“募捐成本”如何界定与披露？来看成熟筹款市场如何做的
编者按：
“募捐成本”首次纳入了新修改的《慈善法》。事实上，“募捐成本”已存在于《民间非营利组织会计制度》中，即已有“筹资费用”的概念。而在《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》提出了慈善组织的慈善活动年度支出和管理费用的比例标准，间接为募捐成本制定规范提供了参考。
目前大陆地区关于“募捐成本”的定义与范围尚未形成统一的共识，公众对此的了解也有待进一步阐释。本文通过梳理相对成熟的筹款市场环境下“募捐成本”如何界定，如何披露，为大家提供参考依据。
2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过关于修改《慈善法》的决定，新修改的《慈善法》将自2024年9月5日起施行。新修改的《慈善法》中明确增加了对“募捐成本”相关法律要求，即慈善组织要在年度工作报告和财务会计报告、公开募捐方案中列明募捐成本，并且慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准及细则也将由国务院民政部门会同财政、税务等部门来制定。这一立法规定引发了业界广泛地关注与讨论。
募捐成本因受到组织发展阶段、募捐规模、募捐渠道与模式，以及地区等因素影响，不同组织间成本水平差异性较大，目前大陆地区关于它的定义与范围尚未形成统一的共识。在慈善组织年报中募捐成本的披露也尚未形成规范性操作：一是各家慈善组织统计数据的口径不一致，无法横向比较；二是在相关监管不明的情况下，多数慈善组织为规避公众质疑，避免舆情，在年报中筹资费用申报填写“0”。不仅慈善组织对募捐成本的披露范围与形式也存在诸多疑惑，外界尤其是公众无法获取慈善组织管理成本以及募捐成本的真实数据，公众的信任成本被无形推高。
因此，我们梳理了英美以及中国港台地区关于募捐成本或筹款成本的相关法律法规，看看成熟的筹款市场环境下募捐成本是如何界定的，官方或者行业约定有什么执行标准可供参考，以及募捐成本如何披露等。需要说明的是，在《慈善法》的条款中明确筹款相关的成本称为募捐成本，在其他国家或者地区的法律或者财税语境下会有所差异。
美国筹款行业已经进入了成熟的市场化阶段，筹款市场中有众多筹款商业服务公司以及职业的筹款人为非营利组织提高筹款或者募捐服务，因此政府或者公众会关注筹款相关成本以及非营利组织的筹款效果。美国非营利组织不仅受到美国联邦税法监管，还需遵守各州的法律法规。联邦税法如《国内税收法》即Internal Revenue Code（IRC），对非营利组织的免税资格、申报要求和支出限制等方面有明确规定，501(c)(3)组织完全免征联邦和各州的企业所得税。非营利组织必须向美国国内税收局（IRS）提交年度报告即Form 990，详细报告其收入、支出、筹款费用和管理费用等信息，保持透明度。如果未能按时提交申报表，可能会面临每天20美元的罚款，最高不超过12,000美元或总收入的5%，严重的话取消免税资格。
在美国，与筹款相关的费用称为“Fundraising Expenses”。在990表格中，明确的非营利组织要申报的费用有26个类别，并且每个类别下都划分项目服务支出、管理支出、筹款支出，可谓非常详尽。
美国对于筹款费用也有明确的界定。筹款费用是指包含在募集现金和非现金捐赠和补助时产生的费用，包括在公共宣传和筹款活动中产生的所有费用，以及向个人、基金会、其他组织或政府单位募集捐赠的费用。
筹款费用具体包括（美）：
筹款活动直接费用：这些费用与筹款活动直接相关，例如筹款活动的场地租赁、活动组织、装饰、餐饮服务等
筹款材料费用：包括筹款活动中使用的印刷品（如宣传册、邀请函）、纸张、信封、邮资、邮件列表租赁和设备租赁等
筹款服务费用：支付给专业筹款人员或公司的费用，这些服务可能包括筹款活动的策划、执行和咨询
筹款活动的广告费用：为筹款活动进行宣传而支付的广告费用，包括印刷和电子媒体广告费用
筹款活动的间接费用：这些费用可能包括与筹款活动相关的一般管理费用，如员工工资、办公费用等，但这些费用必须是可以合理分配到筹款活动的
筹款活动的其他相关费用：可能包括与筹款活动相关的其他杂项费用，如交通费用、住宿费用等
在英国，慈善机构遵守慈善法（Charities Act），需要向监管机构提交“Annual Return”，同样延迟提交会在公开记录显示，多次迟交会收到官方警告。
英国的筹款费用称为“Fundraising Expenditure”，Fundraising Regulator（英国慈善机构的官方监管机构）给出的定义：慈善机构在个人或第三方为其慈善目的提供捐款时发生的成本，以及与慈善筹款相关的任何其他成本。
筹款费用具体包括（英）：
举办活动，包括表演费和许可费
寻求捐款、资助和遗赠的成本
运营会员计划和社会彩票的成本
广告、市场营销和直邮材料的成本，包括公关成本
与机构筹款代理商签订合同的成本
一定比例的与机构治理、信息技术、财务、食宿和人力资源相关的组织间接费用和支持成本
慈善机构为筹款雇用的所有员工的成本
注：明确不包括在交易活动上的筹款支出，以及投资咨询费用或投资组合管理费用。
在中国香港地区，暂无单独的管制慈善筹款活动的法律，社会福利署根据《简易程序治罪条例》为部分筹款活动颁发公开筹款许可证（为慈善用途而在公共地方进行的筹款活动或售卖徽章、纪念品或类似物件的活动需申请），慈善组织可参考《慈善筹款良好实务指引》等建议性指引；
而在中国台湾地区，《公益劝募条例》对慈善组织的劝募有明确要求，其中对劝募的定义为基于公益目的，募集财物或接受捐赠。
目前暂未在两地区的法律法规中搜到关于其对募捐成本或筹款费用的明确定义与范围界定。
除了对募捐/筹款的界定，是否有对募捐成本的明确的量化指标要求也是公益伙伴关注的内容。
英美两国官方都没有明确的比例约定，仅要求在机构年度申报中公开筹款费用的绝对值。我们咨询了英美筹款市场的筹款专家，其反馈英美筹款同行的惯例水平基本不超过30%。
中国香港地区，其《慈善筹款良好实务指引》的建议：行政和筹款费用不得多于为确保有效管理和资源开发所需的开支。慈善机构应尽可能披露其整体捐款收入与其成本的比例，以供捐款人参考。其《公开筹款许可证申请须知》对特定筹款活动（比如卖旗、彩票金、月捐等）有建议性量化标准，且执行落地也都倾向于宽松。
鼓励贵机构在进行以下两类慈善筹款活动时，应参考下列开支与总收入比例上限：
只在获准举办慈善筹款活动的地点设置捐款收集工具，而不涉及安排筹款人员进行募捐时（例如在医院、商场客户服务中心或公园设置固定的捐款收集箱）：慈善筹款活动开支与总收入比例不超过10%
只在获准举办慈善筹款活动的地点举行慈善义卖慈善筹款活动时：开支与总收入比例不超过15%（义卖的收入应以扣除物品成本后的净收支计算）
中国台湾地区，其《公益劝募条例》针对募捐成本进行梯度的量化规定。但鉴于其对劝募费用并未严格的进行限定，政策具体的落地执行也较难落到实处。
《公益劝募条例》第十七条
劝募团体办理劝募活动之必要支出，得于下列范围内，由劝募活动所得支应：
一、劝募活动所得在新台币一千万元以下者，为百分之十五。
二、劝募活动所得超过新台币一千万元未逾新台币一亿元者，为新台币一百五十万元加超过新台币一千万元部分之百分之八。
三、劝募活动所得超过新台币一亿元者，为新台币八百七十万元加超过新台币一亿元部分之百分之一。
劝募所得为金钱以外之物品者，应依捐赠之时价折算之。
美国公益行业从筹款效率的角度关注筹款成本问题，筹款成本比率已被行业“监督”组织和媒体广泛采用，作为决定慈善机构是否明智使用资金的一种方式。但近年来，关于筹款成本的比例化的讨论越来越多。
公益行业联合声明
2013年Guidestar、Charity Navigator 和 BBB Wise Giving Alliance 联合发布一封公开信，旨在打破非营利组织的运营费用的“overhead myth”（管理费用神话认为非营利组织应该将这些管理费用控制在非营利组织总支出的一定百分比以下，通常不超过 15% 至 20%），共同谴责筹款成本和“管理费用比率”作为非营利绩效的有效指标。仅仅关注这些指标会阻碍非营利组织对基础设施、流程、管理、筹款和支持的投资，而这些投资可以帮助他们提高效率并完成使命。2014年发布第二封联合信，号召美国非营利组织一同解决运营费用的虚构现实（as we move toward an Overhead Solution），将捐赠者的注意力集中在真正重要的事情上：机构为让世界变得更美好所做的努力。
美国筹款人协会（Association of Fundraising Professionals，AFP）一直在传达这样的信息，使用一种比率充其量是过于简单化，而且在许多情况下是有害的。简单的比例化可能具有误导性，公众会用筹款成本比例来评价组织，认为筹款成本比例低的组织会比筹款成本比例高的组织更优秀。其实不然，影响筹款成本的因素非常之多，例如社会环境、组织规模、机构运营情况、以及不同的筹款方式等，尤其是对于一个刚起步的慈善组织，其所要花费的成本比成熟的组织高的多。不同的筹款策略与方法所需的成本也差异较大，甚至对比不同的互联网渠道，例如在抖音做短视频筹款和在阿里上线公益宝贝的筹款成本占比肯定也截然不同。
2023年Charity Navigator CEO Michael Thatcher也发出倡导过去人们常常关注慈善机构的“间接费用”（overhead），这是指慈善机构在非服务项目上的支出，比如筹款成本。这种以间接费用为衡量标准的方法已经过时，不适合用来评估慈善机构的有效性。Charity Navigator曾经也推广过这种观念，但现在转而关注组织的健康状况和成果。
中国立法监管是否需要设定募捐成本的比例限定，值得业界深入探讨与研究，不能简单地一刀切。从真正要发挥立法的正向推动的积极作用来看，数据真实性可能比这一个具体的数字更为重要。我们也号召公益行业和公众不要陷入简单追求“比例化”的陷阱，而忽视慈善组织发挥的真正社会价值。
*中国香港地区为慈善用途而在公共地方进行的筹款活动或售卖徽章、纪念品或类似物件的活动需申请公开筹款许可证（点击可查看大图）
国内立法或行政规定募捐成本的披露，意味着公益行业乃至社会各界从对筹款流量和筹款金额的关注转变成到了如何提升筹款透明度与有效性。但鉴于中国筹款市场的发展现状以及公众对公益的朴素认知，募捐成本的规范与披露依然会面对很多挑战。
如何促进多方价值共识：公益慈善组织筹款部门、财务部门、机构领导层、审计人员、政府有关部门等各相关方对于募捐成本的概念、范围有明确的认知，对于募捐成本管理的内在逻辑和价值形成共识，提高沟通的顺畅度；
组织内部如何协作以回应新的监管要求：财务、审计如何处理账目、规范填报“筹资费用”或“募捐成本”；区分管理费用和募捐成本、慈善活动支出；机构按照规定的要求、渠道披露数据；保证数据真实性；
外部监管与内部治理如何做到双管齐下：罚则标准如何设定；政策罚责与行业空间之间如何平衡；
如何培育更理性的公众认同和长期参与：包括潜在捐赠者在内的公众对于募捐成本价值的理解不足，对公益慈善机构的信任度有待提高；倾向于对比单一指标，忽视背后不同组织的业务与筹款运营逻辑区别等。
立法或行政规定募捐成本的披露固然重要，提升筹款主体的伦理共识与实践操守更为关键。2024年，我们将联合全行业筹款生态伙伴共同发起“共建卓越·公益筹款行业伦理自律行动”，以回应立法的价值与公众的知情权。
参考资料：
[1]https://www.irs.gov/zh-hans/charities-non-profits/annual-filing-and-forms；
[2]https://www.irs.gov/charities-non-profits/required-filing-form-990-series；
[3]https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/i990.pdf；
[4]https://afpglobal.org/what-should-fundraising-cost；
[5]https://www.charitywatch.org/charity-donating-articles/busting-the-myths-of-the-overhead-myth；
[6]https://www.fundraisingregulator.org.uk/registration/fees；
[9]https://eform.cefs.gov.hk/form/swd044/tc/#:~:text=(1；
[10]https://www.gov.hk/tc/theme/fundraising/audit/；
[11]https://www.gov.hk/tc/theme/fundraising/docs/good_practice_guide.pdf；
[12]http://old.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=27929；
附：新修改的《慈善法》中
涉及“募捐成本”的内容：
第十三条 慈善组织应当每年向办理其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、募捐成本、慈善组织工作人员工资福利以及与境外组织或者个人开展合作等情况。
第二十四条 开展公开募捐，应当制定募捐方案。募捐方案包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等。
第六十一条 慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十；特殊情况下，年度支出和管理费用难以符合前述规定的，应当报告办理其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。
捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。
慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定。
第一百一十条 慈善组织有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改：
……
（六）开展慈善活动的年度支出、管理费用或者募捐成本违反规定的；
（七）未依法履行信息公开义务的；
（八）未依法报送年度工作报告、财务会计报告或者报备募捐方案的；
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