获得均等化的公共服务。相较而言，中国超大城市的落户门槛非常高。
城市人口聚集可加强
通过以上分析，我们发现城乡和区域发展的结构存在巨大的调整空间——人口集聚可加强；土地和住房空间的错配需校正；低密度的城市建设模式和户籍制度对产业结构的影响有待改善。
如果将中国的地级市和直辖市，按照GDP规模从高往低排列（见图4），可以发现GDP规模比较大的区域主要是沿海地区（尤其是京津冀、长三角、珠三角的核心地带）和中西部地区省会城市周围。相较而言，中国的人口分布更分散。所以很多人认为，中国地区之间的差距是经济集聚导致。但实际上，GDP在少数优势地区的集中，是全世界的普遍规律。
图4 中国地级市和直辖市GDP规模与人口空间分布
在其他国家，当GDP集聚的时候，人口也同样集聚，地区之间的人均GDP是偏向平衡的。中国的真正问题不是GDP的集中，我国GDP的集中程度，甚至低于很多发达国家的状态。未来中国的GDP很可能在地区之间更加集中。中国真正的问题是人口太分散，尤其是集中在中国的北方。为什么集中在北方呢？这和中国改革开放的起点有关。40多年前，中国是农业社会，大量的农业人口集中在中国的华北和东北平原。与此同时，中国的华北和东北也曾经是计划经济时期中国工业投资的重点场所，产业工人也集中在此。
但从20世纪90年代中期以后，中国的南方获得了在全球化进程中更快的发展速度。因为南方有优良的海港，有长江黄金水道，因此拥有了参加国际贸易的比较优势。而相比较而言，中国北方的港口要么到冬天结冰，要么没有内河航运，要么河流的出海口不在中国。最近在中国区域经济发展方面有一个看法：中国原来是东中西差别，现在是南北差别。
我去年在《管理世界》发表过一篇文章，可以用数据告诉大家：如果在中国南方样本里，把武汉以东的长江中下游沿岸城市，加上宁波、舟山、珠江入海口的港口城市从南方城市里面去掉，那么中国南北方经济增长速度的差异基本上消失。这就说明南方的优势主要集中在长江中下游沿岸和珠江口的城市。
图5 中国人口流动方向
那么未来人口会怎样流动？会向GDP和就业比较充分的地方流动。图5中红色部分是人口流入地，蓝色部分是人口流出地。尽管中国有严格的户籍制度，并且长期以来在支持欠发达地区进行当地的工业化，人口流动的方向还是指向经济发展条件更好的沿海地区和大城市周围。那么是否会出现地区之间的平衡问题？我们需要思考几个问题。
第一个问题，如果户籍制度进一步放开，全国社会保障一体化，人口流动是否会继续发展？答案是会继续发展。
第二个问题，如果人口流动继续发展，未来中国人口的空间分布是否会与GDP的空间分布更加一致？答案是一致。
第三个问题，当未来中国的人口空间分布和GDP的空间分布更一致的时候，地区间的差距在人均意义上是否会缩小？答案是肯定的。
这个过程就是我在多年的学术研究里面讲到的“在集聚中走向平衡，走向人均GDP”的过程——GDP更集中，人口同步集中，最终地区之间的人均GDP趋同。
土地和住房空间的错配需校正
但是由于长期以来我们没有这样去认识和发展。中国人口在往大城市走的时候，大量的土地资源却以建设用地指标的方式配置到了中国中西部和小城市，结果导致了那些人口流出地进行非常激进的城市化。从而导致了住房市场上人口流入有需求的地方没有供给，人口流出没有需求的地方有供给。形成了“人往高处（东部和大城市）走，地往低处（相对向西部和中小城镇）走”的局面。
在2003年之前，由于人口在中西部地区是流出的，所以其建设用地的份额是下降的。2003年以后，人口还在进一步的向东部地区集中，但是中西部地区在土地供应中所占的份额持续上涨。新增土地被用来建设大量的工业园和新城。因此，长期以来我坚持认为中国的房价问题是供给和需求的空间错配。在上海、北京、深圳这些地区，土地供应受到了控制，由于人口流入带来的住房需求得不到满足，出现房价攀升。
我们曾经收集过一个数据库，分析了全国280几个地级市和直辖市，其中272个在当地建有新城，超过90%的城市在规划建设新城。但是全国有三分之一的城市人口呈现负增长，也就是说城市人口负增长的地区也在建自己的新城，其中超过70%的新城建设是在2008年提出“四万亿计划”之后，伴随着对中西部投资的鼓励建设起来的。结果，这些新城变成所谓“远、大”的新城，其占地面积的均值超过100平方公里，人口均值超过42万，距离和当地老城相距平均大约25公里。
图6 全国各城市城投债发行和新城新区开建的分年情况
供需错配、建设“远、大”新城，在微观上的结果是造成地方政府负债。图6中的两个柱状分别代表当年新建新城规划的面积和人口。2009年的数据基于2008年大约翻了一倍，2010年再翻一倍，然后迎来连续三年高速增长。到2013年开始下降，因为2013年之前建的房子都卖不出去了，形成了2015年开始的“去库存”。图中的线条是地方政府的城投债。很多地区在建设新城时，为了进行基础设施建设，发行了大量的城投债。如果该地区建设的新城又远又大、密度又低，就会使地方政府债务占GDP的比例上升。
在宏观上，靠投资带来的增长不可持续，且不能带来足够的经济增长。债务除以GDP比例，其实就是投入产出效率。如果这一数据是上升的，就说明该地的投资没有拉动应有的GDP增长。其中问题最严重的贵州、青海、甘肃等地区，投入的回报都不够高。但值得警醒的是，这些地区被称作“西部增长明星”。
低密度城市建设模式制约服务业发展
图7 受抑制的服务业：国际比较
城市人口密度在过去10多年间迅速下降了一半，由于服务业高度依赖于人口密度，结果导致中国服务业的发展滞后。
图7左边的图代表了服务业在GDP所占比重，右边是在就业中所占比重，直线是OECD发达国家的情况，下面有小红点和数字的是中国的情况。可以看到，越富有的国家，服务业占比越高。我国服务业占比是低于全球水平的，并且中国服务业就业所占比重越来越偏离发达国家的水平。中国需要大力发展制造业，但更需要发展服务业。
根据我们团队的政策模拟，如果中国城市化提高10个百分点；如果没有户籍制度的制约，所有的外地人都有可能获得本地户籍；如果土地供应速度可以下降一半，中国城市密度下降速度减缓，那么中国的服务业水平就可以上升大约3-5个百分点。因此，集约化的城市发展和外来人口市民化有利于服务业发展。
视频时间线索引
10' 39''~43' 00''
《城乡和区域发展的结构调整空间》
徐远主旨演讲
《从工业化到城市化——城市发展的中国路径》
80' 41''~131' 39''
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